开放式问责——概念、逻辑及实现路径*

齐子鉴

(中共四川省委省直机关党校 四川 成都 610017)

一、开放式问责的概念由来及其内涵

自2016年7月中共中央政治局会议审议通过《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)至今，据不完全统计已有21个省部级党委(党组)先后出台《问责条例》实施办法。初步实现了问责依据从“碎片化”到“系统化”，问责范围从“笼统化”到“精细化”，问责方式从“人治化”到“法治化”的转变［1］，从制度规定上实现了“可问责”。然而，从说明责任 (accountability)到承担责任(responsibility)，再到最终的违法责任追究(liability)之间的衔接并非易事［2］。在不乏法律和政策性文件的规范下，近年来安全生产、医药卫生监管等领域相关主体角色失职失责现象频发，这意味着在全面从严治党的新需要下，问责制度还需要更加完善。

党的十九大明确提出把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力的要求。习近平同志多次强调要既补足精神之“钙”，又扎牢制度之笼［3］。如何将问责制和党内教育、执纪监督、国家法律，社会监督进行衔接，促使问责制度更加完善?本文尝试建构一种动态的督促和回应机制——开放式问责。所谓开放式问责即把党内监督、国家机关监督同社会监督贯通起来，保障在启动、调查、处理和再监管等各个环节中体现“开放性”特质的问责机制。“开放性”在一般意义上对应封闭、隔离、自我中心、专横、排斥、被动等概念，表达了外向、接纳、融合、分享、包容、互动的基本价值追求［4］。反映在治理实践活动中主要表现为信息的透明、无限制的流通，以及共识基础上的协商与合作行动。开放式问责主要涵盖以下制度安排:一是适当公开问责调查处理信息和问责流程，以外在监督的压力来减少问责调查处理环节存在的主观性和不确定性;二是建立多元参与平台和信息反馈机制，通过主体的多元性防止利益俘获带来的追责不力或追责有余、回应不足等问题;三是保持制度的弹性，通过不同主体在共识基础之上非强制、非正式的合作提高问责的有效性。

自20世纪80年代以来，“开放性”已经成为了世界公认的优良公共治理的重要标准之一，而我国当前问责制的封闭性所产生的弊端则凸显了实行开放式问责的必要性。

二、开放式问责的必要性

(一)减少问责调查环节存在的主观性，维护问责的客观公正

《问责条例》目前还没有对信息公开给予任何具体规定和说明。从以往的问责实践来看，问责的启动环节和处理环节的信息公开已经成为了常态，但调查环节仍然是不对外公开的，这就增加了对问责调查环节检查监督的主观性和不确定性。首先，问责认定权限归属不透明，为隐瞒信息和“黑箱操作”创造了空间。有处罚存在就会有避责行为，干部或官员事后通过屏蔽信息或瞒报、谎报来逃避责任是经常出现的情况。有学者通过对97个问责案例的定量分析发现，地方政府公共危机信息普遍不公开［5］。实践中地方政府一般根据事故事件性质授权行业主管部门或纪检监察部门负责调查，而这些部门的具体信息是不对外公开的。在缺乏公开透明、缺乏其他机构和人员的参与的情况下，问责成为了机关内部处理的事务［6］。不仅公众对这些“专门机构”、“有关部门”一无所知，无法实施公众监督，上级机关也只能通过通报备案从结果上进行督查，而无法对调查和责任认定过程实施督查。在这种制度环境下，地方政府就容易倾向于隐瞒信息。其次，问责调查的办事程序不公开，领导重视、上级检查、媒体曝光都可能成为影响问责调查的主观因素，容易引起公众对问责的客观性和公正性的担忧。

内部问责机制只有在更加开放更加透明的情况下才会更有效［7］。信息和流程的公开透明是开放式问责的第一步。只有通过制度安排，将问责调查处理信息以及问责流程公开规范化，以外在监督的压力来减少问责调查处理环节存在的主观性和不确定性，才有可能把“依规依纪、实事求是”真正落到实处，维护问责的客观公正。

(二)防止问责实施过程中的利益俘获，维持问责的理性和宽容

当前问责制既当运动员又当裁判员的“自问自责”增加了利益俘获的风险。问责实施过程中的利益俘获一般包括两种情形。一种情形是被部门和地方利益俘获。出于维护地方和部门形象的目的，地区、部门或单位“官官相护”，帮助责任人淡化过失、推卸责任的行为时有发生。还有个别部门内部基于传统等级主义的忠诚观念和服从意识，存在“保护能人”的现象，避重就轻选择性问责。更有甚者，在问责初始阶段先将相关责任人停职“冷冻”起来，待社会焦点转移、公众关注度下降后，再将责任人“解冻”复出，甚至变相升迁。类似的相关案例一经曝光即引起社会广泛争议，极易损害政府的公信力。

利益俘获的另一种情形是被民粹主义思潮俘获。伴随市场经济的发展，社会分工日益发达，我国进入一个社会结构和社会利益高度分化期。发生了重大变化阶层间的利益矛盾日益凸显。与此同时，伴随网络媒体的兴起，公民参与的渠道大大拓宽了。网络交往空间的虚拟性在推动个性的解放的同时往往削弱了理性思考，由此逐渐形成了网络民粹主义思潮［8］。近年来，全国范围内一次次出现利用网民对弱者的同情心和“仇富”心理，以道义、正义为名“舆论绑架政府”的现象。这些激进的立场和言论，往往会以其为普通民众代言的形象得到支持，并利用互联网传播速度快、范围广的特点在短时间内构建出“民意沸腾”的公共舞台。为了迅速平息舆论、减少压力，有时候问责主体不得不在调查结果出来之前就仓促作出问责决定。一些正常的申辩、辩解和官员复出也往往因为舆论的巨大压力而不得不被迫中止。

公民参与已经成为了当今国家治理和政治发展的必然要求。政府和政府管理者应该以积极而开放的心态促进公民介入社区公共事务的管理。［9］然而，在问责实施过程中如果只存在党政部门和公众的单次博弈，就容易出现非左即右的问责乱相——要么被部门利益俘获“问责疲软”，要么被激进舆论绑架“问责过度”，要破解这一难题就需要引入第三方的参与。正如克里斯托弗·胡德在《国家的艺术——文化、修辞与公共管理》中所分析的，人们对公共管理中善恶对错的评判态度并不是随机分布的，而是与所确立的世界观相对应。即使是人人都认为是错误的事，提出的改进方案也会因世界观不同而不同。在无法判定哪种方式和观念最优的情况下，维持多样性思维是最优选择［10］。开放式问责就是要搭建一个不同思想交汇的平台。这个平台不仅包括党政部门和公众，还包括作为第三方的非政府组织。一则，随着越来越多的公共服务由非政府组织与政府合作为公民提供，非政府组织无法被完全排除在问责体系之外。二则，中立的非政府组织作为一种根源于社会之中的力量，兼具了专业化、组织化程度高和回应性强的优点。非政府组织作为第三方加入问责实施过程，有利于防止问责被任何一方利益俘获，出现追责不力或追责有余、回应不足的问题。有利于各种社会成分相互交换信息、表达、批评、辩论，维持问责的理性和宽容。

(三)落实对问责主体的再监管，提高问责有效性

运用信息公开和第三方非政府组织的参与等措施可以防范“黑箱操作”和利益俘获。但是，问责实施环节发生的违法违规事实如何实现再监管呢?《问责条例》第三条、第四条将监督责任落实不到位和维护党的纪律不力明确列入应当予以问责的情形。在操作层面如何实现对垄断监管权的监管部门实施再监管，一直是理论界面临的难题。如果成立新的再监管部门，就会引发对新的监管部门进行监管的问题，陷入“再监管”的无限循环。国家监察体制改革将人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公。这种对现有监察职能的集中统一已经从事实上否决了“另起炉灶”。有学者认为同体问责是问责制区别于其他监督形式的主要特征。也有学者主张通过实施异体问责［11］，即通过政府体系外的各种组织机构和公民个人实施民主问责，来弥补单一公权力问责的不足。我们认为同体问责和异体问责并不是非此即彼的对抗关系。可以考虑在不改变问责主体、问责对象的前提下，融入异体问责的合理性因素来完善现行问责运行机制。

从世界公共行政改革的经验来看，伴随着传统的、封闭的、正式的法律和官僚机构对高风险、高不确定社会的越来越不适应，整体政府和协作治理已经越来越受到青睐。协作治理打破了正式组织和部门之间的边界，打破了公共部门和私部门之间的边界，重视保持制度的弹性，强调不同主体在共识基础之上非强制、非正式的合作。问责制也可以考虑引入协作治理的理念。在当前问责实践中，只有当案件移交司法部门、问责启动了罢免程序的时候，问责才与司法部门、人大之间发生了交接，司法机关和人大等部门只是尽到了附带性的义务。而政协等具有民主监督职能的机构在问责过程中基本完全不发挥作用。未来可以尝试协调整合纪委、司法机关、人大、政协、公众媒体等机构的资源，综合运用纪委的巡视、人大代表的质询、媒体见面会等工具来作为问责的配套措施，以此形成监督合力，落实对问责主体的再监管。开放式问责不仅意味着信息公开和公民有序参与，更要求打破水泼不进的权力垄断和职能边界，保持制度的弹性，允许各种形式的非强制、非正式的合作和对话，以提高问责的有效性。

三、开放式问责的实现逻辑

(一)理论依据:哲学基础和理论确证

开放式问责并不是凭空臆想出来的。反机械主义的世界观是开放式问责的哲学基础。人民主权理论和有限理性理论从正反两个方面为开放式问责提供了理论确证。

首先，反机械主义的世界观是开放式问责的哲学基础。近代以来所产生的政府治理典范是建立在牛顿力学、笛卡尔哲学和培根科学方法发展出来的机械主义的世界观之上的。机械的世界观决定了开放性的思想往往受到排斥。通过封闭环境、减少外界干扰来增加可控性;重视工具理性和效率;强调集权和专业化分工;偏好一成不变的程序和规则成为了近代以来政府治理主要特征。全球化把人类带入了一个高流动性、高不确定性的真正的开放的社会。相对论、量子力学和混沌理论的发展改变了简单的、静止的、机械的、单向的理论假设，使我们进入了复杂的、有机的、互动的、全息的和生态的世界观。［12］在这种反机械主义的世界观基础之下，传统政府治理模式回应力不强、正当性不足、治理资源匮乏等问题已经日益凸显。开放式问责对“开放性”的价值追求对全新价值观的回应。

其次，人民主权理论和协商民主理论从正面确证了开放式问责的合理性。主权在民是现代民主政治的理论基石。国家合法性来自于人民同意，政府及官员接受人民的委托行使治权。人民有权利对政府权力和官员进行监督，通过各种有效的形式亲自、直接地参与治理。从近代的洛克、卢梭到当代的哈贝马斯，人民主权理论展现出从“反抗权”到“公意”再到“没有强制性的对话和共识”的发展轨迹。虽然对人民主权思想中的理想主义成分一直存在反驳和扬弃，但是人民主权的合理性已经成为了不可否认的真理［13］。《中华人民共和国宪法》第二条明确规定中华人民共和国一切权力属于人民。当前人大的立法听证、政府的政策制定听证、政府预算中的民众参与、政府施政过程中的民众介入、政府绩效评估中的民众满意指数，都体现了对人民主权的落实和具体化。未来中国国家权力结构将沿着还权于民的方向渐进演化，直至人民主权这一历史要求真正实现。［14］协商民主开放式问责将信息公开、公民有序参与和协作治理等制度安排纳入问责实施过程正是对人民主权的落实和具体化的全新探索。

再次，有限理性理论从反面确证了现代性和技术理性主导的封闭式管理的不足。赫伯特·西蒙的著作《行政行为》中认为管理者其实是价值多元，且知识、信息、经验能力都有限的“行政人”。价值多元决定了管理者也有私心杂念，而有限理性则影响了管理者的客观判断。安东尼·唐斯的《官僚制内幕》从经济学的角度对此给予了佐证:信息是昂贵的，因为需要花费时间、精力和金钱来获取数据并理解其含义。而受制于决策时间的有限、信息掌握的不对称、权力有限和偏见的普遍存在等局限，官僚对信息和组织的控制能力必然是有限的。美国学者艾赅博和百里枫则站在公共组织的高度指出，现代性和技术理性主导的公共组织倾向于把公务员塑造为消极的、推卸责任的权威依附者。现代公共组织是以技术理性为基础的，信息的分散和责任的分化消除了未来的不确定性，保证了“去人格化”的组织成员能够高效的执行决策，履行职责。可是在信息分散破碎的情况下，没有人能对可能发生的重大问题有完整的了解，也没有人需要对这种问题负全部责任［15］。总而言之，我们不能过分相信理性权威。1986年乌克兰切尔诺贝利核电站事故就是过分相信理性权威的惨败。要弥补公共组织有限理性和信息分散的不足，必须通过调动多元主体的积极性，让多方功能共同发挥，从而实现责权的合理安排与制衡。开放式问责就是要通过公民和社会组织的有序参与，发挥多方功能，发现行政责任缺失、监督责任缺位的问题，并尽可能地作出客观的判断。

(二)现实基础:发展趋势及经验积累

西方主要发达国家的地区的问责制大致经历了从注重政治监督和对选民的回应、到重视问责绩效，再到重视合作与参与三个不同的发展阶段。早在1342年，英国国王爱德华三世就在议会的压力下颁布敕令，宣布上院有权控告和审判国王的高级官吏，开启了议会问责的先河。19世纪中期以来，英国、美国、法国、澳大利亚、加拿大等国开启了一系列改革措施，形成了文官以功绩制为基础的任命制度，确立了公务员中立，政治与行政二分的传统公共行政范式。在传统公共行政发展阶段，问责范式较简单，其内涵更多地体现为民主政治理念的实现形式，一般被理解为在政治授权体系基础上形成的责任回应。“由于行政与政治分离并且行政机制能够发现并采纳最有效的办法去实现政策，所以公众不必对行政的中立性和有效性担忧”［16］，行政完全处于政治监督之下。传统的问责多表现为议会或行政监察、道德委员会等政府内设调查问责机构对政府公职人员的行为失范造成的政治影响进行责任追究，以回应来自选民的政治压力。

自20世纪80年代起，在“新公共管理”改革运动的影响下，美国率先兴起了以成本收益分析为核心的绩效问责。“新公共管理”强调摈弃官僚制封闭、僵化的管理模式，通过市场竞争等私人部门的技术和方法来实现行政效率、效能和节约。清晰合理的责任划分，以结果为导向的绩效评估，开始成为了可问责性的必要原则。公共服务的质量、满意度、甚至是公众参与和公平感都成为了绩效评估的测评标准。把绩效评估作为一种问责方式开始成为发达国家和发展中国家普遍的做法［17］。

新公共管理结果导向和顾客导向的管理方法对公共价值的简单量化和侵蚀一直受到广泛的质疑，实践也证明新公共管理的原则和方法并没有预期中那样有效，反而产生了许多新问题，由此引发了一场新的理论研究和实践探索。20世纪90年代后期，率先推行新公共管理改革的国家进行了加强协作和整合的整体政府改革［18］。英国政府提出的“合作政府”(joined-up government)理念、澳大利亚政府的“莫兰报告”、加拿大的“综合项目”(synthesis project)，以及新西兰政府的报告都试图在公共部门建立一个“合作式”的文化，以促进一个合作的政府来解决问题。治理体系开始从“单中心”模式转为“多中心”的模式，“共享问责”(shared accountability)、“网络化问责”(network accountability)等新的问责理念应运而生。［19］公民参与社会问责成为了西方国家行政问责发展的方向。社会问责的主要特征就是开放和透明，其形式多种多样。既包括传统的形式，如宣传和新闻调查，又包括最近兴起的公民报告卡、参与公共决策、公共支出跟踪，以及公民直接参与的公共委员会、听证会和监督委员会等形式［20］。不拒众流，方为江海;海纳百川，有容乃大。习近平总书记强调要有全球化时代眼光，要吸收借鉴人类优秀文明成果。西方国家问责制的发展历程，和提高内部问责的有效性和开放性的实践，为实施开放式问责提供了可循的经验，奠定了开放式问责的现实基础。

(三)具体条件:政治实践和制度基础

任何管理运行机制的完善和创新一旦脱离了既有的具体条件就容易成为空谈。当前我国已经具备了建立和实行开放式问责的条件。首先，从我国的政治实践来看，基于革命时代的精神观念与行动模式建构起来的政党权力、国家权力、政府权力、司法权力等等权力形态交织在一起，并最终受到政党主权的绝对制约与控制的特殊国家形态，经过和平年代的不断改革和发展已经发生了深刻的变化。［21］习近平总书记在第十二届全国人大一次会议上明确要求建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，充分调动人民积极性。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大再次提出让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。表明了党和政府正在从思想上、行动上革除传统的“管理”模式，由政府一元单向管理，向不忘初心，牢记使命，积极回应社会需求和多元共治转变。

其次，从制度基础来看，伴随着人大代表联系群众制度、信访制度、公示制度、听证制度的不断完善;网络问政、民主评议等公民直接参与民主监督新方式、新方法、新技术的运用;公民参与民主监督的法律环境的不断优化、参与渠道不断丰富，参与意识不断提高。2004年3月《中国人民政治协商会议章程修正案》颁布实施，2007年1月《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的颁布实施以后，政协的政治协商和民主监督功能更加突出，人大的法律监督、工作监督作用不断加强。人大、政协更加积极主动地行使监督权已经成为了一种趋势。2016年《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》先后出台，巩固了问责制度基础，凸显了党和政府贯彻“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”执政理念的决心。

我国着力打造责任政府和推进国家治理体系和治理能力现代化的政治实践为提高问责制的透明性和开放性创造了良好的外部环境。公民参与制度和问责制度基础的不断巩固，则为吸纳能够代表不同利益主体，同时又有专业素养和公共参与热情的人大代表、政协委员、以及第三方非政府组织和公民个人参与问责等具体制度安排的实施创造了条件。

四、开放式问责的实现路径和方法

开放社会所追求的基本价值和良好外部环境所提供的资源都需要具体的制度建构才能转化成现实。开放式问责的实现路径主要依赖于以自主设计、公众参与、相互监督为主要形式，体现信任、合作、互动等公共伦理精神的制度建构。［22］通过制度建构来增强制度合法性和主体公共性，通过主体公共性来调整个体理性。

具体来说，一是要公开问责调查程序和信息。应该将问责调查处理的办事程序纳入信息公开范围。只要不涉及国家机密和隐私权、不影响公共安全和秩序，问责认定权限和处理意见应当通过新闻发布会或媒体通报的方式向社会公众告之，公民也可以依法申请公开。问责调查处理的办事程序应该可查、可追踪。同时，进一步完善问责备案制度，利用电子信息技术建立行政问责的数据库和案例库。不仅做到上级督导机关可问可查，还可以在条件成熟以后组织编写指导性案例供决策者和社会公众了解学习。二是要引入第三方参与问责实施过程。目前，尚没有具备相关专业知识和参与问责调查处理经验的第三方非政府组织。在这方面可以借鉴广东、江苏等地近年来建设“社会组织孵化基地”的经验，建立队伍培训孵化机制，培养一支具备专业知识和业务能力，能够参与问责的队伍。防止“内定”的参与者使开放式问责沦为走过场，杜绝利益直接相关者给问责调查和处理过程带来偏驳，防范民粹主义思潮的干预。三是要建立信息反馈机制。所有的问题不可能通过一次调查和问责就能够解决。对于问责效果不显著的或者实施过程中出现问题的，还需要进行总结，专家和利益相关方、社会团体、纪检监察机关，可以组成研讨小组，在充分考虑各方的意见和建议的基础上，形成严肃的分析报告，为以后类似情形的问责提供可以借鉴的依据。最后，还应该保持再监管措施的弹性。对于问责不力的再监管，可以灵活运用上级机关实地走访、纪委的巡视、人大代表的质询、媒体见面会等工具对问责主体进行对象随机、时间随机的“双随机”的突击检查。2014年以来，中央巡视工作和国务院的大督查活动证明形式机动灵活、节奏不规律的“回马枪”往往更容易传导压力、抓住问题。

当前，对于问责制的研究，法学往往关注约束和规范权力的法律文本创制，政治学往往关注政治民主的实现，情报学和新闻学往往关注舆论的回应和引导，公共行政学往往关注问责实践的实施效果和改进完善。从“开放性”的角度来考虑，未来问责制的研究也应该打破学科之间的封闭，做到持续地接纳、分享和融合。