论行政公益诉讼起诉期限的设置

文◎韩平静

2017年6月27日《行政诉讼法》的修改,标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。在立法确立检察机关公益诉讼职能之前，相关研究较多关注于检察机关提起公益诉讼的正当性、必要性和可行性等宏观问题，随着检察机关公益诉讼工作全面依法开展，实践中存在的具体法律适用问题时有显现，以行政公益诉讼的起诉期限为例，相关研究较少且难有形成共识、涵盖全面的主流观点，同时，法律、司法解释规定不明确，在具体案件中屡屡成为行政公益诉讼当事人抗辩理由，司法机关缺乏依法、明确、有说服力的回应。随着行政公益诉讼工作的持续依法推进，相关问题还将继续不断呈现，本文以具体案件切入，就实践中存在的行政公益诉讼起诉期限有关问题进行思考，以期对相关制度完善有所裨益。

一、案例及问题的提出

［案例一］南雄市人民检察院在履行职责中发现时任南雄市畜牧兽医水产局（2010年前原名称为“南雄市畜物水产技术推广中心”）局长的曾某于2007年，在生猪养殖户李某等3人申请国家生猪标准化规模养殖场建设项目资金过程中，明知不符合申报条件，在收受5万元贿赂后，将3人猪场上报。经南雄市畜牧兽医水产局初审批准，协同南雄市发展与改革局上报，办理完财政部门相关手续后，李某等3人共从南雄市财政局领取了60万元国家专项补贴资金。2017年1月24日，检察机关提起行政公益诉讼，期间刘某向南雄市财政局退还了15万元国家专项补贴资金。一审判决确认被告南雄市财政局在追回被李某等3人非法占有的60万元国家生猪标准化规模养殖建设项目专项补贴资金过程中怠于履行职责的行为违法；被告南雄市财政局应于本判决发生法律效力之日起，在法定期间内对李某、叶某违法占有45万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的事项，依法履行查处财政违法行为职责。李某、叶某不服原审判决上诉称，被上诉人南雄市人民检察院的起诉超过法定期限，应当驳回起诉，但原审法院没有对被上诉人南雄市人民检察院的起诉期限进行审查，完全回避了上诉人的抗辩理由。根据《行政诉讼法》规定，一般行政诉讼最长起诉期限为5年。上诉人申报专项补贴项目的时间是2007年8月，广东省发展改革委审批该项目的时间是2008年2月，至今该行政给付行为已经作出10年时间了，远远超过最长法定期限5年，应当不予受理。南雄市人民检察院答辩称，公益诉讼人的起诉没有超过法定期限。本案中，李某、叶某骗取国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，一直未返还，致使国家利益处于持续受侵害的状态。公益诉讼人在履职过程中发现本案，经过诉前程序，行政机关未履行法定职责，符合提起行政公益诉讼的有关规定，因此，公益诉讼人的起诉没有超过起诉期限。二审法院认为，本案没有超过法定的起诉期限。从《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》来看，并没有明确规定提起公益诉讼的起诉期限。从南雄市人民检察院发出检察建议到提起公益诉讼，也没有超过最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定的两年起诉期限。［1］

［案例二］2006年，贵州省铜仁市紫玉公司通过竞买受让了梵净山区域内两个矿段的紫袍玉带石矿采矿权，铜仁地区国土资源局向紫玉公司颁发采矿许可证，有效期限10年 （自2006年6月至2016年6月），该采矿许可证逐年年审至2014年。铜仁地区国土资源局违反《矿产资源法》相关规定，未经国务院授权的有关主管部门同意在梵净山国家级自然保护区设置采矿权；紫玉公司申请办理采矿许可证时未按《矿产资源开采登记管理办法》规定提交环境影响评价报告、铜仁地区国土资源局未经审查环境影响评价报告即向紫玉公司颁发采矿许可证。紫玉公司在取得采矿许可前，已进入矿区开展活动。取得采矿权后，未依法办理土地、林地使用、环境影响评价、安全生产许可等必须的行政许可手续以及在生物多样性自然保护区从事生产经营活动必须的生物多样性影响评价，不按申报的开采方式而采取爆破方式开采，造成矿产资源严重浪费；不采取有效的环境保护措施，废渣碎石随意堆放，压覆植被，严重破坏生态环境，并形成地质灾害隐患。经检察机关提起行政公益诉讼，一审判决确认铜仁市国土资源局许可紫玉公司开采紫袍玉带石矿的行为违法；确认铜仁市国土资源局和贵州省梵净山管理局怠于履行监督管理法定职责的行为违法；由铜仁市国土资源局对紫玉公司环境修复治理工程履行监督管理职责至环境修治理工程验收合格；由贵州省梵净山管理局对环境修复治理工程进行全程监督管理。诉讼中，铜仁市国土局提出，公益诉讼人的起诉已超过诉讼时效，采矿许可证已期满失效，无需再进行合法性评价。一审法院认为，我国行政诉讼法没有规定诉讼时效制度，仅规定了起诉期限制度，起诉期限制度也仅涉及行政相对人和利害关系人起诉。在公益诉讼中，因被诉行政行为导致侵害公共利益行为持续，应当允许公益诉讼人在被诉行政行为得到纠正之前提起诉讼。［2］

以上两个案例反映了行政公益诉讼实践中存在的起诉期限问题，即行政公益诉讼是否存在起诉期限，起诉期限时长，起诉期限的起算及其与诉前程序的关系等。

二、行政公益诉讼期限问题思考

（一）行政公益诉讼是否存在起诉期限以及行政公益诉讼起诉期限的时长

以上两个案例中相关当事人均提出案件已过起诉期限（诉讼时效），法院要么认为行政公益诉讼的起诉期限没有明确规定，要么认为起诉期限制度不适用于行政公益诉讼。从试点期间全国人大常委会的“授权规定”“公益诉讼司法解释”“最高人民检察院公益诉讼规定”等来看，公益诉讼起诉期限确无明确规定。

关于行政公益诉讼是否受限于起诉期限，学界大致有三种观点。第一种观点认为公益诉讼不设置起诉期限。为有效保护国家利益和社会公共利益,考虑到检察机关并非行政管理机关，不能第一时间发现侵权人的违法线索或者行为，也不是行政管理法律关系中的相对人，无法在行政程序中要求行政机关履行职责，可考虑不设置起诉期限。［3］起诉期限很难约束检察机关提起行政公益诉讼。只要行政执法机关没有履行职责，检察机关可以随时提起诉讼。［4］第二种观点认为检察机关直接提起的行政公益诉讼的诉讼时效，应遵循《行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，分别确定一般诉讼时效和特殊诉讼时效。［5］第三种观点认为行政公益诉讼存在起诉期限限制，但不同研究提出的起诉期限时长各有不同。行政公益诉讼保护的是国家和社会公共利益，相对于行政私益诉讼确实具有特殊性，但是保护对象的特殊性不能影响诉讼时效制度的适用；诉讼时效制度符合诉讼的效益价值；诉讼时效是行政诉讼和所有诉讼的基本制度，如刑事犯罪也是对国家和社会公共利益的侵害，刑事诉讼同样具有诉讼时效。可借鉴环境保护法规定的环境污染损害赔偿诉讼时效规定，将行政公益诉讼的诉讼时效延长为3年。［6］检察机关提起行政公益诉讼存在诉前程序，检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限相较于普通行政诉讼起诉期限应更长一点，确定两年时间比较妥当。［7］“应当对公益诉讼案件规定特殊的诉讼时效期限，如4年或者更长的时间。”［8］考虑到行政公益诉讼中国家和社会利益受侵害结果具有潜伏性、滞后性以及因果关系的复杂性，导致确认和判断损害结果及提供有关证据难度更大，应适当延长行政公益诉讼起诉的普通时效期限和最长时效期限，将行政公益诉讼的普通起诉期限至少规定在3年以上，最长起诉期限在目前规定的5年的基础上再适当延长。［9］

笔者认为行政公益诉讼应有起诉期限规定，赞同上述研究中关于行政公益诉讼应有起诉期限限制的理由，同时认为:第一，在法律无明确规定行政公益诉讼不受限于起诉期限的情形下，行政公益诉讼须受限于起诉期限；第二，规定行政公益诉讼期限有利于节约有限司法资源、行政资源，及时稳定社会关系包括行政管理关系的需要，是检察谦抑与司法克制的体现；第三，域外司法制度中公益诉讼受限于起诉期限是很好的参鉴。例如，美国实行严苛的起诉期限规定，起诉针对的是现实或者潜在的违法行为，不允许对“完全过去的违法”提起诉讼，当然更不会允许对过去几年甚至很多年的违法行为提起诉讼。

笔者同意前述研究中提出的行政公益诉讼的起诉期限时长应有别于普通行政诉讼的理由，建议参考《民法总则》《环境保护法》一般诉讼时效和特殊诉讼时效规定，将行政公益诉讼一般起诉期限与最长起诉期限分别规定为3年和20年。理由是：行政诉讼是从民事诉讼中分化出来的，借鉴民事诉讼较合理；且在《民法总则》《环境保护法》已有3年一般诉讼时效，《民法总则》《刑法》有20年最长诉讼时效规定的前提下，行政公益诉讼作此规定，较易为公众和法律群体接受。同时，可借鉴刑事时效制度规定，如果超过最长起诉期限20年，认为必须起诉相关行政机关的违法行使职权或者不作为行为的，须报请最高人民检察院核准。如此，可极大限度地兼顾行政公益诉讼效率与维护国家利益、社会公共利益的需要。

（二）起诉期限的起算点及其与诉前程序的关系

案例一中，针对上诉人提出的本案起诉超过法定期限问题，二审法院一方面认为公益诉讼的起诉期限没有明确规定，一方面提出，“从南雄市人民检察院发出检察建议到提起公益诉讼，也没有超过最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定的两年起诉期限”，也即，二审法院认为如适用起诉期限，公益诉讼起诉期限的起算点从检察机关提出检察建议时开始计算。

根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政诉讼起诉期限起算点有以下几类，“作出行政行为之日”“知道或者应当知道作出行政行为之日”“知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日”“行政机关履行法定职责期限届满之日”。对于行政公益诉讼的起诉期限的起算点，相关研究有以下几种观点：一种是“行政公益诉讼的提起以公益受到侵害为条件，因而诉讼时效的起算点，应从检察机关知道或者应当知道国家或社会公共利益受到侵害时计算，而不是检察机关知道或者应当知道行政机关存在违法行使职权行为或不作为之日起计算”［10］第二种是“从有利于法院审查判断和规范检察机关提起行政公益诉讼程序等角度出发，建议以检察机关对案件予以立案审查的时间作为起诉期限的起算点”；［11］第三种是“起诉期限设定为检察机关在履行职责过程中发现线索立案后3个月内等”；［12］第四种是“检察机关提起公益诉讼的案件线索限定在‘履行职责中发现’，那么，检察机关提起行政公益诉讼的起算点可从发现或者应当发现行政机关未依法履行法定职责行为侵害了国家利益或者社会公共利益或者严重危及国家利益和社会公共利益之日起计算。 ”［13］

起诉期限最关键的问题是时间的起算点，如何确定这个起算点，要看确定起诉期限的价值取向。合理确定起诉期限的起算点是起诉期限符合正当性要求的最主要根据之一。笔者同意上述第四种观点，认为行政公益诉讼起诉期限起算点从检察机关发现或者应当发现因行政机关存在违法行使职权或者不作为导致国家或社会公共利益受侵害时起计算。“行政机关存在违法行使职权或者不作为”“国家利益或者社会公共利益受到侵害”是行政公益诉讼提起的两个必要条件，二者缺一不可，且存在因果关系。“行政机关违法行使职权或者不作为”常有，但如仅侵害“私益”，无损国家利益或者社会公共利益，则不应由检察机关提起行政公益诉讼；“国家利益或者社会公共利益受到侵害”亦常有，但如非因行政机关违法行使职权或者不作为所致，亦不应由检察机关提起行政公益诉讼。也即，“检察机关向人民法院提起行政公益诉讼的，应当自检察机关在履行职责中发现或者应当发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害之日起3年内提出”。这是行政公益诉讼一般起诉期限的时长及起算点。最长起诉期限的起算点则区分行政机关“违法行使职权”“不作为”类型分别规定：因行政机关违法行使职权致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，自行政行为作出之日起超过20年提起诉讼的；因行政机关不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，自行政相对人违法行为发生之日（必定是有违法行为才存在行政机关不作为）起超过20年提起诉讼的。出现这两种情形的，人民法院不予受理。

目前行政诉讼法未规定起诉期限的中断，行政诉讼中是否存在诉讼时效中断，多年来一直是个争论不休的问题。当事人的权利主张是决定民事诉讼的诉讼时效的关键因素，即只要当事人在法定时效期限内有过权利主张，起诉时效就可以重新计算。行政案件中有一些特殊情况，但毕竟起诉期限在本质是是给当事人主张权利的机会，只要当事人仍在主张权利，就说明社会秩序有待恢复，法治的任务没有完成。这在以维护国家利益和社会公共利益为出发点的行政公益诉讼中表现的更为突出。因此，有必要借鉴民事诉讼确立行政公益诉讼起诉期限中断制度，在检察机关向行政机关发出检察建议督促其依法履行职责时、在行政机关书面回复人民检察院办理情况时，起诉期限中断、重新计算。

（三）“持续”情形下起诉期限的计算及“国家利益处于持续受侵害的状态”的认定

案例一和案例二中，针对当事人提出的起诉期限问题，检察机关、审判机关提出“国家利益处于持续受侵害的状态”“国家利益和社会公共利益仍处于受侵害的状态”，据此认为未过起诉期限。对于案例一中已经完成的行政给付行为认定为“持续受侵害状态”，这与刑法、行政处罚法上的“行为有连续或者继续状态”是不同的，刑法、行政处罚法的连续或者继续状态均是指行为处于连续或继续状态，而不是指行为后果、结果的连续、继续状态，如对行为结果作此理解，从法益受损、法律关系受损来看，任一不法行为的侵害状态都是不可逆转、永恒持续的，如此，则起诉期限、诉讼时效变得毫无存在意义、价值。

案例二中，一审法院认为，“在公益诉讼中，因被诉行政行为导致侵害公共利益行为持续，应当允许公益诉讼人在被诉行政行为得到纠正之前提起诉讼”。可以认为，这个案件中指的是侵害公共利益行为持续，是可以认定为行政行为导致侵害公共利益行为处于持续状态，从行政许可行为来说，违法行政许可时限长达10年，因违法行政许可导致的不当采矿行为亦长达10年左右，如果仅从设定、完成行政许可时间起算起诉期限，则不能制约行政许可存续期间、违法采矿行为持续期间的违法行使职权、行政不作为行为。对于这种因行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益持续受到侵害的，应从行政机关违法行使职权行为或者行政相对人违法行为终了之日起计算起诉期限。行政行为效力处于持续状态的（如行政许可行为），检察机关可以随时提出行政公益诉讼，行政行为效力终止的，从行政行为效力终止时起算起诉期限。

(四)同一行政机关在同一行政管理活动中有两个以上应诉行为的起诉期限计算

案例二中，既有行政机关的违法行使职权予以行政许可的情形，又有行政机关在紫玉公司实施破坏性采矿、乱堆乱弃矿渣等行为，致使生态环境遭受严重破坏而不作为的情形，因二行为之间具有关联性，建议借鉴刑法相关规定，只要其中一个行为未过起诉期限，则可同时起诉，不受起诉期限限制。当然，适用于一般行政诉讼的起诉期限延长制度亦应适用于行政公益诉讼。

三、设置行政公益诉讼期限的立法建议

综上，笔者建议行政公益诉讼应由《行政诉讼法》以单一章节的形式进行规定，通过法律、司法解释对行政公益诉讼的起诉期限明确规定，具体条文内容如下：

1.检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当自发现或者应当发现之日起3年内提出行政公益诉讼。

自行政机关违法行使职权的行政行为作出之日、行政相对人违法行为发生之日起超过20年提起诉讼的，人民法院不予受理。

如果20年以后认为必须起诉的，须报请最高人民检察院核准。

2.行政公益诉讼起诉期限因检察机关向行政机关发出检察建议督促其依法履行职责、行政机关书面回复人民检察院办理情况时，起诉期限中断。从中断时起，起诉期限重新计算。

3.行政机关违法行使职权或者行政相对人违法行为有连续或者继续状态的，致使国家利益或者社会公共利益持续受到侵害的，从行政机关违法行使职权行为或者行政相对人违法行为终了之日起计算起诉期限。

行政行为效力处于持续状态的，检察机关可以随时提出行政公益诉讼；行政行为效力终止的，从行政行为效力终止时起算起诉期限。

4.同一行政机关在同一行政管理活动中有两个以上行政行为的，前一行为的起诉期限从后一行为作出或不作为之日起计算。

5.检察机关因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。

检察机关因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后10日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。

注释：

［1］参见（2017）粤 02行终 153号。

［2］参见（2017）黔 03行终 291号。

［3］刘艺：《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》，载《国家检察官学院学报》2017年第3期。

［4］徐全兵：《深入探讨法理基础 科学谋划程序设计——探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会观点综述》，载《人民检察》2016年第11期。

［5］杨解君、李俊宏：《公益诉讼试点的若干重大实践问题探讨》，载《行政法学研究》2016年第4期。

［6］高宗祥：《行政公益诉讼制度施行疑难探讨》，载《人民检察》2016年第10期。

［7］赵智慧：《检察机关提起公益诉讼期限该如何确定》，载《检察日报》2018年4月8日。

［8］巩富文、杨辉：《我国检察机关提起公益诉讼制度研究》，载《人民检察》2015年第5期。

［9］张艳歌：《行政公益诉讼的起诉期限问题刍议》，载《中国检察官》2017年第8期（上）。

［10］同［6］。

［11］同［9］。

［12］同［3］。

［13］同［7］。