中国新时代情境下推进政府治理现代化的反思*

刘 柳

(中共南京市委党校公共管理教研部 江苏 南京 210046)

一、引言

政府治理是一个具有历时性的探讨话题。先贤柏拉图在《理想国》中就谈到过城邦的治理，认为城邦治理应实现心灵的转向，庇佑公民的幸福安康进而实现最高意义上的善治。这明确赋予了政府治理的崇高思想理念和价值精神。到近代，政府治理则指向于按照制度体系的运行来履职以维护公共秩序，增进公共福利。再到现代社会，政府治理更加注重与市场——社会——公众的合作方式，这三个维度蕴含了注重多元利益、注重放权分权、注重平等参与进而实现公平、民主、正义等治理路径。基于此，本文旨在探讨为何要推进政府治理现代化及如何推进政府治理现代化?文章主要围绕三个关键问题展开论述:一是何谓政府治理现代化?二是从词源上看，治理、政府治理、现代化如何构成政府治理现代化的意涵及如何演进。而具体聚焦于我国国情下的政府治理现代化又有何具体境遇值得我们探究和反思?三是一切问题最后的落脚点都应回到实践层面，由此我们还应不断推进政府治理现代化的践行，这恰是理论研究的旨趣。

二、何谓新时代下的政府治理现代化

(一)治理与政府治理:新时代下的现代化视域

治理(Governance)原意为引导、控制之意。［1］对治理的意涵探析有很多，它是涵盖政治－市场－社会等多层面维度的一个综合概念。学者罗西瑙对治理提出了较为经典的定义:治理是一系列领域里的管理机制。［2］而英国学者罗茨，则从管理机制要发挥功能的角度提出——治理指向的主体虽有不同，但都依靠相关制度以达到管理效能最大化。［3］这二位学者对治理理念的表述，分别从治理的内涵和外延的角度进行了提炼，这在学界得到了较为一致的共识。

而政府履职语境下的治理是指处理政务。国外有代表性的观点主要是从政府权威、资源配合优化治理的逻辑框架下进行论述的。学者斯托克认为，政府治理是指运用其行政权威处理公共事务以最大化促进公共利益。［4］杰索普则进一步指出，政府治理应摆脱传统的治理逻辑，应注重平等交流和反馈来进行资源配合达到优化治理的目的。［5］尤其是聚焦于治理思想，从新公共行政到公共选择理论，再到新公共管理，治理的意涵也愈加丰富。在这些国外治理理论发展的基础上，还需梳理我国学者有代表性的观点以期对我国语境的考察有针对性。我国学者俞可平认为，政府治理是合理的引导、规范及处理政治事务和管理公共资源。［6］这指出了政府治理的三特性——引导性、规范性、公共性。同时，“合理引导”还突出了政府治理应具有柔性和灵活性，这恰是政府治理现代化所追求的精神特质。学者顾建光代表性的观点则是从影响公共政策的各方互动入手，认为管理权力的重心应下移。［7］由此，政府治理的内核倡导政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理等政府与社会多元共治、社会的多元自治的治理模式。而在此基础上，政府治理的核心元素构筑又以善治型政府、服务型政府、回应型政府、责任型政府等为代表。经过对众多文献的考察，我们发现，不论治理的意涵如何丰富，其逻辑起点以及最终落脚点都在于政府分权与社会自治。由此，政府治理的意涵是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务这一对象所涵盖的一切综合内容的治理行为，其中还包括对自身行政系统内部的治理行为。总的来说，政府治理是政府履职以实现其行政职能的路径和指向，并且政府治理在不断探索处理公共事务的效率、效果及行政价值等内容以提升政府治理的能力和水平。

而现代化本是社会学的一个概念。学者阿尔伯特指出，现代化是人类文明的深刻变化，体现在当代政治、经济、社会、文化各个层面和领域的巨变，更广泛指向了人的全面发展。［8］对于本文聚焦于政府治理下的现代化，特别是十九大，习近平总书记提出的新时代背景，我们认为其在于对时间域的划分来探讨传统社会到当下社会，转型期所体现的状态以及所蕴含的问题，并对政府行政能力，尤其是行政价值进行探讨，期望实现有序、民主、公平、正义等价值精神，特此对现代化语境概念做个说明。

综上，政府治理现代化应是通过公共权力的运用，对相关公共事务进行调控。学者卡特尔明确指出，政府治理不仅是以政治——行政为基础，还应考虑到分权、问责，以达到优化效能，提供优质服务的目标［9］。学者彼得斯，则从政府部门的功能以及集权弱化的角度提出——治理应是行政的联合。［10］而在我国情境下，学者毛寿龙也明确指出，政府应定位好自身的职能，尤其在现代化语境下，将政治、市场、社会进行变革以实现有效的公共建设。［11］同时，学者徐勇指出，政府治理的核心是对公权运用并将公共事务进行处理以影响和调控社会。［12］由此，基于上述内涵的考察可知，新时代下的政府治理现代化是指为适应现代化复杂的行政环境，政府从根本上趋于放权，推进其行政民主化、科学化、规范化以实现最高意义上的善治。客观而言，我们应正视并承认，唯有推进政府治理现代化才可能实现整个社会可持续发展，这亦是顺应现代化建设进程要求的体现。

(二)新时代下政府治理现代化的演变:内容理路

通过词源厘清政府治理现代化的意涵后，我们还应对政府治理理论的内容理路进行把握，以更好理解每个阶段的理论所兴起的背景、具有的特征范式进而更全面认知政府治理现代化所涉的关键问题。下面我们按时间轴的逻辑对相关政府治理理论进行梳理。

1．古典行政学时期的政府治理

19世纪80年代到20世纪20年代，古典行政学发源于美国。当时的美国存在诸多的社会问题，腐败横行、假冒伪劣、重大灾害屡屡发生。［13］这是社会转型变革下呼唤出的政府治理思想。由此，美国政府进行了一系列的制度建设，本意是解决其面临的问题。此时期蕴含的政府治理思想主要对应于出现的社会问题，而解决的理路更多寄希望于硬性的对政府行政明确界域的制度功能以及对公共事务处理的权威功能。总体来说，此时的政府治理思想较为简单，表现为出现问题——解决问题。但此时的政府治理思想又非常具有开创意义，因为政府开始重视相关行政制度的完善。同时，这一系列制度建设恰恰是形成现代政府行政的基础。

2．新公共行政时期的政府治理

所谓新公共行政，这一理论出现于20世纪70年代，其新颖之处在于将道德价值概念注入行政过程中，将社会公平注入传统的经济与效率目标中，强调政府行政的公平，应对公众负责。这是人与社会，人与利益复杂化、多元化呼吁出的治理理念。这为后期新公共管理的相关理念以及我们一直所追求的善治型政府、服务型政府、回应型政府、责任型政府的雏形奠定了思想源流。此时期的政府治理思想聚焦于获得公民认同，注重与公民形成相互依赖共生的关系，开始重拾、提升行政工具理性中的行政伦理价值“生命”。这种治理呼唤的是用良知治理公共事务，而这恰恰是最高意义上的善治所内蕴的德性行政，更是近现代政府治理的追求。

3．公共选择理论时期的政府治理

公共选择(public choice)理论真正发生影响时，几乎与新公共行政理论处于前后脚时期，并存在时间域上的交叠。这一时期的理论主要关注了政府为人们提供什么样的公共物品，怎样提供、如何分配以及所设立相应匹配规则的行政行为与过程等相关内容。这是对政府行政内容的灵活性、服务性提出了更高要求。这一时期的理论更为侧重于关注政府治理中与市场、与社会、与公民的关系。同时，政府提供公共物品的过程在本质上是一种政治、行政的利益与价值的分配过程，因此，公共选择理论强调政府的有效性在于一方面尊重市场资源配置的作用，而另一方面则应特别注重公平正义性，保证公民的根本利益。这是政府存在以及行政的根基。

4．新公共管理时期的政府治理

这一时期的理论距离我们当下社会较为贴近，同时，这一理论的兴起时间基本紧跟着公共选择理论出现的时期。而新公共管理的思想表现为，应当让政府行政行为更具弹性，而不是陷入官僚制层级的僵局里失去活力。这一时期的治理将注意力转到了行政系统的内部。同时，新公共管理的新意还在于强调政府治理由重视效率转而重视服务质量和人们的满意度，这体现的是不断提升处理公共事务质量水平和重视回应民意的治理精神。这也是重视互动交流导向的开始，更是政府治理重视社会共治、人民自治以达到共惠、共识的现代化治理目标较为系统化的运行开端。

通过上述主要行政管理理论流派所内蕴的政府治理思想的分析，我们发现政府治理贯穿于国家发展、公共事务有序运行全过程中。同时，这主要四个时期的理论具有不断递进、不断丰富、不断创新的特质。这有助于政府面对经济社会问题、公共政策痛点时能及时介入和修复。政府治理是一国存在的根本机理，是面对社会存在不同问题、文化、价值进行辨识、实现反脆弱的具体践行指南。由此，这也是政府治理根据实际履职中所面临的社会变迁而不断催生出治理思想的现实需求，更是当下不断推进政府治理现代化新理论范式的思想源泉。

三、中国新时代的政府治理现代化

在上述政府治理现代化意涵及演进内容探索的基础上，我们将进一步聚焦于我国新时代国情下的政府治理现代化。我们主要考察在我国语境下的政府治理现代化的缘起背景及相关政府治理核心问题的反思。

(一)中国提出新时代下政府治理现代化的语境意义

治理缘起于20世纪90年代，在理念上指向社会授权而非“统治”。这对政府行政进行整合、深化合作及构建责任等层面提出了新要求。而我国政府治理现代化的提出，则主要源于十八届三中全会的内容。党的十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革的总目标是——完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。在十九大精神中，习近平总书记则将当下的国情精准表述为新时代情境。国家治理、政府治理确立为全面深化和推进改革历史进程的定向方针。这是基于政府推进政治稳定、社会发展的理政需求。同时，我们还应看到社会民众对参与公共事务的渴望。尤其是公众处于公共事务中，对于“事件驱动”的感受尤为敏锐，对于“政策的供应”则有其自身的诉求。这是我国政府治理现代化缘起的双向现实背景。

政府是运转国家与社会稳定发展的核心“行政机器”，政府治理现代化的实质可从两方面理解:一是从治理的角度希望实现政府在职能、制度上的转变;二是从现代化的角度期望加深政府行政价值、行政精神的公共性、公正性的落实。唯有实现政府治理现代化才能调节好市场——社会的动态均衡，才能形成职责结构更合理的模式，才能真正实现治理的创新。这亦是不断推进我国政府治理现代化的意义所在。

与政府治理概念密切相关的另一个概念意涵还关涉到国家治理的表述。那么，国家治理与政府治理二者的文本意涵有何联系与区别?我们应稍作辨析，明确其逻辑脉络，这有助于更为精准把握和理解政府治理现代化正在形成和不断推进、完善的治理理念范式。

国家治理可视作最为宏观层级的“治国理政”，以实现整个国家社会的长治久安。而政府治理虽然也是宏观行为，但与国家治理相较而言，其关注点则主要聚焦于政府这一行政系统，是这一行政系统作为主体对其自身以及对社会事务进行治理的一切行政行为总和。概括来说，二者的主要区别在于层级不同，或者说是意涵维度结构层面的稍许不同。即国家治理在层级上表现最为宏观，在意涵维度结构上指向的是广义上的治理。而政府治理更聚焦于其作为行政系统及履职行为，这其实是较为狭义的治理意涵。与此同时，我们还应当看到二者具有的内在联系。国家治理在本质上与政府治理具有包容关系。这种包容关系体现在——国家治理，是实现国家性质、国家发展和国家根本制度要求的总体治理。而政府治理则是以行政系统主体的角色来实现立法、行政、治理这些整个国家层面的根本性发展。这二者呈现出“架构——实现”的包容关系，前者提纲挈领而后者则扎实推进，共同为治理社会事务形成良性的公共秩序而不断转型调整前进。

总体来看，治理现代化其实是政府治理的进化。我国自改革开放以来，到当下全面深化改革的攻坚期，政府在处理公共事务的能力层面以及政策推进的精准层面都取得了瞩目的成绩。然而，现代技术急速发展，整个社会建制、公共事务都受这一“社会技术工具”的影响。这使得公共事务在不同层次和向度上存在与传统事务不一样的特征，例如，具有复杂性、不确定性、认知不精准困境等等系列问题。政府面对这些社会转型期的问题，其反应能力和治理水平还应不断规范、完善、提升。这正是我国政府提出推进政府治理现代化的逻辑起点。下面我们一一分析我国政府治理现代化之路需要反思的核心问题。

(二)反思中国新时代下政府治理现代化之路:存在的困境

1．复杂行政环境:政府治理面临“黑天鹅”不确定性事件频发

行政环境体现的是宏观层面对政府治理现代化的反思。行政环境的概念是由学者高斯最先提出，他将生态中的环境概念应用到行政领域，意指公共部门的行政内容还应考虑当时情境下的社会文化等综合环境因素。［14］后由学者里格斯对此学说进行发展。其提出了通过光线的棱镜折射可以象征性地显示一个社会公共事务转变的三个过程，一是完全适应传统农业社会的融合型环境(公共部门行政职责较为单一，只追求经济发展)，二是传统农业社会和现代社会相交错的棱柱型环境(公共部门行政职责细化，注重效率性与公平性共同发展)，三是现代工业社会开始运行的衍射型环境(公共部门行政职责的科学分化，在行政理念层面，更为重视与公众的沟通，努力实现社会民众的自治)。［15］这不仅反映了行政环境的变化，更反映了社会的变迁。

同时，可看出行政环境的意涵主要关乎政府治理内容的三个层面:一是社会发展驱动下的行政环境，天然赋予政府肩负提升社会经济水平的职责。二是政治架构下的行政环境，行政的目的与公共部门职责二者的依存关系，即达到何种目标及如何行政的相互依托关系。三是沟通符号层面下的行政环境，应重视受公共行政影响最普遍的公众群体，因为他们关涉行政结果的“接受性”问题。这三个层面的内容也反映了从传统农业社会到近代社会再到当下现代社会，政府职能模式的变迁，而这恰恰是政府治理渐进到推进其现代化整体性建设的逻辑意蕴。第一层面的内容是政府治理的核心，因为这不仅关乎政府具体履职的中心层，还关乎国家与公民的生存性(survival);第二层面的内容是政府治理的价值维度与制度维度相互影响的体现;而第三层面的内容则是政府治理的外显体现——重视公众自决自治的权利，这亦是政府治理现代化的根本追求。

而基于上述内容我们发现，现代化语境下的我国行政环境还存在技术发展革新对政府治理造成的影响，这亦是造成复杂行政环境的原因之一。即我们所面临的很多问题都与科学认知和价值取向相交织。政府治理性问题不像传统问题那样，能找到精准、确定的、关键“症结点”而解决。即不能像库恩所提出的传统的常态认知范式理论来应对。所谓“黑天鹅”事件，来自于科学哲学家波普尔提出的认知观点——即没有出现黑天鹅之前，虽然我们看到的都是白天鹅，但不能否认黑天鹅的存在。而“黑天鹅”事件的寓意延伸为我们未认知到、未预测到的影响很大的意外事件。当下的“黑天鹅”不确定性事件有很多，例如，食品安全(小到卫生标准，大到添加剂的安全性)问题，在近年转基因作物产业化由于在安全性层面的不确定性引发的争议，这是典型的科技——决策的复杂行政事件;生态环境(河流治理，大气治理，尤其是备受热议的雾霾治理——当下的认知无法对霾的形成、治理模式提出精准方案)等。在当下这些问题，无法找到确切的科学方案去解决，也无法在价值争议层面达到共识。

由此，这些复杂的行政环境又对政府治理提出了“超越”:一是超越原有固化的行政履职理念，形成“调理均衡”的理念。即政府这一主体对于各项职责应当形成相互配合共同兼顾的理念，而不是只追求经济发展，这样才能促进整个社会的综合发展。二是超越原有的管控目的。一个国家和政府的存在，管控维稳是不可或缺的，但更应当形成政府行政治理的开放性，从管控束缚的维度转向以切实庇护人民福利为宗旨。这恰恰是回溯到政府治理的“原初之意”。三是超越原有单一治理模式，将公众这一最广泛的主体纳入其中形成多元治理。而这些层面的“超越”，恰恰是推进政府治理现代化的题中之义。

2．现代化语境下的治理难题:政府治理面临“测不准”的认知困境

基于上述复杂行政环境，我国政府治理面临棘手的公共事务更渴望找到问题的切入点，化繁为简以形成政策备选集来精准解决。然而，这存在一种悖论的情形，即对问题的认知存在“测不准”的困境。这正如上文所提及的情境——对复杂公共事务的关键“症结点”无法形成信息基础进而用最佳政策知识来治理解决的困境。这是从认知这一中观、内在的角度对我国政府治理现代化进行反思。

而所谓“测不准”的概念，其源于量子物理学家海森堡对粒子测量的观点。他认为粒子的位置及其动量不可能同时测定，因为测度行为与测度物之间存在相互作用，很难被精准测度。［16］而学者们将“测不准”用于政府治理领域，是指即便我们用严谨的理论、精确的逻辑，甚至是运用当下高新技术、系列实验也无法找到完全对应的因果关系来全面、深刻认知公共事务运行的规律。比如仍以雾霾治理这一公共事件为例，在技术层面存在现有的科学知识找不准关键影响因素，到底是工业排污、家庭供暖还是交通尾气所形成的大气污染。目前，科技专家并不能提供准确的科学解释。甚至从“伦敦经验”“洛杉矶经验”来形成复合经验仍不能解释我国的雾霾现象。这是认知层面导致治理困境的典型事件。

这样的治理难题要求我国政府治理范式进行相应的提升:一是面对“测不准”难题应理性承认存在治理缺陷，这是主动反思并意识到当下的政策产出及治理结果需要完善的体现。二是承认存在的认知困境及治理难题后，更应从整个社会、从公众等主体进行知识挖掘，给更多的参与主体进行授权和赋能(Empowerment)。所谓赋能是指给更多不同的参与主体拥有决策的权力，这亦是政府治理现代化所呼唤的多元参与、多元治理的模式。三是在放权——参与——讨论的过程中，还应注意知识源的整合及有的放矢解决关键点的问题。正如上文举例所说的雾霾治理问题，可能当前的大气、颗粒、燃烧等科学知识、科学实验尚不能有效解决这一公共事件问题。那么，除了科学家外，其他的主体进行知识整合、跨界合作或许能在交流中把握住某些科学规律进而对雾霾问题深化认知并提出解决方案。

3．多重利益负载下的不可控性:“停不下的动车”决策困境

利益负载导致的决策停不下来的驱动，其实揭示了微观层面治理的困境。面对不确定性事件以及“测不准”困境，我国政府治理的思维和模式可以试着切换到“摸着石头过河”的探索性、“平稳着陆性”治理的轨道上来。甚至面对高度复杂而又具有延展力量涌入整个人类社会的公共问题(例如，上文所提及的转基因作物产业化决策问题)，我们可考虑暂缓推行该项政策，或是干脆停下这项政策以满足公共秩序稳定性需求、认知体系完善的需求、解决方案深度调整的需求。

然而，在实践运行中，却存在一个吊诡的情形——即公共政策是利益的负载体，而正是多重利益的综合力场导致了“停不下的动车”困境。“停不下的动车”观点是一个隐喻，中科院刘益东教授将其阐释为:面对有争议的公共事件或公共决策，我们并不能完全停下来认真商定。这如同多轮驱动的动车一样，人们在持续行驶的动车上争论。［17］。例如，转基因作物产业化决策，面对系列争论仍“停不下”的缘由主要基于多重利益的负载(科技主权、农贸粮食安全等政治需求;种子、转基因作物食品产业利润;研发资助及名望获得;身体健康环境安全的生存需求等多重利益)，这恰恰是政府治理的难点。

对于这种多利益角逐的不可控局面，政府治理应当重新对公共事件进行诊断、对治理的思维进行定位调整、对治理的能力进行实效训练。这蕴含政府治理的三个维度:第一个维度是价值维度，要求我们更加敏锐观察公共事务并肩负起利益调节的责任精神。第二个维度是逻辑维度，即政府治理放权的思维实质是要“兼容”不同的观点来有序解决公共问题。而第三个维度是操作维度，这要求政府治理面对复杂的公共问题亦具有共同演进、动态应对的治理能力。

由此，复杂不确定的行政环境、“测不准”的认知症结困境、多重利益的异化不可控性这些现实语境必然要求政府治理不断朝前推进。更重要的是，我们应明确政府面对这些公共问题不能再如传统治理那般充当全能的“守夜人”，而应当拓展多元的治理主体，树立公共精神并形成科学正当的治理程序。拓展多元的治理主体不仅是政府治理现代化分权思想的体现，更是面对复杂不确定行政环境下多元智慧整合以应对挑战的体现。树立公共精神则明确了政府治理现代化公共性的价值精神。而科学正当的治理程序则是政府治理现代化的保障，亦是化解多重利益冲突逐步达成社会共识的协商理路。

四、中国新时代下政府治理现代化的具体践行路径

基于上述中国国情下政府治理之路的反思，我们确实应推进现代化意义上的政府治理。而在政府治理现代化意涵及我国新时代语境下面临的公共事务复杂情形的双重考量下，具体践行路径上我们可从以下三方面着手:一是分权共治思维下纳入多元主体，针对复杂不确定事件及“测不准”认知困境，将专家的专业知识与其他主体，尤其是公众日常的经验进行整合形成公共知识来把握治理难点与关键点。二是平等公平理念下对多元利益进行协调与分配，这是针对利益冲突导致“停不下”的悖论局面用价值框架来形成善性的治理。三是合法性合理性原则下形成科学正当的程序以保障政府治理现代化。

(一)分权共治思维下的公共知识运用

政府治理现代化强调的是权力下放与回归，以实现社会自治和共治。尤其是面对当下社会所面临的问题，很大程度上存在与科技交织的情境，这需要专家智库的科学咨询。但目前存在的悖论情形——专家智库的解释有时失灵。

失灵的原因在上文也有提及，一方面是现在从科技研发到转化运用非常快速，而科学知识、实验操作的发展更新存在一定的滞后性，很难完整地将所有技术应用问题形成一一对应的解释关系;另一方面专家在为公共政策提供咨询时，其“经济人”特性可能使得其提供的意见是带有利益性而非科学性和中立性。

基于这样的情形，政府治理应扩大科学共同体来应对复杂的公共事务。这在本质上不仅达到了公权向社会下放的目的，更在公共思维、公共资源的应用层面形成了共识。尤其要将公共事务中的中心主体——公众纳入其中，融合其日常习得的经验以形成公共知识，共同解决复杂的公共事件。同时，公众的素养提高，其在参政意识和相关科技决策方面亦有一定能力，这是将公众纳入科学共同体的基础。公众治理这一概念并不新鲜，甚至在应然层面是公众被自然赋予的、不证自明的权利。公民享有一系列参与、治理公共事务的相关权利。在具体层面则具有获得相关知识与信息、参与决策、充分被告知而同意的权利、避免受侵害的权利等。公共事件的最终解决不仅需要公众参与，更重要的是在参与中将分歧逐一细化，提出治理方案。这样各方都有更多的机会去了解公共事件中的关键点。这样才能找准争议具体点，才能综合出各方可接受的最佳方案。这是政府治理现代化的基本路径。

(二)平等公正理念下的利益分配协调

政府治理现代化面对上述多重利益冲突的境遇，其价值维度的内核必然要求对利益进行协调与公正平等分配。这不仅是政府治理遵循行政伦理精神的体现，更是面对社会整合、现实利益需求进行调节以力求将公共事务的治理避免落入不可治理(ungovernably)的轨道。诚如学者亨廷顿的观点，如果公共事务一旦发展成不可治理的公共事件，那么政府的合法性将面临巨大挑战。［18］由此，对多元利益的公平分配与协调是政府治理现代化必须要实现的“治道变革”的关键任务。

利益在《中国大百科全书》中的解释指向的是最广泛的“好处和综合的社会关系需要”，从内容上可分为物质利益、政治利益以及名望精神等利益。［19］同时我们还应看到，利益除了能用货币衡量的那部分，更包括了安全、公平、正义等层面的内容。这也是政府治理要注重“公共”和“公正”的原因所在。尤其是公正更指向于保护弱势群体的切身利益。这是政府治理现代化行政精神的内核体现。

而公平正义的利益分配与协调的具体达成，可在治理价值层面明确“比较利益”的理念，以对所涉的多元利益进行权衡、排序来获得利益公平。客观而言，多元利益的权衡、排序指向的是选择。而“比较利益”理念则指向“利己”与“利他”的兼得。这样在动机上遵循了公正分配的意涵。“比较利益”理念是在“经济理性”的利益动机和“公共无私”的利益动机的基础上提出，旨在平衡“绝对利己”和“绝对利他”的片面价值［20］。这正是政府治理所内蕴的价值追求，更是我国现代化语境下的实现全面、协调、和谐发展的题中之义。

此外，利益公正的达成除了要树立“比较利益”的理念，还应倡导合理的利益妥协才可能更加实现正义的价值精神。利益妥协主要指向的是在伦理价值层面更加关注——避免不合理的利益获得，扶助弱势群体利益的获得。这恰恰是政府当好“守夜人”以落实公正精神的体现。具体来说，妥协在词义上包含了折中、让步、避免冲突、达成和解等寓意，在词性上亦属于中性词。利益妥协，是指各利益体虽不能完全满足其利益，但能达成各方比较满意的可接受的方案，这是跳出争议僵局并奔向更文明的公平正义之路。总之，不论何种决策方案都难以实现所有利益。而通过“比较利益”、利益妥协不仅是实现平等的伦理精神，更是指向公共权利、公共利益的公平正义获得，尤其是要保证普通人民群众充分获得公正利益。这是政府治理现代化的核心路径。

(三)合法性合理性原则下的程序科学正当

政府治理现代化除了在上述分权共治的意涵层面，在利益分配调节的价值层面要推进外，还应在具体保障层面树立合法合理原则下的程序科学正当性。这在践行层面保证了政府治理现代化的推进。

合法性是政府存在的权威性基础，而合理性则是指政府治理不能忽视行政履职的公务伦理性。在此基础上，政府治理现代化需要推进治理的“方法论”——在具体程序上实现科学性和正当性。程序科学性，意味着政府治理的行动能科学收集、分析、治理的问题和公众的治理需求以形成治理问题与治理方案匹配的解决之道。而正当性源于古罗马法，其内涵指向的是善(Good)和正义(Justice)。先贤柏拉图更是指出，正当就是人人各得其所，各尽其责。［21］这在一定程度上明确了正当内蕴负责的意涵。由此，政府治理的正当是指处理公共事务符合程序、符合规范，通常与合法性、合理性出现在同一语境。

此外，程序科学正当的内容维度一方面指向的是政府治理的根基，即政府治理权力的获得源自公众天赋的自然权利的让渡，是公众寻求庇护形成的委托关系。而另一方面，程序科学正当意味着，政府与公众处于“命运共同体”的关联中，即处于面对同样的公共事务条件和环境中。“命运共同体”意涵的实质是尊重公众意愿(will)并关切其诉求的伦理精神的科学落实。“命运共同体”更意味着政府与公众面对复杂的公共事件都不能独善其身，需要共同智慧去突破治理的困局。这在一定程度上明确了公共性、审议性、同意性的价值取向。合法性与合理性原则下的程序科学与正当，是政府治理现代化践行的保障路径。

结语

总之，政府治理现代化在当下是一个“全球化”的议题。现代化语境下，我国国情正处于新时代下面临转型、变迁的改革攻坚时期。同时，公共事务所面临的不确定性、复杂性等因素，这必然要求我们不断推进政府治理朝现代化发展的步伐。这样才能力求预见“黑天鹅”式的风险，规避“蝴蝶效应”等联动的负面影响，真正提升政府治理的智慧。因为治理活动，归根到底是为了人这个社会主体的生存与发展。［22］客观而言，政府治理现代化在权力运行、公共商讨、程序落实等层面已基本达成共识。但在我国国情下，由于前现代化、现代化，甚至是后现代化三种社会元素的交织与叠加使得推进政府治理现代化出现了系列难题和路障。而这正是本文对政府治理现代化意涵进行梳理并聚焦我国语境形成理路探讨的逻辑所在。由此，在梳理政府治理思想流派及理路演变的基础上，对于推进我国国情下的政府治理现代化还应注意全球化与本土化的适宜性，唯有如此，才能真正提升政府治理的品质。