养老保险改革进入制度定型关键期

文／本刊记者 张春红

6月9日，由中国社会保障学会主办的首届全国养老金高峰论坛在北京举行，第十一届全国人大常委会副委员长华建敏、全国社会保障基金理事会党组书记王尔乘、中国社会保险学会会长胡晓义等出席。中国社会保障学会会长郑功成教授在开幕式致辞中表示，我国进入了新时代，养老保险制度改革也进入了走向定型的关键时期，而在此前一天成立的中国社会保障学会养老金分会，标志着跨部门、跨行业与跨不同形态的养老金研究与交流平台的正式建立，这次高峰论坛开启了每年一届的养老金专业论坛的序幕。

华建敏：未备先老，当前我国社会面临的最大挑战

当前我国社会面临的最大挑战并非未富先老，而是未备先老，我国应当为老龄化社会的到来做好充分准备。过去数十年我国的养老金制度实现了历史性转变，中国特色养老保险制度框架基本建成，为实现人人享有养老金的目标奠定了坚实的基础；基本养老保险制度的全面转型并朝着多层次发展，为我国经济体制改革和社会转型创造了安定的社会环境，促进了劳动力市场的一体化，解除了广大民众的后顾之忧，提升了消费信心，为国民经济持续稳定增长创造了空间。

在为我国养老金制度建设所取得的成就感到自豪的同时，也应当意识到新时代民生保障需求的不断升级对我国养老金事业的发展提出了新的要求；社会保障领域发展不平衡、不充分的问题仍然存在，基本养老金制度地区分割的局面并未发生根本性转变；基本养老金制度缩小收入差距、改善人民生活状况的功效不足。要建成公平、可持续的多层次养老金体系，一要明确各方主体的职责，合理划分政府、企业与个体的责任，在政府主导下充分调动社会力量，实现养老金制度的共建、共治、共享；二要坚持互助共济原则，优化基本养老金制度，加快推进全国统筹的步伐，均衡地区负担，为国民经济发展创造有利环境；三要凝聚共识、加强规范，在夯实基本养老保障的同时充分调动社会资源，加快发展补充养老金制度，建立健全多层次养老保障体系。

胡晓义：比较完整的养老金制度构架已初步构建

改革开放40年，我国养老金制度建设取得了突飞猛进的发展，初步构建起比较完整的养老金制度构架，保障水平连续15年不断调整，有效化解了人民群众的老年经济风险，确保他们切实分享到经济发展成果。作为世界第一人口大国，我国养老保险制度建设能在较短时间里取得巨大进步，有如下几个重要经验：第一，党中央和国务院坚定的政治决断和对社会保障、养老金工作的重视。第二，恰当的路径选择。在地广人多、利益分化的背景下，我国政府坚持问题导向，抓住不同时期问题重点，立足于制度的拾遗补缺，逐步健全各项制度，从小到大扩大覆盖面，从低到高稳步提高待遇水平和服务精度，同时注重顶层设计和法律建设，不断加强对事物的规律性认识。第三，抓住机遇。危机往往是社会保障制度发展的重要机遇。1997年的亚洲金融危机和2008年的世界经济危机，均促进了我国社会保障制度体系的发展完善。危机本身有两面性，如果能妥善处理，危机也能转变为发展机遇。第四，与世界同行，以更加渴求和发展的眼光看待世界社会保障的发展变革趋势，扩大开放，加强交流，同时立足实际国情，为我国养老金制度建设提供有益经验。

未来我国养老保险体系建设的前景和任务主要有：公平可及，全面实施全民参保计划，重点是养老保险；完善制度，全面启动中央调剂金制度，尽快实现全国统筹；弱有所扶，全面建立长期护理保险，加快构建基本政策体系；高位整合，建立全国统一的社会保障公共服务平台；基本养老保险基金投资运营多元化、专业化；三足鼎立，初步形成养老保险多层次体系架构，将未备先老放在更重要的认知层面，在现有框架下，壮大企业年金，加快发展第三支柱，形成三支柱合理的功能配置；虑近谋远，增加社会保障基金的战略储备；坚守红线，强化社会保险基金的投资监管、行政监管和社会监管；依法施政，推进养老金制度建设进程，加快专项立法，强化执行力。

郑功成：制度已转型，目标仍模糊

经过30年来的探索，我国养老保险制度改革走过了不平凡的历程，总体评价是制度已经转型，成就巨大，但目标仍然模糊，结构严重失衡。一方面，伴随2014年机关事业单位工作人员养老保险改革方案的实施，我国的养老保险制度全面实现了从非缴费型退休金制度到缴费型养老金制度的转型，并且成为惠及所有老年人的支柱性社会保障制度。另一方面，这一制度建设的目标又还处于模糊状态，关系到制度长远发展的多层次养老金体系构建并未取得预期成效，法定基本养老保险与其他层次养老金的结构严重失衡。

多层次养老金体系无法成型有三大原因，第一，养老金制度体系建制理念不清。尽管构建多层次养老金体系是我国早在上世纪90年代就提出的目标，但迄今不同层次的结构与功能定位并不明确。第二，路径依赖强劲。从单一层次到多层次必然要以调整第一层次的利益格局为必要条件，需要以维持较高的替代率为制度转型的条件，而与替代率高相对应的必然是缴费率高，增加第二、三层次必然导致用人单位与个人负担的大幅度加重。第三，市场乏力。即养老金市场主体缺乏必要的动力，其养老金产品开发与市场开拓能力不足，缺乏对消费者有吸引力的养老金产品，加之商业保险的公信力不足，因此，我国的商业保险业虽然规模在不断膨胀，对养老金体系建设的贡献却非常有限。

加快构建多层次养老金体系可从五个方面入手：加快完善养老金制度体系的顶层设计，尽快明确不同层次的结构与功能定位，形成统一却有别的政策支撑体系；注入外部资金，解决老年人较高替代率的资金来源问题，避免同一代人承担无法承受的双重压力；尽快促使第一层次走向成熟、定型；加快提升保险公司等市场主体的内生动力、养老金产品创新能力、市场开拓能力和公信力；正确引导舆论，理性引导公众预期。

人社部基金监管局局长唐霁松：目前我国社会保险基金收支呈现新特点，基金征缴收入总体增速放缓，但基金增量较大；社会保险基金支出呈刚性增长，但增幅趋缓，而养老保险基金支出增幅趋缓的主要原因在于待遇调整机制的建立使个位数的调待幅度成为常态；基金结余持续增加但喜忧参半，地区失衡严重。从以上特点可知：当前我国社会保险基金的安全水平较好，能够保证一定时期内养老金的按时足额发放；各地基金结余不充分不平衡加剧；基金结余较多，投资运营空间大；多层次养老金体系建设势在必行，需各部门合力推进。

人社部农村社会保险司司长刘从龙：城乡居民基本养老保险制度建设的目标是覆盖全民，因此完善城乡居民基本养老保险制度具有十分重要的作用。十九大对养老保障制度体系的发展作了全面部署，建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，有利于引导居民多缴费、早缴费，充分体现了党中央对民生的重视。

中国社会保障学会副会长何文炯：

基本养老金制度的定位应当是保障老年人具有购买基本生活资料的能力。按此原则衡量当前的养老金制度，则存在不同制度待遇不均衡的问题。从需求和付费能力来看，基本养老与补充养老存在替代关系，进而导致缴费动机受影响。从老年保障需求的角度来看，基本生活、医疗保障和照护保障三大需求是重点，要实现覆盖全民、保障适度、多层次、可持续的老年保障体系建设目标，保障适度是关键。要实现养老金体系结构的优化，首先需要基本养老金制度尽快定型，其次是老年保障服务体系结构更优化，最后是补充养老金规范发展。

中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚：综观我国基本养老保险制度体系发展，在应对人口老龄化、制度可持续方面面临着巨大挑战。不同于其他国家，因为我国是从低统筹层次起步，目前养老保险制度出现了地方政策标准不统一、基金管理不统一、信息系统不联通的问题，因此必须加快推进全国统筹。全国统筹有利于在全国范围内实现政策法规、管理体制、信息系统的统一，增强城镇职工基本养老保险基金的抗风险能力，解决或者缓解部分困难地区的矛盾；还有助于适当降低企业年金基本保险费率，为促进企业年金的发展创造条件。

人社部社会保险事业管理中心副书记郭建华：尽管相关经办与监管政策已经完备，但目前我国各地迟迟未能开始职业年金的投资运营。下一步应加大工作力度，经办机构要发挥专业优势、运用专业知识、培养专业人才，客观公正地提出职业年金运营计划。

中国社会保障学会副会长林义：多层次养老保险治理优化的重要途径在于补充养老保险发展重心和顺序的调整，应将以家庭为单位的养老保险计划和个人养老保险计划作为未来多层次养老保险制度的发展重心。

中国社会科学院研究员郑秉文：我国改革开放以来取得的经济发展巨大成就，社会保障作出了巨大贡献。社会保障深入人心，人人都离不开社会保障，成为国民生活的重要组成部分。过去几十年间，社会保障从生存权利发展为劳动权利，未来，社会保障将会从经济权利走向社会权利；老龄社会的到来呼吁我们关注社会保障制度的可持续性，作为社会性制度安排，社会保障制度是释放劳动力的重要稳定器。