浅议检察公益诉讼的办案流程

●李延生 刘光辉/文

检察公益诉讼，是指检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，或发现负有监督管理职责的行政机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，履行诉前程序未实现公益保护之目的，进而依法提起诉讼，请求法院予以裁判的法律监督活动。

一、案件管辖

检察公益诉讼的案件管辖，是指各级检察院之间以及不同地区的同级检察院之间，查办第一审公益诉讼案件的职权范围和具体分工。《民事诉讼法》第55条第2款规定，检察机关管辖破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。《行政诉讼法》第25条第4款规定，检察机关管辖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。根据法律规定，检察机关管辖的公益诉讼案件依据不同标准可作两种分类：按被诉对象（客体）不同，可分为民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件；按侵害公益内容（侵权领域）不同，可分为环境公益诉讼案件、资源保护公益诉讼案件、消费者保护公益诉讼案件、国有财产保护公益诉讼案件等。

司法实践中，检察公益诉讼案件的管辖可概括为一般管辖、指定管辖、转移管辖和集中管辖四种类型。一般管辖，是指民事公益诉讼案件一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市级检察院管辖，行政公益诉讼案件一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层检察院管辖。指定管辖，是指上级检察院可以根据案件情况，将民事或行政公益诉讼案件指定辖区内其他下级检察院管辖。转移管辖，包括向上转移和向下转移两种情况，向上转移是指上级检察院直接提办下级检察院管辖案件或下级检察院报请上级检察院办理本级管辖案件；向下转移是指上级检察院将本级管辖案件交由下级检察院办理。集中管辖，是指部分地区将其行政区域范围内的部分或全部民事公益诉讼和行政公益诉讼案件集中交由某个或少数基层检察院和市级检察院管辖。如陕西西安、安康两市的环境资源公益诉讼案件都集中交由陕西铁路检察机关管辖。

二、线索受理程序

案件线索是检察机关查办公益诉讼案件的源头，线索受理是检察机关办理公益诉讼案件的启动程序。从办案流程看，检察公益诉讼案件线索的受理程序由线索发现、审查、受理录入、移送和管理等环节构成。

检察公益诉讼线索的发现途径，法律规定的范围相对较窄，《民事诉讼法》《行政诉讼法》都限定于“人民检察院在履行职责中发现”。“履行职责”指检察机关履行批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。无论是在批捕还是在起诉工作中发现，都要单纯依赖公安机关移来的刑事犯罪案件，而实践中大量存在的损害公益行为，其性质多是民事侵权行为或行政违法行为，因此，对于这些线索不可能通过履行批捕和起诉职责予以及时发现。鉴于此，司法实践中各地检察机关在发现公益诉讼案件线索的方法和途径上都有所突破。除利用控申检察工作中的举报、控告、申诉、申请监督等传统途径外，还充分利用媒体报道、专项活动、联席会议、“两法”衔接平台、“微信”平台等渠道发现线索。如江苏泰州高新区检察院在“官微”上线“随时拍”平台，福建厦门集美区检察院建立由“网格员”组成的“集美生态环境公益微信群”，方便辖区群众能够全天候随时随地将公益诉讼线索上传给检察机关。这些举措有效地拓宽和提升了检察机关发现公益诉讼案件线索的途径和效率。

解决了案件线索来源问题，下一步就是对线索的处理。在当前内设检察机构改革实行“一个窗口（控申检察）对外，一个闸门（案件管理）对内”以及检察管理实行统一化、科学化、集约化的趋势下，由控申检察部门负责受理公益诉讼案件线索较为合理。控申检察部门负责对外接收公益诉讼案件线索的群众投诉、控告、举报和申请监督，检察机关其它业务部门在履行职责中发现的公益诉讼线索，应当移送控申检察部门。控申检察部门负责对案件线索进行程序性审查，对属本院管辖的案件，报分管检察长同意受理后，录入网上办案系统，同时将线索和相关材料移送公益诉讼检察部门。对不属于本院管辖的案件，应当依法移送有管辖权的检察院办理。

三、立案调查程序

（一）有侵害公益的违法事实

侵害公益的违法事实是指客观上存在某种侵害公益的违法行为。违法事实包括两个方面内容：一是要立案追究的，必须是依照民事、经济或行政等法律规定构成实体违法且侵害公益的行为。侵害公益但合法的行为，违法但没有侵害公益的行为，检察机关都无权立案；二是要有必要的事实材料证明侵害公益的违法事实确已发生，包括违法行为已经实施、正在实施或者预备实施等。

（二）需要追究行为人或行政机关的法律责任

只有当侵害公益的违法事实发生，依法需要追究行为人或行政机关法律责任时，才有必要而且应当立案。公益诉讼检察部门通过审查，认为没有侵害公益的违法事实，或者侵害公益的情形已经消失，不需要追究法律责任时，应当作不予立案处理。

《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第6条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料，有关行政机关以及其他组织、公民应当配合，需要采取证据保全措施的，依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关规定办理。这是目前对检察机关办理公益诉讼案件的调查程序最具权威性的原则规定。其他诸如公益诉讼的调查启动、调查方式、调查手段以及调查结果处理、调查过程中能否谈判和解等环节都缺乏法律或司法解释的程序规范。

检察公益诉讼调查兼具法律监督的权力属性和民事（行政）诉讼的权利属性，调查的直接目的是有效实施法律监督，积极主动发现并固定侵害公益的违法事实和证据，最终为救济公益提供司法保障。因此，在权力属性层面，检察机关的调查权应当遵循谦抑性原则，除强制性措施禁止外，还应将调查行为限定在查明是否有侵害公益的违法行为和应否追究法律责任的范围之内。在诉讼权利属性层面，如果经谈判和解能够实现公益保护目的，应当允许谈判和解程序的存在，以利于节约有限的司法资源。

四、诉前程序

诉前程序，是检察机关在调查程序结束后、拟向法院提起公益诉讼前法定的必经程序。诉前程序的本质是提醒和建议，对相对人不具有法律约束力。诉前程序的价值主要体现在三个方面：一是对法定的民事公益诉讼提起主体和行政执法主体自主性的尊重；二是对检察机关提起公益诉讼职权的有限制约；三是通过督促起诉、支持起诉、检察建议等诉前程序可以使部分案件不必通过诉讼达到公益救济目的，从而节约诉讼成本，避免司法资源浪费。

诉前程序应当在调查程序的基础上展开。民事公益诉讼的诉前程序在《办法》中规定了诉前督促起诉、诉前建议起诉和支持起诉三种程序，《解释》则将诉前督促起诉和诉前建议起诉简化为诉前公告起诉程序。这种简化有利于检察机关节约办案资源，留出更多时间和人力专注于案件的办理。行政公益诉讼的诉前程序在《办法》中规定的程序是向行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责，而《解释》的规定则变成了向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。显然，《解释》遗漏了检察机关应当履行的督促行政机关纠正违法行为的诉前程序职责。

《解释》规定，检察机关提起民事公益诉讼诉前程序的公告期间为30日，检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序期间为两个月。“30日”是起诉犹豫期间，在这个期间，法律规定的机关和有关组织可以提起也可以不提起诉讼，期间届满，检察机关才能决定是否以公益诉讼起诉人的身份向法院提起诉讼。“两个月”是行政机关的纠正违法期间或勤勉履职期间，期间届满，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关应当提起行政公益诉讼。

五、审查起诉程序

从广义角度看，无论是检察公益诉讼的案件受理、立案调查还是诉前程序，其实都可以看作是对案件起诉与否的审查程序，因为在这些程序的任何环节出现问题都可能阻断审查起诉程序。从狭义角度看，在检察机关办理公益诉讼案件流程上，审查起诉程序是诉前程序结束后的结案审查程序，也是与有管辖权法院受理环节相衔接的最后一道程序。审查起诉程序包括审查、审批和提起诉讼三个环节。

审查环节的基本任务是查明案件事实和证据材料是否符合检察公益诉讼的起诉条件。检察机关提起民事公益诉讼应查明：是否有充分证据证明存在破坏生态环境和资源保护或者危害食品、药品安全的侵权事实，是否有证据证明侵害公益的事实是违法行为，是否有证据证明侵害公益的违法行为是被起诉对象实施，是否有证据证明违法行为与损害后果之间具有因果联系，是否有证据证明损害后果处于持续状态或仍然存在重大损害危险，是否有证据证明法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼应查明：是否有证据证明被诉行政机关违法行使职责或不履行职责，是否有证据证明国家利益或社会公共利益受到损害或重大损害危险，是否有证据证明行政机关违法行使职责或不履行职责与损害后果或重大损害危险之间存在因果联系，是否有证据证明行政机关在收到检察建议后没有纠正违法或依法履行职责。

提起检察公益诉讼的审批程序与检察机关司法责任制改革实行检察官独立办案之间并不矛盾。检察公益诉讼是国家顶层设计、自上而下推动的一项检察机关新增业务，政治性强、专业性强、社会关注度高，实行检察官独任办案制，很难顺利完成。因此，在现阶段，检察机关办理公益诉讼案件一般采用检察官办案组办案、主管检察长或检察长把关，拟提起诉讼案件需层报省级检察院或高检院审查批准的办案模式。

提起诉讼环节的主要工作是材料整理、向法院移送法律文书及证据材料。根据《解释》规定，提起民事公益诉讼需要向法院提交民事公益诉讼起诉书并按照被告人数提出副本，被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料，检察机关已经履行公告程序的证明材料。提起行政公益诉讼需要向法院提交行政公益诉讼起诉书并按照被告人数提出副本，被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料，检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。