经济全球化下的经济制度开放与合作*

邓 炜

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

中国的改革开放，不仅对中国而且对世界而言都是二十世纪后期最重大的历史事件之一。自上个世纪七十年代末至今，占世界五分之一人口的经济、政治和日常生活经历了翻天覆地的变化，它不仅创新了发展中国家经济发展和经济开放的理论与实践，也创建了一个前所未有的中国特色的社会主义市场经济体制。回顾以往，中国改革有两大动力，一是源于中国自身内部的动力，即政府主导的自上而下的改革;另一个则是源于中国开放融入全球化经济体系后来自外部的动力，即全球化对中国改革自下而上和由外及里的影响。一方面全球化加速了中国经济的发展，中国用40年走完了发达国家200年才走完的现代化道路;另一方面全球化推动我国逐步从经济活动领域的商品、要素开放向经济制度开放的转型。四十年来，以开放促改革、促转型、促发展，我国体制建设不断经受着制度开放风险的考验，也由此不断提升着开放发展的层次和水平。在改革开放的新时代，适应新形势、把握新特点，推动形成全面开放新格局，必须促进经济领域政策性开放向规则制度性开放的根本性转变，这既是推动全方位对外开放的重大部署，也是数量型开放向质量型开放升级的必然选择。

一、经济制度开放是经济全球化诉诸国家主权的必然要求

经济全球化作为生产要素在全球范围内自由流动和优化配置的过程，其显在表现是经济活动的全球化，而本质表现则是经济制度的全球化。没有各国经济制度的普遍开放就没有经济全球化的通行，也就无从通过多边规则和制度融合对国家政治、经济和社会产生深刻的影响。

其一，经济全球化作为一个整体性的社会历史变迁过程，其基本特征就是，在经济一体化的基础上，在世界范围内产生一种内在的、不可分离的和日益加强的相互联系。这是一个内在地充满矛盾地重塑国家自主性的过程，它既因为世界市场的整合包含有一体化的趋势，同时又因各方利益差异含有分裂化的倾向;既有经济发展客观规律要求下的单一化，又有多元文化影响下的多样化;既是生产社会分工的国际化，又是要素优化配置中的本土化。经济全球化不断赋予国家经济发展的自主性以新的意义，使社会的自主性逐渐开始部分替代国家的自主性，促进了制度的开放。［1］

其二，经济全球化是一种新的国际关系体系，是调整国际经济秩序的制度安排。在这一过程中，我们看到作为政府间临时协议的《关贸总协定》过渡为作为国际法人的世界贸易组织;从关贸总协定的各项原则服从各国国内法演变为世贸组织建立起对各国相关法规的评价审议机制，无不显示出经济全球化使世界经济具有越来越高的组织化程度。而多边规则在全球范围内逐步确立，决定了各国的国际定位及各国间的利益分配。正是经济全球化的这一制度特征，使其对各国经济制度的开放提出了更高要求，这就是从制度层面让渡国家主权，服从多边规则的约束，以经过整合的统一制度来部分替代各国国内经济制度，使部分制度的制定权和执行权从各国政府转移到国际经济组织及其多边协议规则。当前，经济全球化处在从商品全球流动走向各类生产要素全球流动的新阶段，国与国之间从原来的降低关税壁垒的优惠政策竞争正在走向全球投资便利化、金融开放化、监管透明化等制度规则竞争的新阶段，因此，基于WTO框架下的全球经贸规则面临“升级换代”，以便于能更好适应全球产业链一体化、创新链一体化和价值链一体化发展的新趋势。［2］

其三，经济全球化对国家的传统职能带来冲击。作为经济全球化基础之一的世界市场的形成，使得各国原有对市场的调节和管理职能在很大程度上让位于“边境后政策”的统一协调，特别是生产的全球一体化对各国市场规则的一致性以及各国制度的相容性的要求，不仅涉及各国国内政策，还必然涉及到政治经济制度等多方面领域。一些重要国际组织如联合国、世界贸易组织、国际货币基金、世界银行等开始超越各主权国家的传统边界，对各国的国内政治经济进程产生直接的影响。作为世界经济体系的三大支柱，世贸组织(WTO)、国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)分别在国际贸易领域、国际金融领域和国际投资领域左右着各国间经济政策的协调。特别是世界贸易组织，其最大特征就是为各成员方制定国际贸易政策和进行商务活动提供了一整套法律框架，并以此对其成员国际行为的合法性进行评判。各成员方政府不能独立于规则之外或超越之上，否则，就是对规则的破坏，就要受到相应的制裁。也正因为如此，国外有学者把世界贸易组织规则又称之为“国际行政法典”。当前由于经济全球化内容和形式的发展，知识产权、劳工、环境、国有企业、竞争政策等新兴国际合作领域的非传统议题均未能及时纳入世界贸易组织的制度体系，关于服务贸易的多哈回合谈判也未能取得成果，引发了诸多区域一体化协议的签订，反映了世界各国在诸多新经济领域试图形成统一规则的诉求。由此可见，国际因素逐渐成为制约各国政治经济发展的基本变量。由于全球化几乎将世界上的所有国家都纳入到国际政治经济的一体化进程及全球的互动网络之中，因此对内的改革与对外的开放，就成为国家发展同一过程的两个不同方面。任何国家，即使是十分强大的国家，在就重大国内事务进行决策时，也必须充分考虑到国际环境对这些决策可能产生的影响以及这些决策对国际社会可能产生的影响。

其四，经济全球化使得一些原来的国内问题成为了国际问题，反之，一些原来的国际问题成为国内问题。诸如生态保护、疾病控制、难民危机等等，作为全球问题，各国在处理它们时必然受到国际社会和其他国家的制约，因而必须与国际社会其他成员担负起命运共同体下全球治理的共同职责。

二、经济制度开放是我国开放发展的必然选择

经济全球化这种对制度开放不断增强的要求，对我国来说意义尤为重大。由于我国经济制度脱胎于长期封闭的计划体制，与成熟市场经济国家相比制度差异大，开放起点低，因而制度开放的成本也较高，如开放过程中的制度缺陷成本、制度磨合成本等。然而要获得开放发展的机遇和效益，这些问题都必须在制度开放中加以解决。

其一，制度开放是历史发展的客观趋势。从历史的现象看，世界各国原有的经济体制比较复杂，有计划经济，市场经济和转型经济，市场经济中又有国家干预程度不等的社会市场经济、政府导向型市场经济、混合经济、福利市场经济等，还有国家基本不干预的自由市场经济。二战后不断加快的全球化和一体化步伐也在不断冲击和整合着各经济开放国家的经济体制。特别是二十世纪九十年代以后，许多国家都对原来的经济体制进行了改革。改革的方向不是加强计划，而且加强以市场为主的经济调节。不仅原来的计划经济国家进行了体制转轨，一些原本就是市场经济但开放度不高的国家，包括日本、印度、韩国以及南美等许多国家，也进行了大幅度的改革。改革的总体趋势是使原来比较封闭的、政府干预较多的经济体制向开放的、自由的经济体制发展。不仅如此，有些国家的改革并非都是完全自觉的，如韩国、日本的改革也非一帆风顺，但一国若要参与经济全球化的进程，就不得不更加开放和更加市场化，其根本原因在于世界范围的竞争、合作，必须要遵守共同规则。而一个有着在世界范围内最大限度兼容性的规则又需要普遍、开放、自由的环境，而不是干预、封闭的约束。

其二，制度开放是获得制度效益、降低经济运行制度成本的条件。这是因为:第一，多边原则下，统一的经济运行规则有其存在的合理性和积极作用。一方面，世界经济的规范运行，便于创造更好的贸易、金融条件，有益于促进世界经济的发展。各国均可以利用规范的制度、法规来增强自身规避风险的能力，寻求更多发展机会。对我国而言，更有利于我国充分利用逐渐壮大的经济实力和大国地位，发挥积极的制度影响力，促进国家经济的发展、国际制度规则的完善。例如我国发起成立的亚洲基础设施投资银行，就对以往缺失的国际基础设施投资领域进行了经济规则的确立和行为的规范，极大地改善了“一带一路”建设的条件，强化了相关风险的防范;另一方面，国际经济组织运行虽然在很大程度上沿用西方发达国家的规则，也更多地倾向发达国家，但是，在经济普遍跨国界运行过程中，也必须要有超越国界，站在较国家更高层次上来协调和管控世界经济运行的共同组织，需要一套系统的法规来规范国家间的活动。同时，随着发展中国家日益广泛的参与，国际规则也逐步朝着全球利益的方向有了不同程度的发展。第二，在经济全球化不可阻挡的潮流中，占世界多数的制度开放国家必然对单边制度封闭的国家产生制度歧视，并迫使这些国家付出额外的经济代价，损失其对外投资、贸易的效益。第三，经济制度开放，也有利于各国企业在共同和平等的制度环境中从事经济活动，有利于各经济主体的经济交流与合作，从而充分利用国际资源和国际市场，在开放中增强国际竞争力。总之，在经济全球化的浪潮中，来自国家外部的制度效益必须通过经济制度的开放才能获得，制度排斥的成本也要在制度开放中被消除。

其三，制度开放是推动体制改革，促进制度创新的要求。长期以来受计划经济体制的影响，我国以政府为主体，主要依靠本国资源，力求建立一个完整并自我平衡的经济制度体系。因此，我国国民经济活动的总体架构和重要组成部分仍然是受政府支配多于受市场支配。然而，这种制度体系与经济全球化要求的市场经济的制度导向有着巨大差异。在经济生活中，市场和政府是两种完全不同的制度安排。积极融入经济全球化过程并不意味着这种制度差异能自动弥合，从而自动生成一个有利于全球经济资源集聚，且能进行高效、优化资源配置并产生更高效益的经济制度体系。正应为如此，我们以深化改革，加大制度开放的力度回应了加强制度创新、弥补制度缺陷的迫切要求。

四十年来，我们一是学习国际上先进和成功的经济体制改革及经济发展经验，并从中国的国情和需要出发加以借鉴，明确了建设中国特色社会主义市场经济体制的改革方向，坚定了市场经济的改革之路。目前中国特色社会主义市场经济体制初成，确立了市场在资源配置中的决定性作用，逐步按国际规范进行生产要素市场的建设和完善，各种所有制的经济主体在适应着这种变化中学习利用市场机制来获得发展的条件。二是积极推进了三个不同阶段的改革开放进程。1978年到1992年，以“广度开放”为特征，创建了由点到线，由线到面的开放基地，不仅形成了“经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区以及内地”的地域开放格局，也使之成为体制改革的示范和梯度推进格局。1992年到2013年，以“深度开放”为特征，进行了集“促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济”于一身的开发区建设的成功实践，设立了国家级的出口加工区，进行了自贸试验区改革，将体制改革和制度开放引向深入。2013至今，以“广泛试点”为特征，开展了包括构建开放型经济新体制综合试点、服务贸易创新发展试点在内各领域试点试验，让对外合作实践中的成功范例演进成可供复制推广的经验，由此形成了更具专业性和更有效对接国际通行规则的改革成果。三是不断扩大开放领域，通过引入外来的竞争压力，使制度开放逐步由点扩展到相互关联的整个体系，促进了中国体制改革步伐的加快。

三、经济制度开放是我国参与国际经济制度建设的必由之路

21世纪以来，跨国经贸合作出现了一些新趋势，基于互联网的信息产品贸易、跨境电子商务等新型国际合作形式不断涌现，新一轮技术革命影响下，全球经贸格局正进入持续调整期，传统领域的贸易投资规则在新兴领域无法应用。随着我国主动、深度融入经济全球化，一方面要更自觉地完善社会主义市场经济体制，特别是在经济创新领域处理好政府和市场的关系，提高法制建设的水平;另一方面，要积极参与和推动国际贸易、国际金融、国际投资等规则的制定和完善，让制度开放成为对外开放的“新常态”，使我国成为未来全球治理体系建设的参与者和推动者。

其一，扩大开放，提升国际规则制定参与度。当前国际制度规则的制定远远超出了国际贸易理论的范畴，涉及知识产权保护、劳工权利、环境保护、反腐败等诸多经济社会领域。究其原因在于国际经贸新规则制定的焦点正从传统领域逐渐转向新兴的服务领域，多边和区域性投资贸易谈判正致力于推动服务贸易和跨境投资的自由化、便利化。服务投资贸易规则的加快健全，将对全球服务业发展和国际分工格局产生深刻影响。因此，在新一轮国际规则制定中，中国不能只做被动接受者和追随者。面对国际重点关注的快递、金融服务、电子支付、电商、电讯服务、视听服务、知识产权和能源服务等等服务部门的市场准入、透明度和投资保护问题，中国需要以扩大服务领域的开放，主动参与多边框架下高标准的服务贸易谈判，来增强国际规则制定的话语权，改善经济发展的国际环境，赢得更多更好的制度开放机遇。

其二，破除障碍，增强国际规则适应和控制能力。随着开放发展力度的不断增强，国际规则对我国经济活动的约束也不断增多，特别是一些由发达国家主导制定的规则，受固有体制、经验、议题设置能力及政治经济实力的限制，我国也时有陷入被动的局面。这其中固有体制的影响最为突出，其改革也最为迫切。当前，一些行业行政管理统一、权威的开放协调机制尚不健全;与开放相关的国内配套制度建设尚未完全同步进行，服务业的开放仍受垄断经营影响较大;部门利益固化的行业法规仍在实行，“放管服”改革也远没有到位。唯有加快建设自贸区和自贸港，在其经验的复制推广中加快构建开放型经济新体制，才能更好应对国际规则制定及其变化带来的挑战，有效管控制度开放的风险。

其三，强化法制，贡献国际制度建设“中国方案”。由于发展阶段的原因，我国在跨境电商、数字经济、知识产权、国有经济等领域的规则体系尚不完善，部分现行法律法规没有根据开放形势的变化及时调整，也已不适应开放型经济转型发展的要求，长期以来以“事前审批+选择性政策激励”构建营商环境的方式也需要尽快向统一内外资法律法规，统一市场监管，建立公开透明市场规则的法治方式转变。因此，我国在参与国际经济制度建设时，首先要学习国际规则的制定方法，深入研究其法律基础和法理依据，并与我国现行规则体系进行全面系统比较，明确差异，倒逼和推动我国的法制建设，提升法治水平;其次要在积极对接国际先进理念和高标准国际规则的同时，充分发挥世界最大发展中国家的作用，探索国际规则体系的改革和建设，尽快形成既体现中国思想、中国价值，又符合国际通行理念，能兼顾发达国家和发展中国家利益，具有中国特色的高水平规则体系，为国际规则制定贡献“中国方案”。

总之，经济全球化是蕴含风险的经济发展机遇，最大的考验来自制度的开放。当前世界经济进入深度调整期，经济全球化的传统动力减弱，新动力、新规则尚在酝酿之中，国际规则竞争更趋激烈。国内经济也面临“三期叠加”带来的诸多挑战。然而，经过40年的改革开放，中国综合国力已今非昔比，国际政治经济格局也发生了显著变化。因此，我国要在参与世界贸易体制新的架构过程中，奉行互利共赢的开放战略，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体，培育我国参与国际竞争的新优势。