检察职能融入生态文明建设的探索与思考

●杨德伟 杜 波/文

近年来，重庆巫溪县检察院努力践行习近平生态文明思想，2017年11月在中西部地区率先成立首个林业生态保护检察室，将分散的检察职能串联起来，把林业生态保护检察制度的建立作为推进职务犯罪侦查、预防部门转隶后检察机关服务经济发展的新动力，有力推动“生态检察”工作，取得初步成效。

一、依法严厉打击破坏生态环境资源犯罪

严肃查办生态环境保护领域的职务犯罪。2012年-2017年，县检察院共查办环境保护领域职务犯罪案件6件6人，其中玩忽职守案4件4人，违法发放林木采伐许可证案1件1人，环境监管失职案1件1人。这6起案件共造成辖区内300多亩林地被非法毁坏，500多立方米的林木被滥砍滥伐。严厉打击破坏生态环境资源刑事犯罪。2012年-2018年6月，县检察院共受理公安机关提请审查逮捕破坏环境资源类案件30件45人，批准逮捕24件33人，不批准逮捕6件9人。监督县森林公安局立案3件3人，占提请审查逮捕总件数12.5%。林业公安共移送检察机关起诉58件86人，其中，盗伐林木、滥伐林木案件占比达75%。

二、积极探索林业生态资源保护新路径

据统计，2012-2017年，巫溪县检察院共查办涉林领域职务犯罪案件6件6人；县林业局森林公安局共立案查办刑事犯罪案件52件72人，查办行政违法案件433件747人（2017年林业部门查办刑事案件9件19人，查处行政违法案件107件240人）。这些违法犯罪严重影响着生态环境保护和林业经济的健康发展，需进一步强化措施，依法治理。以依法保护为本，在监督方式上凸显检察职能。随着中国特色社会主义进入新时代，国家监察体制改革推进，侦防职能转换，检察机关法律监督属性进一步凸显，监督面依法得到拓宽。2017年修改后的《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定，人民检察院有权对危害公共利益的行为提起公益诉讼。因此，检察机关要想把工作做实做专，充分行使更具有针对性和可操作性的监督职权，成立具有专业知识、集服务指导与监督职能于一身的办事机构很有必要，林业生态保护检察室应运而生。

以机制创新为动力，在保护方式方法上求实。习近平总书记围绕生态文明建设和环境保护，发表了一系列重要讲话，并明确指出保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行更严格的制度、更严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。建立生态检察机制，是践行“两山”理论、建设生态文明的保障，是检察机关严格依法办案，充分行使检察机关法律监督职能，督促生态环境资源主管部门严格依靠制度、依靠法治履行法定职责的重要推力。在对林业资源保护充分调研基础上，巫溪县检察院党组2017年5月研究决定，把服务生态文明建设，创新林业生态保护检察监督作为争创“双基”建设特色院的第一抓手推进，成立由检察长任组长的领导小组，与县林业局多次召开联席会议，共同研究制定《巫溪林业生态保护工作机制》，就信息共享、法律监督、公益诉讼、预防职务犯罪、政策研究、法律宣传、联席会议、联络员以及林业生态保护检察室的职能职责等方面作出了具体规定。一是建立林业生态保护联席会议制度。联席会议成员由县检察院检察长、分管副检察长，县林业局局长、分管局领导和林业生态保护检察室人员组成。把握新情况、分析新问题，通报涉林犯罪案件惩治和预防犯罪工作的情况，研究解决协作中出现的重大问题。工作层面的联席会议主要解决工作中的具体问题和重要案件的查处工作。二是建立犯罪预防机制。多措并举开展犯罪预防活动，定期组织开展专题调研或专题研讨，分析破坏森林资源违法犯罪发生的特点和规律。加强对基层护林人员素能培养，林业部门重点培训护林人员的业务能力、专业水准，检察机关重点讲授法律法规知识，共同提高护林人员的业务工作能力和执法水平。派驻基层检察室定期深入乡镇、自然保护区等开展林业生态保护宣传，提高群众生态意识，激发群众主动参与环境保护的行为自觉。三是建立定期巡查制度，监督规范依法行政。派驻基层检察室定期派员走访林业场、站、所，查询林业行政处罚台账，对于行政处罚的案件适用法律程序、处罚依据等进行有效沟通与监督，切实监督依法行政。林业部门处罚的行政案件，应将处理意见书副本送派驻检察室备查。四是建立行政执法活动监督制度。延伸检察监督触角，加大对行政执法活动监督，派驻检察室对行政执法过程进行全方位监督，重点监督符合立案条件而不立案，不应立案而立案的情况，定期与不定期地对辖区内破坏环境资源违法犯罪查办情况进行巡查，梳理摸排有案不移、有案不立、以罚代刑的线索。五是依法履行检察监督职责，开展公益诉讼工作。检察机关对林业行政许可、行政执法活动中的不作为、乱作为、慢作为等情形通过发出检察建议、提起公益诉讼等方式，依法行使法律监督权，督促行政部门积极作为。六是建立业务工作双向咨询制度。检察院在办理刑事案件，以及林业局在办理行政执法案件过程中，对于案件涉及的行政执法领域或刑事司法领域的法律适用、案件移送、证据收集审查等专业性、行业性问题，启动相互咨询的工作机制。对案情重大、复杂、疑难、性质难以认定的案件，林业局可以就刑事案件管辖，立案追诉标准，法律适用，证据的固定、保全、勘验、鉴定，涉案财物的移送，案件移送程序等问题咨询检察院。检察院可就案件办理涉及的具有行业性、专业性的问题咨询林业局。七是建立信息共享机制。探索建立网上信息衔接共享机制，推进行政执法与刑事司法无缝对接。县检察院向县林业局提供法律法规、司法解释、典型案例等相关信息，县林业局向县检察院提供查处行政违法案件情况、行业规定等相关信息。依托巫溪县检察院行政执法与刑事司法相衔接信息监督平台，林业局在办理行政执法案件时，对已立案的案件信息实时、准确、完整地录入行政执法系统，保障检察院及时登录“两法”衔接工作信息共享平台查阅案件，发现线索并按照程序进行审查和调查。

三、林业生态保护工作的初步成效

一是践行了双赢多赢共赢的新时代法律监督理念。2017年11月，在重庆市检察院、重庆市林业局、重庆市检察院第二分院、巫溪县等各级领导支持参与下，巫溪县“林业生态保护检察室”挂牌成立，试行“派驻+巡查”工作机制联合开展林业生态保护工作。林业生态保护检察室通过加强部门间的沟通协作，将各自案件办理过程中可能涉及的问题及时进行沟通。如2017年7月，巫溪县森林公安局在调查巫溪县田坝200MWp光伏输出线路工程项目过程中发现，施工单位在没有办理砍伐手续和征占用林地手续的情况下砍伐林木，严重违反了森林资源法律法规，调查组还发现除施工单位环保法制意识不强、片面追求工期进度外，该项目主管部门监管不力、服务不优、普法不全等问题，致使企业在没有办理《使用林地审核同意书》《林木采伐许可证》的情况下就招标组织实施，造成非法占用林地、滥伐林木。森林公安局将这些情况及时通报给林业生态保护检察室，鉴于该项目是巫溪县重点招商引资项目，县检察院及时向巫溪县委呈送了调查报告，责成相关部门及时处理，县检察院民行部门启动公益诉讼诉前工作程序，向县林业局发出检察建议。县林业局根据检察建议要求，制定了详细方案，排查全县所有建设项目中破坏林业生态的隐患问题。

二是夯实了行政执法与刑事司法衔接。建立联动调查打击机制。发挥生态环境保护检察室在严厉打击破坏生态资源违法犯罪的“前哨”作用，建立行政执法案件线索移送清单，做到逐案登记、跟踪到底，监督行政执法部门移送刑事案件，凡违法行为构成犯罪需追究刑事责任的，监督移送司法处理，同时跟进案件侦查、提请逮捕、移送起诉，适时介入侦查，引导证据收集和完善，提高监督实效。在对林业案件的筛查中发现线索，如侦监部门在筛查中发现李某某、屈某某滥伐林木，敖某某盗伐林木，及时向县林业局发出检察建议，建议移送立案侦查，介入侦查并引导取证。

三是强化了生态环境损害赔偿制度改革方案的落地落实。将生态修复理念引入办案实践中，开启了对森林资源生态司法保护和修复新模式。在全县范围内试行 《修复生态环境告知书》《修复生态环境承诺书》（以下简称《告知书》《承诺书》）。 《告知书》是有林业执法部门在查处林业违法犯罪案件中，对行政处罚相对人或犯罪嫌疑人发出的履行生态环境损害赔偿义务文书，是生态环境损害责任人自愿履行损害赔偿义务的书面承诺。前期对涉案人员的经济状况、生态环境损害程度进行评估，明确案件能否适用生态修复机制。中期联合执法机关与涉案人员约定修复生态环境的地点、方式、期限等，明确涉案人员生态修复责任；后期跟踪、督导涉案人员及时进行生态修复，并检查验收修复情况，让生态修复真正落到实处。

四、林业生态保护的持续发展重点

一是深化林业生态保护普法宣传教育。与林业部门协同开展林业保护普法宣传。对涉林渎职犯罪、刑事犯罪等构成要件及典型案例进行宣传，营造学法尊法守法用法的社会氛围。同时，为林业行政机关开展的新一轮林业林地再确权工作提供法律服务保障。

二是建立健全生态司法修复机制。按照谁破坏谁修复、谁毁坏谁赔偿的原则，协调生态环境保护综合执法机关、审判机关，健全生态环境保护修复机制，对于积极履行生态修复的当事人，根据违法犯罪程度，把修复落实情况作为附条件从轻、减轻处罚的依据，并建立考察评估制度。对于单独判处罚金刑、实体刑或缓刑的犯罪分子，检察机关支持起诉或依法提起附带民事公益诉讼，由生态环境保护综合执法机关监督当事人修复，并落实跟踪监督措施。

三是坚决遏制破坏环境资源违法犯罪易发多发态势。对破坏山水林田湖草等生态环境资源违法犯罪，坚决做到发现一起打击一起，依托党报、电视台、媒体网站，加大反面典型曝光。同时，依据生态环境保护发展的需要，适度提高处以罚款、罚金、判处实体刑等幅度，提高从轻、减轻处罚的法律适用条件，坚决遏制破坏生态环境行政违法和刑事犯罪易发多发态势，形成震慑效应。

四是建设补植复绿“悔过林”警示教育基地。由林业部门对愿意自觉补植补种的人员，指定区域进行绿化。对不能也不愿意补植补种的人员以给付财产赔偿、委托他人补植补栽的方式进行种植，使之成为破坏林业生态的警示教育基地，实现惩治犯罪与保护生态环境的“双赢”目标，促进林业生态环境领域综合治理。

五是加强生态检察理论研究。准确把握中央、市委关于生态文明建设的重大决策部署，注重研究事关生态检察工作发展的全局性事项和问题，提升生态检察工作前瞻性、科学性。加强生态检察理论和实务问题研究，以第二轮农村退耕还林、非煤矿山占用破坏林地、公益林补偿，重点工程项目建设与林业资源保护，脱贫攻坚项目实施中非法占用林地和破坏林地资源等问题为重点，深刻认识和把握林业生态保护的规律性问题，为拓展检察机关服务和保障生态文明建设提供理论支撑。