制裁机制视角下社会保险法的实施与完善

文／栗燕杰

《社会保险法》自2010年公布至今，已有8个年头，既有条件也理应进行评估反思。法律内容较为笼统、制度供给不足、法律规定滞后于改革做法等弊病已成各界共识，相信在法律修改中将得到足够关注和处置。

社会保险的制裁机制，对于确保社会保险法律制度的顺利实施，进而增强其强制性和最终实现，具有无可替代的重要意义。同时，对于增强社会保险制度的公信力，增强民众信任、信仰，使得社会保险制度真正免除民众后顾之忧，具有支撑性作用。显然，研讨社会保险法律实施及社会保险法治实现、社会保险权利落实，行政处罚等制裁机制是不可或缺的重要一环。

制裁机制落空的现状

虽然《社会保险法》第十一章专章规定了“法律责任”，其配套法规如《工伤保险条例》《全国社会保障基金条例》中或有专章规定，或有多处涉及行政处罚、行政强制等法律责任的条款。但在社会保险法治实施与改革中，法律责任机制尚未受到应有重视，大量违法行为或者未发现，或虽然发现但处罚未能落实，或处罚过轻未起到制裁和震慑效果。

笔者参与多次调研发现，《社会保险法》软法色彩浓厚，法律“牙齿”不够、法律责任追究欠缺的弊病凸显，其执行力、强制力、公信力因而大打折扣。在社会保险法律领域，“有法必依、执法必严、违法必究”仍未能完全做到，“全民守法”更是远未实现的目标。让社会保险法的制裁机制有效、有力，确保违法行为得到制止，增加违法成本强化威慑力，仍是《社会保险法》修订的重要内容。

《社会保险法》相关条款规定，社会保险行政部门、费用征缴部门对用人单位、社会保险服务机构（如医院、药店）等主体的社会保险相关违法行为，除责令限期改正、限期缴纳或补足、责令退回以外，违法主体还应承担法律责任，其形态包括行政处罚、刑罚等。另外，《工伤保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险个人权益记录管理办法》等法规规章中也有类似条款。换言之，存在社会保险违法行为的用人单位，除应当纠正、改正违法行为恢复到合法状态之外，还应当依法承担罚款乃至刑事责任等形态的法律责任。

《社会保险法》实施多年，违法情形较为多见，且处罚条款落空的现象较为突出；地方配套立法对行政处罚关注不够。比如，2017年通过的《浙江省工伤保险条例》根本未提及行政处罚。

在社会保险领域，全民守法的社会氛围有待形成。一方面，快速发展的民营企业、小微企业不能正确处理职工参保和利润积累的关系，不愿为职工同时缴纳五项险种；另一方面，年龄集中在20—30岁的工人，希望工资高一点，不愿参加社会保险。不少用人单位、劳动者均认为是否缴纳社会保险可由双方协商确定，忽视了社会保险的强制性。

对相应违法行为依据《社会保险法》给予行政处罚的，大部分地方则表示很少出现或根本没有。根据国务院2014年出台的《企业信息公示暂行条例》第七条之规定，包括人社部门在内的各个政府部门，应当公示其在履行职责过程中产生的行政处罚信息，这本身也构成企业信息的一种。在公开方式上，对企业的社会保险处罚信息既可以通过企业信用信息公示系统公开，也可以通过其他系统公示。但从全国企业信用信息公示系统上查看，也大都没有发现各地区企业社会保险方面的处罚信息。

在人社部等权威发布的《中国社会保险年度发展报告》《人力资源和社会保障事业发展统计公报》中，对于社会保险行政处罚的统计往往告之阙如。各地的社会保险数据公开已有所推进，但往往未将行政处罚的情况考虑在内。

这也从一个侧面体现出行政处罚在社会保险工作中的边缘化位置。值得一提的是，深圳市已开始公布查处社会保险基金违法违规案件的数量，并对企业、个人、定点药店和定点医疗机构的违法违规查处、整改案件数量予以公开，以附件形式公开了被处罚的当事人、违法情形、处罚结果或移送司法机关情况。

深层次原因剖析

处罚与其他制裁条款的落空危害多样而深远，带来企业等用人单位违法行为实施成本较低、劣币驱逐良币、法律权威受损、社会保险基金安全遭侵害等一系列不利后果，不利于社会保险扩面。

执法体制不够顺畅。从《社会保险法》条文分析，享有行政处罚权的机关至少有三种（社会保险行政部门、财政部门和审计部门），多个部门的并列并不能加强监管的有效性和强制性，处罚权的泛化导致监管职责的模糊淡化。

根据《社会保险法》《工伤保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险稽核办法》等规定，社会保险经办机构对社会保险费的缴纳情况和社会保险待遇的领取情况依法进行核查，并行使相关调查与检查权力。据稽核结果，经办机构有权责令改正；或报请社会保险行政部门予以处罚。显然，社会保险经办机构享有和行使的这种稽核权力，已脱离“服务行政”的范畴。在属性上，稽核权力，更多表现出监督检查权的实质——只是，经办机构并不享有最终的处罚权力。尽管如此，经办机构已经享有要求用人单位、个人“责令改正”的权力。对于稽核权力的行使，如从经办机构与用人单位、个人的观察视角而转换为经办机构与社会保险行政部门的关系来观察则别有洞天。针对社会保险缴费、待遇领取的可能违法行为，行政调查权力、行政处罚权力实行分工与配合：经办机构行使调查权，社会保险行政部门行使处罚权。但实践中经办机构的执法功能未得到充分发挥，仍以劳动监察执法为主，体制不够顺畅。

社会保险执法能力不强且执法难度较大。不少企业往往以外来员工不愿参加社会保险、企业经营效益不佳等为由推脱。与此同时，违法发现率较低，本应主动出击依职权发现并查处违法的行政执法，在事实上处于“不告不理”的状态。

法律规定罚则过轻且存在滞后。1999年劳动和社会保障部的《社会保险费征缴监督检查办法》虽然就行政处罚（包括罚款、滞纳金等）有多处规定，且内容较为具体、细致。但距当下已近20年，其处罚标准显然过低；其规定与《社会保险法》及之后的法律法规缺乏必要衔接，导致执法机关无所适从。

虽然地方立法有所推进，但在制裁规则的确定上也受制于上级法律、文件。比如，2014年的《北京市人力资源和社会保障行政处罚自由裁量标准》，明确了用人单位不办理社会保险登记，用人单位未按时足额缴纳社会保险费，相关单位以欺诈、伪造证明材料等手段骗取社会保险基金支出，用人单位拒不协助社会保险行政部门对事故进行调查核实等社会保险违法行为的罚款具体标准。总体上，其处罚仍嫌过轻。

“互联网＋”背景下新业态带来挑战。随着互联网的广泛普及，以腾讯、百度、淘宝等为代表的一大批“互联网＋”企业、各种电商微商迅猛发展，给人们生活带来极大便利，也带来了新的用工方式和就业模式，再以传统的劳动者保护制度机制来生搬硬套，难免刻舟求剑。

灵活的就业方式，对于互联网经济、共享经济的发展起到强烈促进作用，也给企业带来了新型盈利模式。但从劳资关系的角度看，新型用工模式显然给社会保险制度的运行带来严峻挑战。外卖骑手、快递员以及快车司机，尚未完全纳入劳动关系之列，他们是否应当参加社会保险、如何参加社会保险，都悬而未决。合法与否尚未确定，执法机关更是无所适从，这有待《社会保险法》在修改中予以明确。

思考和建议

法律修改应将制裁机制作为重点内容。《社会保险法》在今后的修改完善及其配套法规出台时，对于违法用人单位的处罚应予以强化和改进。《社会保险法》仅规定了罚款的处罚形式，其惩戒效应极为有限。对于未能按时足额缴纳社会保险费的用人单位，应当本着比例原则的理念，设置阶梯化、体系化的惩戒机制。包括引入警告，公布违法单位名单，加大法定的罚款限度，列入政府采购、政府招投标的黑名单，降低信用等级，银行发放贷款时将其作为考虑因素之一，等等。除规定对于用人单位的处罚外，还应规定对直接负责的主管人员和其他责任人员的行政处罚。

首先，明确并落实拒绝检查和谎报、瞒报的制裁机制。《社会保险法》第七十七条第二款已明确要求“社会保险行政部门实施监督检查时，被检查的用人单位和个人应当如实提供与社会保险有关的资料，不得拒绝检查或者谎报、瞒报”，但是并未规定任何未如实提供相关资料，或者拒绝检查、谎报、瞒报的法律责任。对此，有必要在《社会保险法》修改时，或者出台配套法规规章时，明确规定违反如实提供相关资料义务的法律责任，应当给予行政处罚。

其次，强化发生拒绝检查和谎报、瞒报的行政强制措施。《社会保险法》第七十九条第二款第一项规定“对可能被转移、隐匿或者灭失的资料予以封存”，在此基础上，可借鉴《行政强制法》以及税收征管、海关管理等确保调查顺利进行的行政强制措施，系统规定查封、扣押、冻结等必要的行政强制措施。另外，修法时可探索将处罚所得纳入社保基金之中。

严格落实行政处罚及强制措施、刑罚等制裁相关条款。对于违反按时足额征缴规定的用人单位，应做到发现一起处罚一起，执法必严、违法必究，并将社会保险违法行为纳入企业诚信评价体系。在此需强调的是，鉴于不可能每起违法行为均能发现，有必要在法律限度内，符合合理行政原则、比例原则的前提下，考虑适度加强处罚制裁力度，增加违法行为的实施成本。

充实社会保险执法监管队伍。社会保险制裁机制未能充分落实，除了观念认识外，也与执法队伍薄弱密切相关。一些地方社会保险主管部门对于违法行为调查、取证缺乏足够人手、设备，可谓巧妇难为无米之炊。对此，加强社会保险执法队伍建设，配备与现代信息化相适应的执法装备，是实施社会保险行政处罚的重要支撑。

完善企业违法行为公示机制。对用人单位涉及社会保险的违法行为和处罚决定，依法予以公开公示。对此，既要严格落实《企业信息公示暂行条例》的有关规定，也有必要制定出台社会保险违法、处罚公示的专门办法。根据《劳动保障监察条例》第二十二条，劳动保障行政部门应建立用人单位劳动保障守法诚信档案。如用人单位欠缴社会保险费构成重大违法，劳动保障行政部门也有权向社会公布该违法行为。人社部于2016年公布的《重大劳动保障违法行为社会公布暂行办法》，对于“不依法参加社会保险或者不依法缴纳社会保险费，情节严重的”，纳入应当公布的违法行为之列，要求在人社行政部门门户网站公布，并在本行政区域主要报刊、电视等媒体予以公布。在以上规定基础上，应当进一步完善制度机制，公开内容不再限于“情节严重”，而将所有处罚决定均予以公示；在渠道上，通过网络、两微一端、系统平台等实现多种传统与现代方式相结合；在时效上，应当从每季度定期公开，走向实时公开，并纳入征信系统，增强公开的实效性和震慑力。

社会保险行政处罚并不能替代刑罚。当社会保险违法行为的社会危害性足够严重构成犯罪的，涉案违法主体应当依据《刑法》规定承担刑事责任，而绝不能以行政处罚代替刑事责任的承担。为此，在社会保险领域同样存在社会保险行政执法与社会保险刑事司法衔接问题。社会保险的制裁机制不应被滥用。社会保险行政处罚、社会保险强制措施、社会保险刑罚的启动和实施，都应遵循法律规定的条件和要求，应当遵循合法行政原则、比例原则、程序正当原则等行政法的原则和精神，体现“教育与处罚相结合”，而决不应以罚代管，滥用处罚，更不应以追责、惩罚为能事。

强化社会各方的参与监督，鼓励披露曝光违法行为。社会保险违法行为的处置和制裁，并非仅靠执法机关一家之力就能够完成。特别是在社会保险行政执法力量相对薄弱而面对需要执法的用人单位数量极为庞大且快速增长的背景下，社会力量参与社会保险违法行为的发现、查处，对于提升执法的瞄准率与精准度，显然不无裨益。对此，应拓展举报投诉渠道，举报投诉方式多样化，并加大对违法行为的举报奖励力度；与此同时，还应鼓励现代网络自媒体、传统新闻媒体的披露曝光，既有利于发现违法线索，也通过媒体对社会保险处罚的报道，增强处罚的震慑力度。如根据《工会法》第二十二条，企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，侵犯职工劳动权益的，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉，要求采取措施予以改正；企业、事业单位应当予以研究处理、并向工会作出答复；如拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理。显然，欠缴社会保险费等社会保险违法行为，侵犯了职工的劳动权益。工会有权依据《工会法》等法规采取措施，成为社会保险法律秩序维护的重要力量。

“综合性公证养老服务”试水

6月11日下午，由中国社会保险学会主办的“综合性公证养老服务”课题汇报会在人社部社保中心举行，相关机构介绍了综合性公证养老服务业务、服务平台及应用程序（APP）建设、养老金融服务试点模式等进展情况。

《“综合性公证养老服务”模式探讨及应用》是中国社会保险学会、中国公证协会联合开展的研究课题，利用公证独特的法律职能和作用，整合社保、公证、金融等多方资源和优势，为老年人提供多元化、多方位的养老服务保障，去年底在“4+1”个地区启动试点以来取得初步成果。据了解，目前北京市中信公证处等3家公证处作为全市第一批“综合性公证养老”试点机构，以“家事法律顾问”方式针对老年人的不同需求设计个性化的公证法律服务方案，已开始提供“综合性公证养老”法律服务。

中国社会保险学会会长胡晓义强调，要将顶层设计和底层需求结合起来，将综合性公证养老服务模式的战略性构思落实到人民群众的切身感受中，使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续；将工作办法和群众不断出现的新需求结合起来，政府工作应紧跟时代发展步伐，了解新需求、新矛盾，关注社会需求的个性化趋势，提供符合老年人特征的养老金融服务；在开展综合性公证养老服务中注重“综合、统筹、协调、平衡”，社会成员、政府、企业共同努力，发挥各自的能量，争取通过试点探索出合适的综合性公证养老服务之路，为社会和老年人提供更多、更好的服务。（夏育文）