吉林省白城市洮北区人民检察院诉白城市洮北区畜牧业管理局行政公益诉讼案

文◎黄大为 时宝祥

案情回顾

（一）基本案情

2015年春季，位于白城市洮北区境内的镇南种羊场报好农场南侧草原遭到严重破坏，大面积的草原被非法开垦种植农作物。经白城市洮北区畜牧业管理局草原管理站勘查，被破坏草原为国有草原，面积达10.68公顷。由于违法者在发现有关行政机关开始调查破坏草原后弃耕，洮北区畜牧业管理局草原管理站虽经多番调查，但始终无法确认破坏该草原植被的当事人。由于该处破坏草原面积较大，白城市洮北区畜牧业管理局草原管理站于2015年7月8日将该案移送公安机关处理，但被破坏的草原植被始终没有得到恢复。

2017年5月，洮北区人民检察院在开展公益诉讼案件线索调查时发现此处破坏草原事实。后多次与畜牧部门和公安机关沟通协调了解案件具体情况，经过民行检察部门人员的大量调查工作，最终将涉案当事人基本锁定为镇南种羊场报好农场职工顾某，并通过工作劝其到公安机关投案自首。

（二）诉前程序

2017年7月28日白城市洮北区人民检察院向白城市洮北区畜牧业管理局发出检察建议，建议其依法履行监管职责。白城市洮北区畜牧业管理局未采取任何有效措施恢复草原植被，并于2017年8月28日书面回复洮北区人民检察院，称当事人不予配合并且已将该案移送公安机关处理。经洮北区人民检察院实地踏查，该处草原仍处于被破坏状态。

（三）诉讼情况

2017年9月22日，白城市洮北区人民检察院就洮北区畜牧业管理局不依法履职行为，依法向白城市洮北区人民法院提起行政公益诉讼，请求法院判处白城市洮北区畜牧业管理局依法履行监管职责，恢复被破坏的10.68公顷草原的生态植被。2017年12月12日，洮北区人民法院判决支持了检察机关的诉讼请求，确认被告白城市洮北区畜牧业管理局未依法履行督促顾某恢复草原植被的监管职责违法；责令被告洮北区畜牧业管理局依法履行监督管理职责。一审宣判后，洮北区畜牧业管理局未上诉，判决已发生法律效力。

经洮北区人民检察院现场踏查，该处被破坏的草原现已恢复了草原生态植被，本案已整改完毕。

特色解读

洮北区人民检察院作为检察机关提起公益诉讼制度的首批试点院，在上级院的正确指导和大力支持下，两年多的工作实践中也积累了一些经验。在办理这起严重破坏生态环境的公益诉讼案件中，我们主要从以下方面着力：

（一）发挥检察一体化优势，整合检察机关内部各个部门的职能破解案件难题

1.公益诉讼案件线索的取得。本案的线索取得，是通过控告申诉部门受理的群众对于违法破坏草原事实的举报线索，控告申诉部门在充分了解公益诉讼有关规定的基础上，及时将案件线索移交民事行政检察部门。民事行政检察部门经过筛查和评估后认为该线索具有成案价值，依据省人民检察院与省级行政机关联合签发的《重大行政执法信息移送暂行办法》《加强公益诉讼工作协作配合的若干意见》等规定了解协调行政机关对于此违法事实的调查情况，通过刑事检察部门与公安机关建立的协作配合与监督机制了解侦查机关对于案件的侦查进展情况以及遇到的难点，协调技术部门一同对被破坏的草原进行现场勘查。

2.确定涉案当事人。在本案最初发现线索时，草原管理部门和公安机关均称无法确认当事人。在无法确定破坏草原主体的情况下畜牧业管理局无法作出行政处罚，进而无法代履行恢复草原植被，公安机关无法侦破案件。公益诉讼工作和刑事案件办理工作均遇到了难题。在这种情况下洮北区人民检察院重新制定工作方案，将工作的重点确定为查找知情证人和涉案当事人，通过大量的调查工作，民事行政检察部门最终确定了违法开垦该片草原的案件当事人顾某，使得这起公益诉讼案件具备了得以顺利进行的先决条件。但顾某出于顾虑，长期在外潜逃。公益诉讼案件有关关键证据依然无法完善，刑事案件也始终无法侦破。

针对此种情况，民事行政检察部门会同刑事检察部门及公安机关共同研究，确定了以民事行政检察部门为主导敦促嫌疑人到案的工作方案。民事行政检察部门分别找到与嫌疑人有经济往来的人员、家属宣传公益诉讼及刑事法律政策，使其知晓破坏草原植被的行为已经违反了有关草原保护法律法规，但其若能主动到案交代有关违法犯罪事实，则对于减轻行政处罚的责任和刑事责任均有裨益。在民事行政检察人员的努力下，终于促使顾某消除顾虑主动投案并交代了全部的违法犯罪事实。至此，在民事行政检察部门的努力下，制约公益诉讼进行的难题终于解决，而且民事行政检察人员的努力也助力了刑事案件的解决。检察合力为案件的成功办理奠定了坚实的基础。

（二）注重调查工作的规范化，强化调查核实证据

需要搜集哪些证据，如何收集核实和使用证据，是摆在民事行政检察人员面前的新课题。特别是公益诉讼工作如果想要做大做强，必须要对调查工作进行系统性的规范，提出明确性的标准。吉林省人民检察院尝试性的在全省范围内提出了公益诉讼调查工作的要求，在调查取证过程中必须做到“四见面，一说明，两必须”。即在调查工作中必须询问违法行为受害人、行政机关负责人、行政机关具体办案人及违法者；应当要求行政机关出具案件办理的情况说明，写明案件线索来源、内容，行政执法过程以及作出行政行为的事实和证据，作出行政行为所依据的法律法规、政策等；必须有办案人员制作的现场勘验笔录，涉及破坏资源类案件，必须由有资质的专业部门作出鉴定结论或专家出具专家意见。

洮北区人民检察院在此案的调查工作中严格遵循公益诉讼调查工作的要求，分别询问有关证人及违法者顾某，调阅行政执法卷宗，现场实地勘查，进行鉴定等，对于畜牧业管理局的执法办理情况以及公安机关侦查情况详细调取了证据，在发出检察建议前、起诉前分别对被破坏草原进行了现场勘查，并在判决生效后再次对被破坏草原现场进行勘查，监督行政机关恢复植被。通过充分的调查取证工作，完善了案件的证据体系，在庭审中被告洮北区畜牧业管理局未对公益诉讼起诉人所举全部证据提出任何异议，人民法院对公益诉讼起诉人所举全部证据予以认可。

洮北区人民检察院的上述做法为省人民检察院尝试的公益诉讼调查规范化工作提供了一个成功范例。以实际工作效果证明了吉林省人民检察院提出的指导意见对于公益诉讼调查取证工作具有可复制和可推广的价值。

（三）通过论证，厘清公益诉讼与刑事诉讼之间关系

根据《草原法》第66条规定，破坏草原的违法行为尚未构成犯罪的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处罚款；对于违法行为已经构成犯罪的只规定了依法追究刑事责任，但未明确规定行政机关在这种情况下应如何作为。洮北区畜牧业管理局因此认为已经将违法破坏草原的案件移送司法机关，其已经充分履职，检察机关不能再要求其履职。

针对已经将案件移送公安机关的情况下草原行政管理机关是否仍然具有监管责任的问题，洮北区人民检察院邀请有关专家进行了充分的研讨和论证。草原法与行政强制法的规定是相互衔接的，行政机关主张将案件移送了司法机关其就已经履职完毕，不再承担监管职责，这种理解显然与立法本意相悖，刑事处罚不能取代行政机关对违法行为的监督管理职责。行政相对人作为被告人在刑事案件中，人民法院只能对于被告人判处刑法规定的主刑和附加刑以内的刑罚，但是对于恢复生态的责任是不能在刑事判决内作出的。畜牧业管理局作为草原行政主管部门在将案件移送公安机关后，仍应履行依法作出责令恢复原状的行政处理决定及申请人民法院执行等监督管理职责。最终，洮北区人民检察院的观点得到了人民法院的认可，判决后被告畜牧业管理局也表示服判。

（四）注重沟通协调，争取各方面支持

行政公益诉讼的被告是行政机关，其核心是检察权对行政机关的行政行为即行政权的监督。由于相关规定还不够完善等因素，注重沟通协调争取各有关部门的支持，对于开展好行政公益诉讼工作尤为重要。白城市洮北区人民检察院能够成功的办理这起公益诉讼案件，与白城市开展的草原保护专项行动的大背景息息相关。白城市检察机关针对草原破坏严重的实际情况，组织实施了草原保护专项行动。专项行动中，白城市检察机关主动向党委、人大、政府定期汇报、通报草原保护专项行动开展情况，对重大部署、重大事项、重大案件及时向党委请示报告，对于提起诉讼的案件相关法律文书及时向人大内司委报备。为了加大草原保护的工作力度并强化与草原行政管理部门的协作配合，白城市人民检察院与市畜牧业管理局签订了《关于在草原生态资源保护工作中加强协作配合的若干意见》，检察机关与畜牧机关共同调研落实中央环保督察反馈意见情况和全市草原生态建设开展情况，研究确定两机关协作配合措施。白城市畜牧机关向白城市人民检察院主动通报了185起具体案件，市检察院将具体案件分别交各基层院逐案调查，核实推动专项治理向纵深开展，形成办案的传导效应。

为了促进起诉案件顺利审理，围绕案件的焦点问题，加强与人民法院在诉讼关键环节的沟通协调，共同研究破解方案，要求诉讼中两院的主管领导参加审理，行政机关负责人出庭应诉。在公益诉讼案件的诉前阶段，与人民法院就公益诉讼的案件标的、审判证据标准、诉讼请求、案件当事人等问题达成了一致意见。通过沟通协调，研究解决案件审理中可能遇到的困难和问题，做好出庭应对准备，确保案件质量和庭审效果。正是在此背景之下，洮北区人民检察院在办理此案的过程中，调查取证工作得到了各部门特别是被告行政机关的支持与配合，确保了案件得以顺利办理。

（五）督促履职、震慑犯罪，办案取得良好的社会效果

白城地处科尔沁草原南麓，长期以来是鸟类栖息繁衍的天堂，被誉为丹顶鹤的故乡。但近年以来，白城地区草原面积逐年萎缩，在一些地方开垦草原、乱征滥占草原等问题非常突出，在全国第一次土地调查时白城地区草原面积为1711万亩，至第二次土地调查时急剧降至487.2万亩，生态资源破坏严重。本案被破坏国有草原面积达10.68公顷，是吉林省范围内少有的破坏草原面积巨大的案件。因此本案的查办，有力的震慑了破坏草原的违法犯罪行为，也有效的督促了草原行政管理机关切实履行监管职责保护草原生态资源。在增强检察机关公益诉讼影响力的同时，取得了办理一案、治理一片、惠及一方的效果。

专业点评

刘家璞（最高人民检察院民事行政检察厅正处级检察员）

本案紧紧围绕当地中心工作，关注最大民生，用实际成效全景展现了检察机关提起公益诉讼制度在保护国家利益和社会公共利益方面的强大功能，同时线索收集、立案调查、诉前建议、提起诉讼、出庭应诉、完善机制等办案环节完整规范，堪称是检察机关办理公益诉讼案件典范。归纳起来，本案突出特点有：

（一）围绕中心，服务大局，突出民生

检察机关作为公共利益的代表，要全面理解、准确把握公益的内涵和外延，围绕党委政府中心工作，重点关注人民群众反映强烈的突出问题。白城地处科尔沁草原南麓，是鸟类栖息繁衍的天堂，被誉为丹顶鹤的故乡。针对近年来违法破坏草原的突出问题，白城市检察机关组织开展了草原保护专项行动。专项行动中，白城市检察机关主动向党委、人大、政府定期汇报、通报草原保护专项行动开展情况。本案案涉草原面积达10.68公顷，是众多违法破坏草原案件中较为典型的案件。本案的成功办理，既有效保护了当地人民群众的生存生活环境，又有效地督促了草原行政管理机关切实履行保护草原生态资源监管职责，符合当地党委政府中心工作的要求，践行了检察机关办理公益诉讼案件秉承的双赢、共赢、多赢的办案理念，实现了办理一案、治理一片、惠及一方的办案效果。

（二）提起行政公益诉讼，符合检察公益诉讼制度的目的要求

习近平总书记在 《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出，建立检察机关提起公益诉讼制度，针对的是“一些行政机关违法行使职权或不作为造成国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件”，并强调 “由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政公益诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。由此可以看出，行政公益诉讼案件是检察机关办理公益案件的重点。洮北区人民检察院准确理解建立检察公益诉讼制度的背景，通过提起行政公益诉讼方式保护草原，助推草原行政管理机关依法履行职责，符合制度构建的初衷。

（三）独立规范调查取证，展现了检察机关办理公益诉讼案件必备的基本功

检察机关办理公益诉讼案件，收集证据是一项核心工作，但大多同志由于长期从事民事行政诉讼监督工作，擅长审查证据，不善于调查取证，导致个别地方的起诉案件刑事附带民事公益诉讼案件占比过高。本案线索源于群众举报，相关证据并不充分，洮北区畜牧局草原管理站甚至公安机关也无法确认破坏该草原植被的当事人。但洮北区人民检察院不等不靠，主动出击，依法规范询问，调阅行政执法卷宗，现场实地勘查，聘请有关机构鉴定，形成了完整的证据体系，督促违法者顾某投案自首，并主动交代破坏草原的全部事实。在庭审中被告洮北区畜牧业管理局未对证据提出任何异议，人民法院对全部证据予以认可。本案的成功办理，有效防止检察机关走上收集公益案件线索依附于行政执法、调查取证依附于刑事侦查的错误道路，为检察机关办理同类案件树立了标杆，值得各地借鉴、复制、推广。

（四）成功运用一体化机制办案，有效助力案件办理

从实践探索情况看，办案一体化符合公益诉讼的特点和规律。统一管理案件线索、统一研判办案策略、统一指定案件管辖、统一调配办案力量，统一案件调查协调的一体化办案机制，能够有效整合办案力量、案件信息、技术装备等检察资源，形成检察机关纵向指挥有力、横向协作紧密的办案机制。本案的线索取得，源于控告申诉部门，与公安沟通协调依托刑事检察部门，对被破坏的草原进行现场勘查依托技术部门，民行部门在院领导统一指挥下，合理调配相关部门人员，形成“1+1〉2”的扩大效应，充分体现了检察一体化在办理公益诉讼案件上的机制优势。

检察机关提起公益诉讼制度，先后经历了顶层设计、法律授权、试点探索、完善立法、全面推行、司法解释、建立机构等关键节点，披荆斩棘，一步一个脚印，成效卓著。一切过往，皆为序章，这对形容检察机关提起公益诉讼制度或许更为合适，因为这毕竟是一项崭新的制度，有太多的理论问题需要研究，太多的实际困难需要破解，制度探索仍然在路上，期待涌现更多的典型案件、更多的实践探索供大家学习借鉴。

田凯（国家检察官学院河南分院院长、教授）

作为最高人民检察院遴选的十大典型公益诉讼案件之一，该案对于充分发挥检察一体化工作的优势，厘清行政机关尽责履职范畴，保护绿色草原自然生态环境等问题都具备重要的启发意义。纵观整个案件，我认为有以下三点值得称道：

一是检察机关办理行政公益诉讼案件要有协同观。在本案中，检察院以民事行政检察部门为工作主导，各部门通力合作，充分发挥检察一体化的工作优势，致力于维护公共利益的重要职责。为了更好的开展草原生态环境和资源保护工作，白城市检察机关成立了专项工作小组，由检察长任组长，定期对专项行动的开展情况进行通报。在案件来源方面，控告申诉部门及时处理群众举报的案件线索，将其移交至民事行政检察部门。民事行政检察部门经审慎评估，确定了本案的成案价值，通过刑事检察部门与公安机关建立的协作配合与监督机制，进一步了解本案的进展情况以及侦办难点，并协调技术部门共同进行现场勘查，获得第一手资料。最终，民事行政检察部门在敦促刑事案件犯罪嫌疑人到案及案件的解决、维护草原环境利益的公益诉讼案件提起等方面都起到了关键性的作用。

作为检察机关内部负责公益诉讼工作的主要部门，民事行政检察部门并非独立完成关于公益诉讼的全部工作，而是在联合其他部门的基础上充分统筹协调，使得检察机关支配的资源能够达到利用的最大化，案件办理的效果能够呈现最优化。检察院在行使检察权的过程中整体统筹、配合密切，这是检察一体化独特的制度优势，也是由检察机关行使职权的根本性质所决定的。检察机关是国家公益的代表人，公益诉讼改革落实以后，检察机关能够以自身名义提起诉讼、更是成为了维护公益的发声者。白城市洮北区人民检察院在对草原破坏、公益受损一案的侦办过程中，内部各部门充分配合、协力攻关，树立了紧密、团结、高效的检察机关工作形象，有充分的示范性意义。

二是行政机关是否充分履职要有精准观。不仅是本案，很多行政公益诉讼案件的核心焦点都是行政机关是否依法履职。纵观本起检察机关办理公益案件的流程，无论在诉前程序阶段，还是在诉讼中，畜牧业管理局在本案中是否履职都是双方争议的焦点。畜牧业管理局作为草原行政主管部门对于破坏草原的违法行为有监督管理的责任，而洮北区畜牧业管理局认为，将违法破坏草原的案件移送司法机关，就代表着充分履职的完成。但是洮北区人民检察院持不同的观点。检察机关认为，即便破坏草原的案件已经移交司法机关处理，但对于破坏的草原植被等环境和生态安全问题，畜牧业管理局仍应承担后续的监管职责，仅仅把破坏草原的刑事案件移交司法机关，并不是全面履行职责的表现。最终，在案件裁决结果上，法院支持了检察院的观点。畜牧业管理局的败诉反映出行政机关应全面精准的对自身的行政职能进行认识和把握，审慎对待自身的职责，对监管的事项应当全面充分负责，追踪到底。对公益的保护不应止步于对破坏原有秩序的违法行为人的惩处，而是要使受到损害的公益恢复到正常的状态。如果仅以案件移交公安机关处理，就停止了对非法开垦草原恢复程度的关注和监督，畜牧业管理局就构成了行政不作为。

三是检察机关和行政机关要有共赢观。行政公益诉讼起诉后，判决被诉行政机关败诉不是解决问题的目的，而是要通过行政公益诉讼，纠正违法行政行为，促进依法行政水平的提升，从而实现保护公共利益的目的。因此，双赢、共赢和多赢成为实现公益诉讼目的的根本追求。本起公益诉讼案件，双方并没有得到判决就戛然而止，洮北区人民检察院和洮北区畜牧业管理局最终达成了共识。为了更充分的保护草原环境，两单位还签订了《关于在草原生态资源保护工作中加强协作配合的若干意见》。公益的保护之路从来不崇尚“单打独行”。公益诉讼的顺利开展，也并非检察院内部配合就完全足够的，和行政机关开展有效的沟通，能够更加快速、高效的解决实践中的难题。检察机关应当在进入公益诉讼程序之前就积极争取行政机关的协调和配合，而面对检察机关的主动沟通，行政机关也要认真反思己方的履职是否真正到位。