四川省成都市双流区人民检察院监督双流区市场监管局怠于履职案

文◎陈 爽 习丽嫔

案情回顾

（一）基本案情

2016年至2017年9月，四川省成都市双流区市场和质量监督管理局（以下简称双流区市场监管局）工作人员冯某某在“双流区老渔民食品商行”等283户个体工商户未提交登记资料及未取得任何审批的情况下，为他们办理了工商注册登记，颁发了《营业执照》。随后，该局根据该283户个体工商户提供的《营业执照》和《成都市双流区食品经营自查申请表》等资料，又为其颁发了《食品经营许可证》。案发后，双流区市场监管局对283户个体工商户登记的营业地址进行了核实，发现均没有实体门店。该局根据《个体工商户条例》、《食品经营许可证管理办法》之规定，于2017年9月、11月分别作出了撤销“双流区老渔民食品商行”等283户个体工商户的注册登记及《食品经营许可证》的决定。

（二）诉前程序

四川省成都市双流区人民检察院民事行政检察部门经调查核实发现，上述个体工商户没有线下实体经营场所但准备从事网络食品经营，系通过非法途径获得食品经营许可。同时，区市场监管局在撤销食品经营许可证后长时间未办理食品经营许可证的注销手续。为防范网络食品消费安全风险，双流区检察院遂向双流区市场监管局发出诉前检察建议，提出三点建议：建议其对法定期限内未申请办理注销手续的个体工商户依职权注销其《食品经营许可证》；将283户个体工商户的工商注册登记、食品经营许可被撤销、注销的相关信息发送至有关网络餐饮服务第三方平台；对上述食品经营者的后续经营行为进行跟踪监督。

双流区市场监管局收到检察建议后，迅速整改措施，依法注销了283户个体工商户的《食品经营许可证》，并将食品经营许可证撤销、注销情况发送至“美团”“饿了么”“百度外卖”等网络餐饮服务第三方平台总部，要求上述网络第三方平台停止为283户个体工商户提供网络交易平台服务，并持续对上述食品经营者的后续经营行为、网络餐饮服务第三方平台对上述入网个体工商户的清理情况进行跟踪监督。

特色解读

（一）案件类型特点

近年来，随着互联网络科技的快速发展，通过网络购买食品、点外卖成为众多消费者的首要选择，网络食品消费呈爆炸性增长，为老百姓的生活带来极大便利。然而，网络食品经营者的良莠不齐也带来了诸多食品安全问题及潜在的食品安全隐患，相关行政机关监督管理存在漏洞、监管不到位的问题应当引起高度重视。检察机关依托行政公益诉讼制度，通过督促行政机关完善监管机制、依法履行监管职责，有效防范了网络食品消费安全风险，确保了网络食品消费者“舌尖上的安全”。

（二）办案亮点

1.抓住契机寻找切入点。在检察公益诉讼法定几大领域中，由于食药领域案件较为隐蔽，一般不易发现，一直是检察机关办案工作的“短板”。为进一步贯彻落实最高检下发《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》的要求，双流区检察院换位思考，以双流区创建“省级食品安全示范区”活动为契机，从普通市民的视角，聚焦社会关注的热点和社会发展新业态，抓住网络食品消费这一新型消费领域和食品安全检察公益诉讼法定领域的交叉点位，重点关注网络餐饮服务行业的食品安全问题，相继开展未将危害食品药品犯罪人员纳入禁业黑名单、未依法取得食品经营许可证者即入网进行食品经营等问题的专项监督，寻找切入点。

2.“一案多查”获得线索明确方向。本案线索来源于双流区检察院早就建立的“一案多查”办案机制。从公安机关移送获得案涉犯罪嫌疑人涉嫌买卖国家机关证件罪刑事罪案线索后，鉴于案件较为新颖，可能涉及公益诉讼，检察长决定启动“一案多查”程序，召集侦监、公诉、民行部门办案人员召开专题分析会，要求各部门分别从民事行政检察、刑事检察、公益诉讼等角度分析履行检察各业务职能的可能性和可行性，既要履行依法打击违法犯罪职责，追究违法行为主体的刑事责任；又要履行公益诉讼职责，督促行政机关履行监管职责，依法注销违法主体的相关从业许可；还要以点带面提出完善体制机制的工作检察建议，督促行政机关建立健全加强监管的工作机制、强化工作举措，推动从根本上解决因监管不到位所造成的公益受侵害问题，通过发挥检察整体监督职能维护正常的网络食品消费秩序，确保人民群众食品安全社会公共利益不受侵犯。

3.跟进监督保障监督效果。跟进监督是办理公益诉讼案件的重要环节，对于保障监督效果，进一步放大监督效应具有重要意义。在本案检察建议发出后不久，双流区检察院对双流区市场监管局履职情况开展跟进调查，在掌握到该局并未完全落实建议内容，仅在接到个别消费者投诉后被动抄告被投诉的个体工商户所在第三方交易平台的客观情况后，及时与双流区市场监管局沟通联系，监督该局进一步将抄告范围从“美团”“饿了么”扩大至“淘宝”、“京东”等知名度较高的第三方交易平台，并建议将283户个体工商户的工商注册登记、食品经营许可的撤销、注销情况全部纳入抄告范围，最大范围、最大程度防范其在网络交易平台违法经营带来的风险。针对283户个体经营者分布全国各地的复杂情况，双流区检察院还建议区市场监管局及时改进工作措施、强化与辖区外食品药品监管部门的协同配合，合力维护公益。

4.部署全域行动放大监督效应。为放大监督效应，成都市检察院以双流区检察院办理的本案为突破口，迅速部署全市21个基层院进行全域排查。在2018年春节假期前，各基层院共向行政机关提出公益诉讼诉前检察建议25件，督促行政机关吊销证照4件，列入食药从业黑名单的企业或人员共19家（人）。同时，在基层院对“点”进行监督的基础上，成都市检察院系统梳理了食药部门在监管网络食品消费中存在的监管漏洞和制度缺陷，随即开展“面”上的监督，向成都市食品药品监督管理局提出了全面整治违法行为的工作建议。成都市食品药品监督管理局高度重视检察机关办理的网络餐饮案件，成立以局长为组长的食药领域公益诉讼领导小组，开展专项整治活动，集体约谈外卖平台分支机构负责人，全面清理和查处违法行为，印发了《关于进一步加强网络食品安全监督管理的通知》。

（三）借鉴意义

1.办理公益诉讼案件既要讲究法律智慧，更要讲究政治智慧。张军检察长要求，办案公益诉讼案件既要讲究法律智慧，更要讲究政治智慧。鉴于本案涉及范围较广，双流区检察院在办理本案过程主动向本地党委、人大和上级检察机关汇报存在的困难和问题，紧紧依靠党委领导、人大监督和上级院的指导，有效避免了办案中可能出现的违法个体工商户的信访风险和舆论风险，为案件的顺利推进提供了重要保障。

2.切实运用好检察建议这一诉前监督方式。在开展公益诉讼工作中，为切实增强诉前程序效力，双流区检察院一方面探索建立了诉前检察建议 “圆桌会议”，即通过组织相关职能部门及社会组织召开圆桌会议，调动多方共同参与公益保护积极性，形成司法保护、行政执法以及社会各界关注的良性互动，凝聚公益保护的共识，营造合力保护公益良好氛围；另一方面建立了诉前检察建议同步抄送报送机制，即根据案件实际情况，向同级党委、人大报送，向同级政府法制机构抄送检察建议或者行政机关对检察建议的整改落实情况，以利于党委、人大以及政府法制机构了解行政机关执法中存在的问题并采取针对性的监督措施，增强监督刚性。

3.正确处理好监督者与被监督者的关系，实现“双赢、共赢、多赢”。在本案中，双流区检察院在办案各阶段始终与双流区市场监管局在“一把手”层面保持良好沟通，在全面摸清了行政机关相关监管职责、执法流程和执法规律的同时也提升了行政机关负责人对公益诉讼工作的认识，有力排除了被监督对象的抵触情绪。以此案的办理为契机，为加强检察机关与行政机关在食药安全领域公益保护工作中的协调配合，双流区检察院、双流区市场监管局联合出台《关于在食品药品安全保护工作中加强协作配合的实施意见（试行）》，就公益诉讼线索移送、案件信息共享、调查核实协助、办理情况通报、相关人员纳入禁业黑名单工作常态化等有关内容明确协作职责，为该领域公益诉讼工作的持续有效推进奠定了良好的基础。

4.建议。在办理本案中，检察人员履行监督职责“本领恐慌”现象较为突出。拿到公益诉讼案件线索后，办案检察人员普遍对纷繁复杂的网络食品监督管理领域行政权力的基本内容、运行特点和运行规律不熟悉，调查取证一度找不到方向，本案所涉办理注销手续极易被忽视。建议最高人民检察院能够及时总结全国不同类型的典型案件，制作同类型案件的“专题办案指引”，以为全国办理同类型案件提供借鉴，提高办案效率和质量。

专业点评

王天颖（最高人民检察院民事行政检察厅行政二处副处长）

为了保障食品安全，规范网络餐饮服务的行业发展，我国先后出台了多部针对网络餐饮服务的法律法规和部门规章，规定了网络餐饮服务第三方平台提供者应当履行的义务。如《网络食品安全违法行为查处办法》及《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（2018年1月1日施行），进一步强化了对于网络餐饮食品安全的保障，并赋予食品药品监督管理部门对违法行为的查处职责，检察机关也积极履职，与相关监管部门共同形成了网络餐饮食品安全的保护合力。本案就是其中的典型案例，具有以下几个突出特点：

一是诉前程序的精准发力。在开展行政公益诉讼工作中，发挥好诉前程序作用，有利于激发行政机关充分行使其富有效率的行政权，快速修复受损的公共利益。同时，在一定程度上避免行政机关的抵触情绪，有利于检察机关与行政机关形成合力，共同解决群众反映强烈的社会问题。尤其是检察机关提起公益诉讼工作全面铺开以来，各地检察机关诉前程序作用的发挥更加凸显。成都市检察院在公益诉讼案件线索排查过程中，发现全市多个区市县存在食药领城刑事案件判决后，行政机关没有依法作出吊销相关证件或禁止其继续从业的情形，被判缓刑或刑满释放人员继续从事食品药品经营，危害社会公共利益，遂将食品安全领域作为检察机关公益维护的主要发力点。双流区检察院调查核实发现,283户个体工商户没有线下实体经营场所但准备从事网络食品经营，故通过非法途径获得食品经营许可；同时，双流区市场监管局在撤销食品经营许可证后长时间未办理食品经营许可证的注销手续。为防范网络食品消费安全风险，该院遂向双流区市场监管局发出检察建议，建议其对于法定期限内未申请办理注销手续的个体工商户依职权注销其《食品经营许可证》；为切实防止上述个体工商户在食品经菅许可证被撤销后继续从事网络食品经营，同时建议将双流区老渔民食品商行等283户个体工商户的工商注册登记、食品经营许可被撤销、注销的相关信息发送有关第三方交易平台并对上述食品经营者的后续经营行为进行跟踪监督。

成都市检察院以本案作为突破口，迅速部署全市21个基层院的全域排查，向成都市食品药品监督管理局提出建议，该局高度重视，开展了专项整治活动。对外卖平台分支机构负责人集体约谈，处理违法行为，取得了积极的成果。

二是对该类型案件的办理具有积极引领作用。检察机关提起公益诉讼制度正式入法后，明确将食品药品安全纳入行政公益诉讼案件范围，主要原因在于食品药品安全领域问题比较突出，社会各界高度关注、人民群众反映强烈。高检院民行厅于2017年12月下发 《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》（高检民［2017］11 号），要求全国检察机关充分发挥法律监督职能作用，进一步加大食药领域公益案件办理力度，确保人民群众“舌尖上的安全”。根据《通知》的要求，各地检察机关及时对食药安全领域存在的问题进行调研并部署开展专项活动。本案中双流区检察院在网络餐饮安全领域率先发力，在全国起到了积极引领作用，此后，四川、北京、河南、陕西、重庆、贵州等地检察机关相继聚焦网络餐饮服务开展专项监督，形成规模效应。并且各地检察机关不断创新案件办理模式（如对食药监管部门使用约谈方式，提出整改建议等），促进问题切实解决。至今为止，全国范围内网络配餐的检察监督已经初具规模。

三是以监督促合力，促进机制建设。推进网络食品安全治理，需要检察机关更好地发挥公共利益代表的职能作用，以行政公益诉讼为最后手段，联合有关行政机关不断提升问题餐饮整治成效，提高食品安全风险综合防控能力和水平，为人民群众提供更高水准的食品安全保障。以本案为契机，双流区检察院、双流区市场监管局联合出台了《关于在食品安全保护工作中加强协作配合的实施意见（试行）》，加强检察机关与行政机关在食药安全领域公益保护中的协调配合，为该领域公益诉讼工作的开展打下良好的基础。

为切实加强国家和社会公共利益的保护，巩固行政公益诉讼案件办理成果，提高公益诉讼办案效能，防止被恢复的公共利益再次被侵害，检察机关与行政机关需要探索建立信息共享、情况互通、通力合作的长效机制，构建检察机关与行政机关合作新常态。各地检察院更应与食品药品监督管理局、知名网络餐饮服务第三方平台提供者探索创建网络餐饮食品安全保护长效机制。一是促使网络平台建立内审检查长效机制，实现及时有效的自查自纠。二是共同推进网络平台与食药监管部门建立长效的外部监督机制。平台通过开放部分后台权限给食药监管部门，用公权力保障食品安全。三是建立检察机关、行政机关和三大平台的定期座谈交流、协调配合机制，协商解决实践中遇到的难题，共同形成保护网络餐饮食品安全的合力。

本案也引发了我们对办理此类案件的思考。一是应全面掌握相关的侵权情况。目前网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者存在较多违法情形，集中表现为：入网餐饮服务提供者无实体经营门店；违反食品经营许可一地一证原则、没有食品经营许可证、营业执照，许可证超过有效期或超范围经营；外卖食品生产环境脏乱，食品从业人员未依法办理健康证等。网络餐饮服务第三方平台提供者未正确履行对入网餐饮服务提供者信息予以审查、公示、更新以及对入网餐饮服务提供者经营行为进行检查、监测等义务；还存在未依法备案而通过微信公众号提供外卖服务的网络餐饮平台等情况。行政机关如失之监管，将侵犯广大网络餐饮消费者食品安全知情权，无法保证网络餐饮食品安全，社会公共利益将处于受侵害状态。

二是应全面掌握相关的法律规定。根据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》的相关规定，网络餐饮服务平台要严格做到“五个确保”，才能切实履行平台主体责任：一要落实审查责任，确保入网商家具有实体经营店。二要落实监督责任，确保线上线下餐食服务同标同质。三要落实配送责任，确保配送环节食品不受污染。四要落实维权责任，确保消费者合法权益得到保护。五要落实管理责任，确保有专门机构和专职人员。实践中，我们应进一步督促网络餐饮服务第三方平台和入网餐饮服务经营者履行法定责任和义务，不断规范网络餐饮服务经营行为，整治外卖乱象，守护百姓舌尖上的安全。

张剑文（上海理工大学副教授）

食品药品安全近年来是公众关注度极高的民生问题，食品药品安全事件往往迅速引发舆论关注，并在一定时期内造成广泛的社会焦虑。食品药品安全纳入检察机关以提起行政公益诉讼方式对行政机关实施监督的范围之后，监督力度及成效备受关注。

本案的办理以消除网络食品消费安全隐患为亮点，是食品药品领域行政公益诉讼的一个新的探索。其启示在于以下两点：

其一，行政公益诉讼不仅可以救济已经受侵害的国家利益和社会公共利益，还可以通过诉前监督程序的运用，消除极可能造成国家利益和社会公共利益受到侵害的安全隐患。行政诉讼法规定检察机关提起行政公益诉讼的领域包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等，这些领域有一个共同特点，即一旦发生侵害，损失通常是多方位且难以评估的，特别是生态环境和资源保护以及食品药品安全领域，现实侵害很可能酿成重大公共安全事件，后果极为严重。依托检察机关提起行政公益诉讼制度，合理运用诉前检察建议，及时消除国家利益和社会公共利益受侵害的隐患。

其二，对于损害后果通常较为严重，而救济、修复又相当困难，社会影响面大的公益领域，检察机关针对行政机关怠于履职的行为采取预防性监督措施，能够取得比事后监督更好的效果。本案中，通过非法途径获得食品经营许可的283户个体工商户尚未造成实际的食品安全问题，这些商家没有实体店但准备进行线上经营，尚未有其经营的食品符合安全标准的证据。区市场监管局长期未办理食品经营许可证的注销手续，网络餐饮第三方平台并不知晓这些商家的食品经营许可证已经被撤销，这就产生了相当程度的风险隐患。双流区人民检察院实施的监督针对的是区市场监管局怠于履职导致的283个无证商户仍有机会从事线上餐饮经营可能带来的食品安全风险，是预防性监督措施。区市场监管局采纳检察建议，消除了网络食品消费安全隐患，避免了公共安全事件的发生，这正是预防性监督措施的效果。

值得探讨的是，本案属于行政公益诉讼案件，目前法律和司法解释规定的检察机关提起行政公益诉讼的条件是 “国家利益和社会公共利益受到侵害”，《行政诉讼法》25条第4款明确规定，人民检察院提起行政公益诉讼的条件是，在履行职责中发现法律规定的领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条亦表述为“国家利益或者社会公共利益受到侵害”。第22条进一步规定人民检察院提起行政公益诉讼应当提交被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料。

从法律用语的通常含义来看，侵害是指侵犯或损害，受到侵害即合法权益遭受现实妨碍或者发生损害，并不包含尚未成为现实妨碍或造成实际损害的风险隐患。本案中检察机关虽然通过诉前检察建议这一监督方式即收到了很好的成效，但是如果行政机关没有在法定期限内依法履职并书面回复，检察机关就要向法院提起行政公益诉讼，就需要证明区市场监管局怠于履职的行为导致社会公共利益受到侵害，而不仅仅是存在受到侵害的危险。

而从检察机关提起行政公益诉讼制度的设立目的来看，是通过检察机关对行政机关的监督，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等关系到整个国家和社会的公共利益领域构筑更强有力的保护体系，最终防止国家利益和社会公共利益受到侵害。在生态环境和资源保护、食品药品安全领域，检察机关提起公益诉讼制度更是建立并维护很容易被破坏的社会信任的重要保障。对“国家利益或者社会公共利益受到侵害”这一检察机关提起行政公益诉讼必要条件的解释，应当合乎制度目的。应当认识到，在大多数公益领域，防范、消除公共利益遭受侵害的风险、隐患，比事后采取救济措施更加重要，检察机关针对行政机关怠于履职导致公共利益受侵害的风险采取预防性监督措施是极为必要的，行政诉讼法和相关司法解释对此应予明确。