刑事执行检察向办案模式转变的信息化建设问题研究

●杜春阳 乔萧菲/文

一、研究背景及意义

（一）检察机关信息化建设的发展趋势

2013年底正式上线运行的检察机关统一业务应用系统（以下简称“系统”）标志着检察机关信息化建设向司法办案领域纵深发展的全面迈进。至2016年底，执检业务子系统正式上线，标志着各主要业务领域全部纳入系统办案流程。而在此前，信息化建设已有探索，单在刑事执行检察工作中，就有在派驻检察、社区矫正执行检察、财产刑执行检察等多类不同的信息化应用与平台。

但近些年的发展趋势表明，检察机关信息化建设的最强之拳是落在了业务层面，并正强有力地推动业务层面的信息化建设在全国范围内进行整合，这是法律监督职责出实效的必然要求，也是司法责任制改革的有力保障，还是控制司法办案质量的有效手段。检察机关业务层面信息化建设的不断纵深将是未来长期统领检察机关信息化建设的重要主题。

（二）刑事执行检察转变工作模式的历史使命

检察机关是宪法规定的法律监督机关，司法办案是法律监督的重要工作。然而过去刑事执行检察部门却少有名副其实的案件。

表面上看，刑事执行检察部门案件少似属正常。以最具有案件典型特征的公诉案件为例，只有罪犯再犯罪的案件才归口到刑事执行检察部门办理，导致数量少；并且其犯罪涉及到的罪名也被局限于故意伤害等少数暴力犯罪，导致种类少。审查逮捕案件则更为罕见。

但其实这是一种误解。法律监督机关不等于简单的公诉机关，检察机关所办案件不局限于审查逮捕案件和审查起诉案件，刑事执行检察部门办理的控告举报申诉案件、羁押必要性审查案件、各类刑罚执行或变更执行的审查案件等也是名副其实的案件。之所以往往忽略这些案件，盖因长期以来刑事执行检察部门办事模式的法律监督履职方式。这造成三个严重弊端：一是无案件概念，工作安排随意，缺少主动调查意识，法律监督形式化；二是行政审批的办事流程不能明确体现责任主体、责任范围和责任分配，在程序上欠缺对法律监督行为的监督；三是唯结果论，监督过程没有做到全程留痕，巨大工作量得不到记载，不容易纠错倒查，却容易慵懒卸责。

以刑罚执行过程中的某类审查案件为例，检察官可能会遇到很多刑罚执行个例，其中有些可能存在相关办案机关或人员违法违规的情况，在办事模式下只有当确认违法违规属实之后才会制发纠正违法通知书等检察文书，若未查证属实则往往不留办理痕迹。然而不管是否查证属实，都必然要有调查审查的过程，而这个过程往往被遗忘。再以派驻检察过程中登记检察日志等各类志帐表为例，在办事模式下只是单纯登记内容，体现不出检察人员的审查意见。而在办案模式下，对每一个违法违规线索的调查都是一个具体的案件，都会按照办案规范全程留痕，留痕既是出于案件质量和办案责任的考虑，也能最有效地证明原本被遗忘的工作量。类似地，在办案模式下将登记式的志帐表增加检察意见并规范审批流程，从而体现了检察人员的主观能动性和自身价值。［1］

在司法责任制改革大背景下，刑事执行检察工作由办事模式向办案模式转变，已经从个别改革推动者的呼声被证明为是不可阻挡的历史使命。

（三）两大背景相结合的现实意义

如果说刑事执行检察是一块难啃的硬骨头的话，那么大数据就是一把无比锋利的剔骨刀。国内已有将大数据与刑事执行检察相结合的成功实践。［2］大数据是利刃，锻造利刃的火炉则是广泛覆盖的信息化建设，其对于助力刑事执行检察工作由办事模式向办案模式转变，具有深远意义。

其一，在调查取证方面，案件信息自动关联，并共享给不同诉讼阶段、职权的承办人，有助于信息快速定位，提高获取信息效率，保障信息准确性，使违法违规人员或行为暴露于大数据之下，无处遁形。

其二，在流程监控与质量评查方面，同步监督与事后监督相结合，对风险或错误及时预警和提示，程序严格、透明，防范失职渎职甚至司法腐败。

其三，在落实司法责任制方面，凭借技术手段实现司法办案全程留痕，使检察官对承办案件终身负责有了可靠记录，纳入公开范围的司法文书直接接受公众监督，倒逼司法办案规范化建设。

其四，在部门工作内容方面，降低日常检察工作获得基础数据的难度，快速发现案件线索，节省人力资源，集中力量办案，进一步推进向办案模式转变的纵深发展。

二、转变过程中遇到的问题及原因

（一）信息化建设仍然显著碎片化

信息化建设的碎片化具体表现在以下三个方面：

一是针对各类不同工作设计的信息化应用与平台多而杂。以北京市为例，在派驻检察方面，派驻检察室需要定期同步检察内网与公安内网上的监所业务管理系统数据，并同步系统中的交付执行数据；在社区矫正检察方面，仍需根据收到的实体文书维护基础数据，同时定期和人民法院、司法行政机关核对数据；等等。

二是各个不同信息化应用与平台以割裂状态运行。统计子系统中各类报表与系统中案件类别的映射关系并不清晰，致使在核对数据时，业务部门与案管部门基于对统计项的不同理解和不同计算方式，自说自话，有损统计数据的严肃性。而至于监所业务管理系统等其他信息化应用与平台，因未能纳入系统架构，至今仍承担着重要的日常检察工作任务，既是检察过程的记载，又是多项基础数据的重要来源。

三是信息化建设碎片化增添大量非必要工作。具有相同含义的统计项，在不同信息化应用与平台中，因数据来源不同、更新周期不同、数据共享受限等多重因素，统计结果也面临尴尬：有时A系统中有X数据，却不能直接共享至B系统，需要逐案逐人逐项手工填录；有时A系统和B系统中均有X数据，却不同，需要逐案逐人倒查核对并修改，甚至有时A系统不同统计表格中的X数据都不同，致使办案人员不得不对相关的全部数据进行审核；还有时因为系统设计的限制，办案人员不能修改系统中错误数据，只能线下登记备查，导致错误数据后续的流转均不真实或有所遗漏。

针对此问题，笔者认为原因有三：一是信息化发展战略不够长远，格局不够开阔，没有将核心定位对准检察权的运行，而是头痛医头，脚痛医脚，治标不治本；二是一线和基层检察人员参与到信息化建设中不够充分，既包括前期开发的过程，也包括使用中不断完善升级的过程，在结果上呈现盲人摸象、闭门造车的尴尬局面；三是与人民法院、公安机关、司法行政机关和监狱管理机关的沟通配合不到位，彼此之间本位主义思想作祟，对法律监督的重要性认识不够。

（二）向办案模式转变忽视办事的重要性

在向办案模式转化的过程中，刑事执行检察自身存在着至少如下三个方面的问题：

一是办事工作量得不到充分体现。目前系统中没有任何业务流程或者案件类别能够体现以往认知中的办事工作，而监所业务管理系统也仅能反映登记各类志帐表这一部分办事工作。以示范检察室评选和规范化检察室等级评定为例，线上无法完成其报送、审核等工作，仍需全过程手工完成，而在以办案数据为基准的统计表格中，这份巨大的工作量得不到体现。

二是办事工作成果在指标与绩效考核中得不到充分认可。用以考核的数据几乎全部从系统中抓取，致使指标与绩效考核以办案数据为基准，忽视办事工作。仍以示范检察室评选和规范化检察室等级评定为例，评定结果未能在考核中占据显耀位置。这不仅固化了“业务部门唯一的工作就是办案”和“业务部门等同于办案部门”等错误认识，而且对刑事执行检察人员思想稳定造成极大冲击，形成部门岗位间的实质歧视，不够尊重一线和基层检察人员，也不利于高素质检察人才向一线和基层刑事执行检察部门流动，损害检察权公信力及宪法尊严。

三是将向办案模式转变理解为“今后只办案不办事”。当前信息化建设改进与完善之处均聚焦于办案流程与办案功能方面，罕有针对办事工作。办事模式和办案模式分别代表着过去和未来的特点及方向，“转变”的意思是：将办事模式加以改进，使法律监督的实际工作更加符合办案的程序规范和证据标准；而非人为划定一个时间节点，在节点前就既办案又办事，在节点后就只办案不办事。

针对此问题，笔者认为原因有三：一是业务评价标准不够科学、客观、公正，在管理层面与业务工作层面发生脱节，在制定政策的过程中客观上扰乱了法律监督工作的专业性；二是信息化建设承揽者对法律监督工作理解不到位，机械理解信息化建设需求，为实现功能性等外在价值而忽视法律监督内在价值；三是刑事执行检察部门没有充分掌握在信息化建设背景下向办案模式转变的主动权，地位尴尬、处境被动。

（三）信息化建设与向办案模式转变的主次关系需要正确认知

信息化建设一定要为向办案模式转变服务，表现为信息化建设应当满足向办案模式转变的信息化需求，既包括通过技术限制实现办案程序更加规范，也包括通过技术便利实现办案更加高效，至少不应当随着信息化建设的发展，不但没有更加规范办案程序，反而因为不必要的繁琐而迫使办案与技术操作产生冲突。

以在系统中办理羁押必要性审查案件为例。表面上看，承办人可以便捷获取基本案情和强制措施信息，办案流程与文书制作得到实时监控，通过统计分析可以为工作方向提供参考，但实际操作中，系统缺少申请和受理程序，信息共享设置不完善，无法看到侦查电子卷宗，阻碍实体审查，影响办案质效，办案数据的统计分析权限过高，对一线工作帮助有限。［3］类似的矛盾还存在于多种案件类型当中。

针对此问题，笔者认为原因主要在于改革过程中的“两信两不信”。“两信”是指对不成熟不完备的信息化技术手段过分信任，对信息化建设承揽者的责任能力过分信任；“两不信”是指对检察机关自身司法规范化水平过分不自信，对刑事执行检察人员办案能力与纪律意识过分不自信。

三、对策及建议

（一）让一线和基层检察人员有与司法责任制相称的信息化建设地位

刑事执行检察工作由办事模式向办案模式转变，根本上是在落实司法责任制改革，然而没有理由让检察人员为不受自己完全掌控的司法行为负责。转变的过程中，应当充分尊重一线和基层检察人员。

其一，应当畅通反馈渠道，让一线和基层刑事执行检察人员充分参与到信息化建设中，既包括前期的设计、部署，又包括后期的完善、升级，使信息化建设能够始终紧扣一线和基层检察人员办理刑事执行检察业务的需求，真正为刑事执行检察工作由办事模式向办案模式转变服务。

其二，应当让每一名承担司法责任的检察人员具有与责任相称的信息查询与统计、文书编辑与审批、流程控制等具体操作权限，明确信息化建设与向办案模式转变的主次关系，客随主便，不要让司法办案迁就信息化建设的不合理设计，不要让检察人员成为标准化流水线上的一个不会发挥主观能动性的机械臂，不要让检察人员为信息化建设的不合理设计而承担责任。

（二）从内外两个层面推进旨在助力司法责任制改革的信息化建设

应当以高度碎片化的问题为导向，着手推进全面整合。

其一，应当在检察机关内部，在刑事执行检察部门内部，进一步整合信息化应用与平台，变碎片化为一体化、智能化、傻瓜化，扩大整合的力度与范围，如办理刑事执行检察案件时能够取得在先阶段诉讼信息与电子卷宗的共享权限，改变目前信息共享不畅局面。

其二，刑事执行检察工作的法律监督基础数据除了来自于本机关审查逮捕信息和审查起诉信息之外，还主要来自于人民法院、公安机关、司法行政机关和监狱管理机关的审判信息与执行信息，有时还包括其他检察机关掌握的相关信息。这就需要对外积极协调，梳理职责，谋求共识，从而建立机制与平台，共享信息，使检察机关法律监督的效率、效果与其他机关依法履职的效率、效果得到同步提高。

（三）将建构可操作的立体化案件质量控制体系向刑事执行检察部门延伸

有检察机关认为应依托系统，从流程监控、质量评查、业务考评、数据分析和信息公开五个方面，立体化建构案件质量控制体系，强化案管工作业务属性。［4］但实践中，这种立体化案件质量控制体系始终停留在案管自身层面，不利于体系的建立和应用，也不利于业务部门科学决策、规范办案。具体到刑事执行检察领域，由于刑事执行检察案件种类多，系统流程多，待向办案模式转变的办事工作多，实践中案管部门虽然具有统计权限，却对刑事执行检察工作一筹莫展。以统计报表为例，目前系统中刑事执行检察业务各类报表的统计项与案件类别和业务流程并非一一对应的关系，刑事执行检察部门统计数据与案管部门有差异，并且不能一键生成部门内部或检察官所办案件的完整统计报表，只能手工核对各类办案数据，为向办案模式转变增添不少负担。因此，应当将建构可操作的立体化案件质量控制体系向刑事执行检察部门延伸，至少应当恢复诸如原AJ2013统计系统中刑事执行检察部门内勤对本部门办案数据的统计查询权限，甚至包括反查权限。

注释：

［1］“长期以来，事执行检察监督业务基本是‘办事模式’，与侦监、公诉、反贪等业务相比，缺乏程序性、规范性和法治性。在全面推进依法治国和司法改革背景下，履行刑事执行检察职能迫切需要从‘办事模式’向‘办案模式’转变。”“‘四个办法’规范的各类台账、日志、登记表，主要是对监督行为活动的记录，缺乏关于如何查证违法情形的程序规定，缺乏对违法事实的调查、证据收集分析方面的规范。”详见高祥阳：《刑事执行检察应从“办事模式”向“办案模式”转变》，载《人民检察》2015年第17期。

［2］参见记者 莫小松 通讯员 邓铁军 罗尚志：《“大数据”擦亮监督的“眼睛”》，载《法制日报》2017年4月7日。另参见宇虹：《加强刑事执行检察工作信息化建设》，载《昆明日报》2015年11月30日。

［3］参见孙嘉毅：《统一业务应用系统下羁押必要性审查功能的增加与完善》，载《法制博览》2016年10月（上）。

［4］胡勇：《立体化案件质量控制体系可建构可操作》，载《检察日报》2016年1月20日。