行政执法类公务员职业发展问题刍议

□ 周美雷

随着公务员分类改革的进行，行政执法类公务员队伍建设进入一个全新的时期，加强队伍建设、全面提升素质是新时代对行政执法类公务员的基本要求。研究和创新科学、可行、高效的基层执法类公务员的素质提升机制，对于促进提升该类公务员职业素养、提高其执法水平和执法能力、增强执法类公务员的职业成就感、改善我国地方政府的公共管理质量均能起到积极的作用。

一、加强基层执法类公务员队伍建设的重要性

中国特色社会主义进入了新时代，新时代对行政执法类公务员的队伍建设提出了更高的要求。

首先，是社会主义市场经济的要求。随着社会主义市场经济体制的全面确立，市场经济的发展对各级政府特别是与市场经济秩序密切相关的行政执法机关和执法类公务员素质要求更高。转变政府职能，全面深化“放、管、服”改革，维护市场经济秩序，塑造良好的营商环境，成为摆在行政机关和执法类公务员面前的重要任务。基层行政执法类公务员作为行政执法工作的一线队伍，是国家法律和政府各项政策的实施者、执行者和落实者，其素质和能力的高低直接关系到政府管理和公共服务工作能否顺利开展，直接影响到社会主义市场经济秩序和营商环境的好坏。

其次，是持续改进政府公共管理的质量和效率的要求。当前，随着国内外环境的变化，特别是随着全面深化改革的推进，政府自身发展与执法类公务员队伍建设的压力日趋明显，群众对政府质量和效率提升有了更高的期望。执法类公务员作为政府行政执法工作的主要执行者，其整体素质状况和依法行政的水平直接关系到政府的公共管理的质量和效率，影响到政府的形象和公信力。就当前而言，人民群众迫切希望政府及其执法机关公务员能够切实转变工作理念和工作作风，增强服务意识和服务本领，提升专业水准，改进服务质量和服务效率。

最后，是执法类公务员队伍自身建设的要求。新时代的公务员素质与需求呈现出多样性的特征，服务、效率、责任构成的公共目标与公务员的权利、个性、成长期待构成的个人目标尚未完全达成一致，行政机关与执法部门面临执法类公务员队伍职业化、专业化和规范化建设的艰巨任务。一方面要努力强化执法类公务员纪律约束和责任，明确执法类公务员的服务规则，改善政府的行政执法质量，降低群众的行政投诉率，提升职能部门服务地方政府的能力；另一方面又要兼顾执法类公务员的职业期待与个性需求，不断提升执法类公务员的素质和能力，改善执法类公务员的组织环境，构建执法类公务员的成长机制，增强执法类公务员的职业成就感。总之，面临新时代、新环境，加强执法类公务员的队伍建设，建构执法类公务员的素质提升机制，强化职业生涯的规划和管理是当前行政执法类公务员队伍建设面临的一个重要课题。

二、当前基层执法类公务员职业发展存在的突出问题

行政执法类公务员队伍经过多年规范化的制度建设，基本上形成了一套较为完整和成熟的管理机制。执法类公务员队伍管理整体满意率较高，现行执法类公务员管理的主要制度和运行效果能够得到广大基层执法公类务员的肯定。绝大多数基层执法类公务员能够忠于职守，尽职尽责，依法办事，廉洁高效。可以说，行政执法类公务员队伍建设取得了巨大的成就，得到了人民群众的认可。但是，随着社会主义市场经济和社会多元化的发展，随着全面从严治党、从严治吏的展开，特别是全面深化改革的推进，社会利益格局调整的加剧，基层行政执法类公务员队伍建设也出现了一些新情况、新问题，需要引起我们的重视。

（一）部分行政执法类公务员职业发展的目标不够清晰

目前基层部分行政执法类公务员在一定范围内存在努力目标不够明晰，职业困惑增多的现象。据对某市城管执法系统的科级执法类公务员的调查与访谈得知，虽然大部分的科级执法类公务员能够安心本职工作，并努力去做好本职工作。但客观上也存在少数基层公务员不能安心工作，谋求合适的机会调离，或者存在过一天算一天的思想。在对城管系统执法类公务员的访谈中，发现有些城管队员，甚至科级干部对于城管工作本身的认识都不到位，对城管未来的发展方向也没有准确的把握，工作没有方向感，甚至还有个别干部认为城管工作没有意义。应该说基层执法类公务员的这种职业认知和工作感悟具有相当的普遍性。在我们对该市其他执法系统公务员访谈中，同样发现存在比如个人努力目标不明确、感觉前途迷茫，单位发展无方向、缺乏工作单位的归属感等涉及公务员个人职业发展迷茫和困境的问题。

造成执法类公务员职业困惑与迷茫的现象显然有着复杂的原因。例如，一线执法类公务员工作压力大、待遇低；行政执法工作重复性强，容易产生职业倦怠；某些领域行政执法环境差、不被社会理解与认可；某些公务员年龄偏大和学历偏低等因素造成的职务晋升困难，个人综合素质与能力难以适应当前的工作强度与任务复杂性；甚至公务员个人的身体、精神或家庭情况等方面的问题都是重要的因素。

但仔细分析其深层次的原因，我们发现基层执法机关的组织愿景，特别是其组织目标、组织文化以及组织对公务员的人文关怀等组织因素或者说体制性因素与管理性的因素影响更为关键。因此，相较于公务员个人因素产生的职业困惑与职业迷茫，执法机关自身发展方向不明确、不清晰，机关组织文化建设滞后，才是导致大多数基层执法类公务员找不到归属感的主要原因。而在某些基层执法部门存在的人才不能善用，工作环境与工作氛围差、人际关系紧张等因素，则加剧了这部分公务员的职业困惑与迷茫。

执法类公务员的职业目标模糊、职业迷茫的状态对执法机关而言会带来执行效率下降、行政管理与行政执法的瑕疵增多、权力寻租与腐败的风险，还会导致执法机关官僚主义、形式主义和不正之风的流行；对执法类公务员个人而言会带来宗旨服务意识淡薄、个人意志消退、精神懈怠、作风慵懒、工作责任感下降和工作差错率增多等不良后果。

（二）部分行政执法类公务员服务意识与责任意识不足

随着全面依法治国战略的实施，群众的法律意识和维权意识明显增强，社会对基层执法类公务员的职业素养提出了更高的要求。但有些地方基层执法类公务员责任意识淡薄，工作中缺乏事业心、对现实不满、抱着应付的态度敷衍了事。如根据我们对某市地税系统服务型机关建设的调研，发现基层公务员在服务意识、服务方式、服务效率以及服务质量等方面均存在一定的问题，群众对该机关公务员的文明形象、服务态度、办事公开性、回应性、诚信度以及规范性等方面评价不高，甚至有相当一部分群众认为该单位公务员服务过程中存在一定程度的违规现象。

公务员作为为民服务的“公仆”，他们履职态度和能力的好坏，不但反映其个人事业心责任心，更直接关系人民群众的切身利益。行政执法类公务员由于身处一线，与群众接触最直接最普遍，他们的履职言行尽在群众的视野和评价之中。如果缺乏责任感，轻则影响执法为民的效率，降低行政管理的质量，重则会给政府的形象和公信力带来损害。因此，执法类公务员工作的特殊性决定了他们必须要具有坚定的信仰和正确的价值观，并在正确的价值观指引下主动防范执法风险，避免官僚作风。公务员的服务意识、责任意识根植于其职业信仰与价值的认知水平。某些基层执法部门迷信于管理制度的约束，忽略对执法类公务员的职业信仰与价值观的教育，客观上造成执法类公务员的道德认知与一般社会公众的道德认知混同，导致某些执法类公务员不能以国家公务员的道德水准来要求自己。此外，由于多数基层执法类公务员的收入长期维持在较低水平，且存在区域不均衡，工作待遇与其在工作中的付出形成较大反差。现实状况的不理想一定程度上会影响到公务员的积极健康的工作心态，并在一定程度上影响了个人的理想信念。

（三）部分行政执法类公务员工作热情减退，不作为现象增多

当前行政执法工作面临很多新领域和新问题，行政执法工作的任务量和复杂程度乃至执法工作的环境与过去相比较均发生了较大的变化，特别是基层一线行政执法工作面对的突发情况更多，变化性、综合性和复杂性高，行政执法类公务员面临来自上级领导、基层群众和社会舆论等的环境压力进一步增大。如他们在处理执法风险突出、被群众投诉概率大、被媒体和公众舆论的关注多等问题时，更加容易产生心理焦虑、职业倦怠、身心疲劳的现象。一线执法类公务员的工作激情消退，职业疲惫感与职业倦怠现象增多与基层执法工作的特点也有极大的关系。加之，行政机关和行政执法工作本身就具有较强的组织化、程序化、标准化的特征，如工作的严格程式化、规范化、公文繁复、上传下达、层级命令与服从、工作中纪律性强、工作内容单一重复等。这样的特征决定了基层执法机关类公务员每天面对的行政事务几乎是重复不变的，这样工作性质一方面给公务员带来职业的稳定性、连续性和一定程度的安全感，但同时也会带来严重的心理僵化、工作枯燥甚至职业疲惫感。调研发现，这种工作的疲倦感甚至厌倦感在相当一部分基层执法类公务员的身上表现明显。由于“天花板效应”，基层执法类公务员的职业成长机会少，工资待遇也比较低，生活压力较大，造成相当一些基层执法公务员安于现状，怠于追求，不思进取，逐渐养成“庸”“懒”“散”“慢”“浮”的习惯。不少基层行政执法类公务员随着工作年限的增长，工作热情逐渐地减退，很难再以饱满的热情和精神状态投入到工作中去，工作的创造力也慢慢远不如前。

（四）部分基层执法部门缺少对公务员的职业生涯规划与管理

调研发现，相当一部分基层行政执法机关对行政执法类公务员职业生涯管理薄弱，存在职业生涯规划意识差、职业生涯管理的手段和机制缺乏现象，并在一定程度上加剧了行政执法类公务员的职业前途迷茫和职业困惑。在我们对某市部分执法系统公务员的职业生涯规划的调研发现，执法类公务员对于机关职业生涯规划管理的评价中，肯定性的评价仅有10.6%，否定性评价高达68.7%。说明绝大多数基层执法类公务员对执法机关的公务员职业生涯管理持有否定的态度。执法类公务员个人要么根本没有职业生涯规划，要么不能做出清晰的规划。在缺乏明确和清晰的公务员个人职业生涯规划的情况下，公务员个人努力没有方向，职业发展缺乏目标，直接导致执法类公务员的个人职业成就感降低，心理挫败感和挫折感增加。在对部分执法类公务员个人职业成就感的调研中，给予肯定性评价的有24.4%，给予否定性评价的有45.6%，缺乏职业成就感或职业成就感很差的执法类公务员数量远多于有职业成就感的公务员。职业成就感是执法类公务员激励机制的重要内容，将近半数的执法类公务员缺乏职业成就感说明在某些地区和部门，基层执法类公务员队伍激励机制存在不足。执法类公务员的职业成就感差导致了一线基层执法类公务员的职业认可度与社会评价比较低，带来了一些家人和朋友对该类公务员的行政执法工作的理解与支持不足。家庭与社会的不理解和支持不足反过来又加重了基层执法类公务员挫败感和挫折感。如此恶性循环，势必导致部分执法类公务员工作积极性下降，对自身工作价值的低估及职业成就感的短缺。

三、促进行政执法类公务员的职业化和专业化

面对基层执法类公务员队伍建设出现的新情况新问题，分析其产生的时代背景、组织与体制环境因素以及公务员个体的原因，需要相关管理部门，特别是基层执法部门按照职业化和专业化的方向加强行政执法类公务员的队伍建设，塑造其较高的职业精神面貌，制定基本的职业道德规则和职业守则。当前，重点应该加强以下几方面的建设。

（一）建构职业价值观体系，强化职业化执法类公务员意识

职业化是行政执法类公务员队伍建设的根本方向。加快执法类公务员职业化建设的关键在于建构职业化的价值观。在传统的理论中，行政执法类公务员曾被赋予“街头官僚”的头衔，“街头官僚处于政府机关金字塔的最底层，作为政策执行的主体，被赋予一定的自由裁量权以完成基层执法和上级命令，故而，街头官僚在政策执行过程中具有再决策的权力和动因”[1]。行政执法类公务员的特殊身份和独特工作性质，在监察不到位的情况下一度曾经出现特权思想和官僚意识，表现为部分执法类公务员个体的傲慢、任性和惰性，执法类公务员队伍应有的活力和竞争力降低。因此，建设职业化的行政执法类公务员队伍，就必须开展职业价值观的教育和训练。

首先，建立职业价值体系，确立执法类公务员的职业信仰。行政执法类公务员作为拥有一定行政执法权和处罚权的公务员群体，虽然享有特殊的自由裁量权，却也承担着很大的执法风险和社会责任。行政执法类公务员的业务能力、执法水平、思想作风、服务态度等因素都可能影响到党和政府在人民群众中的声誉，关系到行政执法工作的社会形象。这就要求执法类公务员必须秉承公平、公正观念，端正执法态度，强化相应的服务社会、服务群众的理念，形成执法类公务员所特有的与执法权威相协调的价值观体系。正确的价值观建设是以引导执法类公务员树立正确、积极、健康的职业信仰并要求其始终坚守为出发点和落脚点的。职业信仰是职业价值观的核心，必须以宣传教育为基础，思想引导为手段，通过组织的关怀等方式，确立起个人职业信仰，并通过信仰的力量，使行政执法类公务员建构起关于职业、责任、价值、道德、操守以及关于组织、集体观念等一整套积极、健康的价值认知体系，从而形成职业价值观。因此，必须将执法类公务员的职业教育与思想价值观教育结合起来，引导执法类公务员队伍树立牢固的为人民服务的信仰，进而构建起行政执法类公务员的价值观体系。在此基础上，强化执法类公务员的职业道德建设，构建执法类公务员的道德责任底线。

其次，必须强化执法类公务员的政治、服务、责任、创新、法治意识。从政治意识来看，执法类公务员代表国家行使行政执法权和行政处罚权，还拥有相当程度的自由裁量权。执法类公务员职位虽然不高，但在很多时候权力却并不小。而且执法类公务员因其身处行政执法工作的一线，与人民群众的关系密切，其一举一动都为人民群众和社会舆论关注，其地位不高、权力不小、影响力大的职业特征决定了其必须拥有较高的政治素养和宗旨意识。从服务意识来看，执法类公务员所从事的工作大多数具有服务性特征，无论是市场监管、还是各领域的行政执法，维护市场经济秩序或者维护社会生活秩序等，其本质都是为市场经济的发展服务，为人民群众的生产和生活服务。执法类公务员必须转变行政观念、确立服务意识，做一名服务型政府的执法类公务员。从责任意识来看，执法类公务员的行政管理和行政执法工作事关群众的切身利益，其行政管理的效率高低，行政执法工作的质量好坏直接会对市场经济、社会秩序和群众利益产生影响。执法类公务员必须确立起自己的责任意识，改善行政执法工作的效率和质量。从创新意识来看，随着社会的发展和改革开放的深化，行政执法领域面临的新问题、新现象和新困难不断出现，亟须广大的行政执法类公务员创造性地开展工作，在行政执法的理念、方式方法、工具、程序和流程等众多方面展开创新实践。从法治意识来看，执法类公务员依法行政的能力直接关系全面依法治国战略和法治政府的实施，关系到党和政府的形象。“行政执法是行政机关实施的与社会民众联系最为密切、接触最为频繁的行政活动，行政执法规范化程度直接影响民众对于法治政府建设状况的评价。”[2]全面依法治国和法治政府的建设都要求今天的行政执法类公务员要比过去拥有更高的法治素质、掌握更高的依法行政本领，并通过学习和训练不断提升自己的行政执法的能力才能适应形势的需要，满足群众的需求。总之，行政执法机关必须通过多种手段和方式来增强行政执法类公务员的五个意识，增强为人民服务的本领。

（二）建立行政执法类公务员职业生涯管理的制度

为了充分调动行政执法类公务员的积极性，规划并使用好行政执法机关的人才资源，将执法机关的组织发展与执法类公务员的个体发展有机融合，必须建立行政执法类公务员的职业生涯管理制度。

首先，行政执法机关作为执法类公务员的管理主体，应切实担负对全体执法类公务员进行职业生涯管理的责任。执法机关作为执法类公务员的组织载体，不仅仅是执法类公务员的工作生活的地方，也是执法类公务员追求个人理想，实现职业成长期望，获得事业成就感，体验个人职业价值的场所。执法机关必须采取以人为本的人力资源发展战略，通过有效的人事制度设计和职业生涯的规划管理，建立执法类公务员的职业保障与职业激励机制，帮助执法类公务员在工作的过程中实现组织目标与个人成长目标的有机融合和统一。为此，执法类机关应该建立专门的公务员职业生涯管理领导机构，针对执法类公务员的职业生涯重大问题展开研讨，并适时地做出职业生涯管理事项的决策。执法机关的组织人事部门需要就公务员的职业生涯管理的具体制度进行设计和安排，并负责就职业生涯管理中的具体事项进行管理、沟通、协调和监督落实。同时，需要对每一位执法类公务员进行适度的职业生涯辅导，就其职业发展过程中的重要问题定期进行交流、讨论与建议。“组织的职业如何在一段时期内发展和演变，组织从自身考虑必须如何制定计划，对雇员需要的变化，符合雇员需要的工作性质的变化拿出对策。”[3]总之，执法机关必须通过有效的职业生涯管理、积极的组织干预和温情的组织关怀，帮助执法类公务员尽快适应其任职的角色，引导其将个人的理想与组织的发展融为一体，实现在组织的发展过程中展示其个人的价值和实现个人的理想。

其次，指导基层执法类公务员正确的认识自我，建立合理的职业期望和职业生涯的发展策略。正确认识自我是进行合理职业规划的前提。[4]执法类公务员个体是职业生涯管理的对象，执法类公务员个人对职业生涯管理的态度和认识高度将决定执法类公务员的职业生涯管理的成败。必须防止某些执法类公务员不合理的、不切实际的、过于理想化的职业期待和发展欲望，避免其因为理想与现实的巨大落差出现心理失衡、信仰失落和职业发展的困扰；引导其端正职业态度，正确地看待执法类公务员这一职业的特点、环境、优劣态势、发展潜力与将来的前途。在基层执法类公务员对自己、对单位、对所从事的职业特性有了一定的认知和深刻理解前提下，帮助他们对自己的职业人生进行合理的定位，确立职业生涯的阶段性目标，包括其个人职业发展的近期目标和长远目标，并尽可能地将其与组织发展的目标结合起来，实现组织与个人的共同成长。在此基础上，进一步明确执法类公务员个体的每个职业阶段的职业锚和职业发展路径，并借此建立起每一个执法类公务员个体的职业生涯规划，即个性化的执法类公务员个人实现职业目标应采取的各种行动和措施。如轮岗、参加各类人力资源开发与培训，构建人际关系网，参加业余课程学习，掌握相关知识技能等[5]。同时，行政执法机关应该就公务员个体职业生涯发展中的重要问题与执法类公务员一起进行定期的研讨、交流，适时对执法类公务员个体的职业生涯发展策略进行调整和修正，并以此促进执法类公务员个体的职业价值评价和激励。

（三）优化组织氛围，拓展多重职业发展的路径

组织氛围和组织气候构成了执法类公务员个人成长和职业发展的软环境，是加强行政执法类公务员队伍建设的软工程。组织气候“是一个组织所形成的群体气氛，包括领导方式、人际关系、工作作风，以及成员之间的心理相融程度等，它体现了一个组织的价值观、人际关系状况、态度、制度构成、领导水平等”。[6]组织氛围和组织气候在人力资源的激励机制中起到的是保健作用，通过组织气候等保健因素的改进，建立起融洽的人际关系和和谐的工作氛围，可以提升执法类公务员的职业满意度，增强执法类公务员的工作动机。目前制约行政执法类公务员职业成长的要素既有管理体制方面的客观因素，如行政组织的“天花板效应”，也有组织环境方面的因素，如公务员职务晋升中的非组织行为干扰，还有执法类公务员个体的主观因素，如个人价值观和职业观的迷茫，公务员“铁饭碗”身份产生的职业惰性等。良好的组织环境和组织氛围可以为执法类公务员个体的发展奠定坚实的组织基础，同时也可以凭借友善的群体气氛帮助执法类公务员个体实现健康的成长。在行政执法类公务员的职业成长通道上，执法机关则应该努力改变职业发展通道的单一性，拓展并丰富基层执法类公务员职业发展的路径，使广大的基层执法类公务员主要是通过个人的努力而不是依靠时间和资历的积淀实现职业的多重成长。

首先，充分运用执法类公务员的双重晋升路径，避免基层执法类公务员都去挤领导职务晋升这个独木桥，让基层执法类公务员可以根据自己的专长与兴趣，选择适合自己职业发展的方向和路径，解决基层执法类公务员职业发展的天花板问题。其次，打开行政部门不同职业通道的政策壁垒。当前重点是打通行政执法类公务员与综合管理类公务员的职业壁垒，鼓励综合管理类公务员与基层行政执法类公务员的双向流动，并在政策和制度上提供一定的保障。通过打开不同通道的壁垒，使执法类公务员可以根据个人状况和兴趣爱好自行选择其职业发展方向和路径。同时鼓励执法类公务员在依据不同路径对个人成长期望的满足程度做出比较后，进行理性的职业选择。最后，鼓励执法类公务员在不同的执法部门进行横向的职业交流。拓展执法公务员的职业生涯也是执法类公务员职业生涯管理的重要内容。其中，充分利用现有的公务员的横向流动机制，增加执法类公务员的横向流动比率，即可以做到在现有的制度框架下有效拓展执法类公务员的职业空间。横向的职业通道，可以帮助执法类公务员在不同职位间的变动和轮换过程中进一步准确定位职业锚，使其很快在公共组织内部寻找到自己的职业角色，顺利地确定自己的职业发展方向；可以有效遏制因为不胜任或人岗不匹配造成的职业倦怠、心理焦虑等问题的出现；可以大大增加执法类公务员的阅历，丰富其职业经验，增长其职业能力和领导能力，从而获得更大的职业成就感和个人价值的实现。

四、结语

总之，持续不断地努力提升基层执法类公务员的素质能力，做好执法类公务员的职业生涯规划和管理，培育友善和宽松的组织文化和组织气氛，促进基层执法类公务员的健康成长是行政执法机关和人事部门义不容辞的责任。一个良好的执法类公务员素质提升机制不仅对于执法机关的公务员队伍建设，调动行政执法类公务员的工作热情和工作积极性与主动性，降低公共部门人力资源的流失率和离职率起到至关重要的保障作用，而且对于满足行政执法类公务员的个人职业发展的期望，促进执法类公务员个人的全面成长也能够起到重大的激励作用。