改革，排污许可制度的精神特质——关于排污许可制度改革的九个关键词

□ 本刊记者 曹 俊

2018年1月中旬，环境保护部发布了《排污许可管理办法（试行）》，媒体纷纷报道，排污许可再度成为热词。

全面实施控制污染物排放许可制，是党中央、国务院从推进生态文明建设全局出发，全面深化环境治理基础制度改革的一项重要部署，是切实改善环境质量的战略举措，是生态环保领域改革的一项重要进展。

党的十八大以来，排污许可制从顶层设计到具体实践，始终是在生态文明建设大背景下，作为生态文明体制改革和加强环境保护的重要内容而深入展开的，始终贯彻改革精神，深刻体现了改革的本质内涵和基本特征。

十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次在中央决定中强调排污许可制，并且是作为改革的一项重大问题提出的，从而确定了实施排污许可制的重大改革意义。

《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，把排污许可制度作为健全生态文明制度体系的重要内容，明确了无证排污和超标准、超总量排污属于必须禁止的行为。

中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，进一步从改革的高度对排污许可制度提出要求，不仅强调禁止行为，还明确排污许可制要覆盖所有固定污染源。

与此同时，法律层面也在深化推进，为实施排污许可制、推进生态文明体制改革和加强环境保护提供法律保障。新修订的《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》，都强化排污许可管理制度，明确了更具体的行为规范和更严厉的处罚规定。

2016年11月，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》，标志着我国排污许可制度改革进入实施阶段。

环境保护部高度重视，迅速行动，很快就发布了《排污许可证管理暂行规定》《固定污染源排污许可分类管理名录》（2017年版），以及15个行业技术规范，建成全国排污许可证管理信息平台，并在火电、造纸行业先行先试。

2017年的改革实践，积累了大量成功经验，对排污许可制实施的具体细节，有了更准确的把握。2017年11月，环境保护部部务会审议并原则通过《排污许可管理办法（试行）》。

深入研究十八大以来实施排污许可制度的路线图和施工图，可以清楚地看到一条主线，就是改革。改革的思路是问题导向，改革的目的是改善环境质量，宗旨是生态文明建设。通过改革，必将带来三大历史性变化。

第一是化繁为简，建立起精简高效和衔接顺畅的固定源环境管理制度体系，主要标志是一证式，唯一许可、综合许可。

第二是回归本源，落实企事业单位治污主体责任，监管理念从有罪推论变为充分信任，排污单位自我承诺，自我约束，自我管理。

第三是精准聚焦，执法更加规范、更加严格、更加高效，监管单元从企业细化深入到每个具体排放口。

之一：唯一许可

政府对排污单位生产运营期间排污管理的唯一行政许可排污单位排污的唯一法律依据

关于排污许可制度改革，最简洁的描述是一证式、综合许可，其核心则是唯一。

以往环境管理遇到的一些剪不断理还乱的问题，可以形象地表述为“复杂”。排污许可制度改革，正是直指问题要害，化繁为简，用一证打通多项制度。

唯一，就是没有其他。政府对排污单位生产运营期间的排污管理，只有一项行政许可，即排污许可。这是排污许可制度改革的最终目标之一，目前已在15个固定污染源行业全面实施。

之所以能够成为排污管理的唯一许可，是因为排污许可证综合了污染物排放标准，结合了环评文件有关要求，整合了总量控制指标，考虑了地方政府限期达标规划和重污染天气应急预案等各种要素。包括排放什么类型的污染物，怎么排放，排放浓度、频率、量，管理方式等，承载着政府对一个排污单位的所有环保要求。

所谓唯一，意味着排污单位必须持有许可证，并且一张证就可以了。有没有排污许可证，是一个单位能不能排污的判断标准，且是唯一标准。无证，就不能排污，这条规定具有强制性和唯一性。有证，才可以排污。排污必须执行许可证。排放种类、方式、浓度、总量，怎么许可的，只能怎么办。严格依照排污许可证排放，就合法合规，一张证即可。

实施排污许可制度，我国有一定实践基础。自上世纪80年代后期，各地陆续发出的约24万张排污许可证，发挥了一定作用。不过，当时的排污许可制，本质上还是总量制度的附属，很难有独立作为，更谈不上唯一许可，实施的总体效果也不明显。

而现在的排污许可制度，则是固定污染源管理的核心制度。从边缘到核心，从附属到唯一，这是本质的、历史性变化，是改革最重要的标志。此证，非彼证。

作为唯一许可，排污许可制度不附属于任何一项制度，也不替代其他制度，而是要用一张许可证打通相关制度，使之精简合理、有机衔接，从而有效解决以往由于制度之间脱节、重叠等造成的疙里疙瘩问题。

排污许可制度和环境影响评价制度衔接，可以实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。环评与排污许可，一个被喻为准生证，一个相当于身份证。新建项目必须在发生实际排污行为之前，申领排污许可证；环评文件中与污染物排放相关的主要内容，要纳入排污许可证；排污许可证执行情况，又成为环境影响后评价的重要依据。

排污许可制度与总量制度融合，解决了总量控制的法律责任问题，明确了许可排放量就是总量控制指标。通过融合，还统一了污染物排放总量的核算原则，理清了许可排放量的确定依据。

排污许可制度给环境监管执法带来的变化，更直接。将监管执法统一于排污许可证，重点聚焦有证无证、是否执行了许可证。核实企事业单位排放数据和执行报告的真实性，并且将监管执法的时间、内容、结果以及处罚决定记入排污许可证管理信息平台。这将进一步规范执法行为，大大提高执法效率和质量。

排污许可制度与其他制度衔接、融合、整合，还可以解决一企多数等多年难题，更好地发挥环境保护税、排污权交易等经济手段的调节作用，提高环保部门污染源精细化管理水平。可以说，一张排污许可证，带来的将是环境管理方式的巨大改变。

之二：分类管理

分类、分级、分步，重点突出，责任明确，推进有序

使庞大而复杂的工程，技术上更可操作，改革预期更可把握

排污许可制度改革所面对的排污单位群体，数量庞大，类型不同，属地关系也不尽相同。国家层面确定的改革路线图是，分类管理，分级许可。分类，分级，体现了科学和务实精神，从而使这样一项庞大而复杂的工程，在技术上更可操作，改革的预期更可把握。

先来看分类。现阶段排污许可要管多少污染物呢？《固定污染源排污许可分类管理名录》（2017年版），明确了82个行业和通用工序，明确了纳入管理的企事业单位规模。

82个行业和通用工序，分类的依据是，污染物产生量、排放量和环境危害程度。污染物产生量大，排放量大，或者环境危害程度高的，实施重点管理，其他单位简化管理。细分之后，41个行业和3个通用工序纳入重点管理，8个行业实行简化管理，其余30个行业和通用工序，根据生产工艺特点或生产规模具体确定。应当编制环境影响报告书的，原则上实行排污许可重点管理；应当编制环境影响报告表的，原则上实行排污许可简化管理。

这样分类，简单易行，更重要的是突出重点，体现了改善环境质量这个改革宗旨。

环境保护部有关负责人表示，名录覆盖了“水十条”“大气十条”的重点管理行业，以及重金属污染综合防治的重点行业，可以基本满足“十三五”期间水和大气固定污染源的环境管理需求。管好这些企业，基本就管住了80%的环境污染。

再来看分级许可。排污许可制度改革，实行国家统筹，地方推动，原则是谁核发谁监管。排污单位生产经营场所所在地设区的市级环境保护主管部门负责排污许可证核发，市级环保部门是核发主体，环境保护部负责指导全国的实施和监督，省级环保部门负责辖区内组织实施的监督。

这样的体制设计，是遵循权责一致原则，考虑与“垂管”衔接，将核发权力下放到地方。

在现阶段的具体实施中，由于“垂管”改革还没全部完成，核发和监管可能会出现一定程度的脱节。有些市已将固定污染源监管职责全部下放至县区级环保部门，而按照规定，重点排污单位许可证由市级环保部门核发，难免出现“发证的不了解企业，了解企业的不发证”的尴尬。这里其实有一个解决出口，即地方性法规对核发权限另有规定的，从其规定。

现阶段排污许可证统一规定的管理内容，主要是水和大气污染物，是否将固体废物和噪声纳入，也是很多地方关心的内容。国家层面的态度很明确，鼓励地方先行先试，依法纳入管理。

除了分类管理、分级许可，还有一个原则，就是分步实施。从2016年到2020年，每年都有重点，年年有突破。在2017年已经开始的火电、造纸以及水泥、平板玻璃、钢铁等15个行业基础上，2018年，扩展到陶瓷、合成材料制造等行业、特定工序或特定区域。2019年，再扩展到畜禽养殖、汽车等22个二级行业、特定工序或特定区域。2020年，全国范围内完成《名录》规定的所有行业。具体到排污单位，又分为两种情况，一是现有企业，要按照时间表推进；二是新建单位，应在启动生产设施或者在实际排污之前申请排污许可证。

这个时间表是刚性的，按时完成是底线，如果能先行一步，也将收获支持点赞。

之三：自主申领

环保部门依申请和承诺许可，双方都要积极

如果排污单位不主动，环保部门则要宣传告知，执法促动，培训引导

排污许可制度，作为一项行政许可，应该依申请许可，由排污单位主动向政府申领。

这本不应该成为问题，之所以提出来，是源于现阶段一些地方遇到的困惑，环保部门很着急，排污单位往往不着急。

推动排污许可制改革，是生态文明体制改革的重要内容，是2017年度重点改革任务之一。一年来，环保部门压力层层传递，倒排工期，挂图作战，有明确的时间表和路线图。

但是，作为责任主体的排污单位，反倒有被拽着走的感觉。与环保部门相比，紧迫感明显不够。有些排污单位甚至存在侥幸心理，等待观望，得过且过。

作为一项新事物，个别排污单位有这样那样的顾虑，或者嫌麻烦，在所难免。如果说，前一阶段有些排污单位是被拽着走的，那么，今后环保部门就应当催着、推着他们往前走，变环保部门着急为排放单位更着急。

怎样让排污单位着急？

首先要加大宣传，把环保部门的紧迫感传导给排污单位，特别是那些有问题的企业。

要让该领证的排污单位清楚地知道，排污，必须持证。凡是纳入《固定污染源排污许可分类管理名录》的单位，必须申领排污许可证。在名录规定的时限前，已经建成并实际排污的，按照规定时限申请；在名录规定的时限后建成的，在启动生产设施或者在实际排污之前申请。这个要求，不能商量，不能通融，不能让步。

第二是强化执法威慑，有法必依，执法必严，违法必究。

环境保护部环境监察局原副局长汪冬青认为，今后一段时间的环境执法重点，应该转向严肃查处无证排污，决不能让那些恶意无证排污者有生存空间。要抓典型，重罚哪怕一个无证排污企业。杀一儆百，才能触痛那些观望中的违法企业，要让他们真正明白，没证就没法生存。

环保部已经明确，今年将借鉴京津冀及周边地区“2+26”城市排查散乱污的工作经验，组织各地开展固定污染源清理整顿工作，加快推进排污许可制实施，确保排污许可证核发到一个行业就要让这个行业所有企业都纳入监管。2017年的排查，效果有目共睹。关停取缔、整合搬迁、整改提升，分类施策，量化问责，持续高压，件件都有落实。天津市东丽区、河北省衡水市等多地政府主要领导，因整改不力被公开约谈，环保压力层层传导，打破了地方不敢查、不愿查、不想查的思想壁垒，企业也真正认识到，靠“避风头”“找人脉”过关，绝不可能。

第三是加强指导，组织好专业培训，并且培育和规范咨询与监测服务市场。

对于那些有问题的企业，《排污许可管理办法（试行）》明确规定，提出整改方案的，环保部门核发排污许可证，并在排污许可证中明确改正要求和改正时限，同步责令企业限期改正或者责令限制生产、停产整治，并处罚款，到期仍不符合合法条件的，注销其排污许可证。

环保部门还要组织专业培训，既要针对企事业单位，也要针对咨询与监测机构。有许多排放单位没能力或不愿意完全自己来作，更多工作将由第三方来承担。毫无疑问，第三方将是这一环节的关键角色。企业自主申请，更多的具体工作将是第三方完成。培育和规范第三方市场，也将成为排污许可证发放的衍生品。

之四：自我承诺

排污许可证的本质，用一个词来定位，就是法律文书

排污单位必须守约，守约亦即守法。守约的基础是诚信，正所谓一诺千金

《排污许可管理办法（试行）》明确规定，排污单位申请排污许可证，必须签订承诺书。排污许可证依排污单位申请与承诺核发，承诺书是排污许可证副本的重要部分。

从环保部门猫捉老鼠式的监管，到排污单位自我承诺并对承诺负责，是管理理念的巨大改变。排污单位作出承诺，彰显责任，环保部门认可承诺，源于信任。这本就应该是监管与被监管之间的良性关系，与其说是创新，不如说是回归本源。

排污单位要承诺的，主要有三部分内容。

第一，承诺真实合法。填报申请时，承诺申请材料是完整、真实和合法的。

第二，承诺按证排污。严格按照排污许可证的规定排放污染物，一旦发现排放行为与排污许可证规定不符，立即采取措施改正并报告环境保护主管部门。

第三，承诺规范管理。规范运行、管理、维护污染防治设施，开展自行监测，进行台账记录，按时提交执行报告，及时公开信息，并对提交的台账记录、监测数据和执行报告的真实性、完整性负责。

这些承诺如何生效？由法定代表人或者主要负责人签字或者盖章。这一要求，看似是个形式，实乃承诺制的核心——签字或者盖章，正式、庄重、严肃，是具有法律效力的。签名所承载的诚信，道德，乃至法律效力，都足以让承诺转化为责任。

如果递交的申请材料不真实、不合法，排污单位隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，环保部门不予受理或者不予行政许可，并给予警告。

如果申请单位隐瞒或提供虚假材料，环保部门没有发现而核发了许可证，责任在谁呢？

毫无疑问，责任在排污单位。承诺是排污单位作出的，提供完整、真实和合法的申请材料，是排污单位的责任和义务。正如税收和财产申报制度，一旦发现弄虚作假，肯定是申报单位和个人担责。承诺书这一环节，让排污单位在申领排污许可证环节的主体责任，落到实处。

《排污许可管理办法（试行）》并没有针对违反承诺书，设定相应的罚则。这并非意味着不处罚。因为违反承诺书，必然违反了有关制度，必须接受相应处罚。

违反承诺，没有按证排污，不外乎超标，超总量，或者排放方式有问题，如偷排、非紧急情况下开启应急排放通道、私设暗管等等。

违反承诺，没有规范管理，不外乎违反监测规范，不正常运营污染防治设施，或者未依法公开或者不如实公开有关环境信息；等等。

对这些违法行为，《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等相关法律，都有相应的罚则。从最基础的罚款、责令改正，到按日连续处罚，查封、扣押，再到责令限制生产、停产整治，直到责令停业关闭，甚至拘留，层层加码，环环相扣，目标都指向一个，就是督促违法排污者改正。除了责令停业关闭，每种处罚都给违法者留下改正机会。对于每一次拒不改正，都有进一步处罚的后手，亦即救济措施。

签订承诺书，是排污许可改革的重要一环。排污单位法人代表签下名字时，所承诺的不仅仅是守法行为，更是一种道义上的担当。这种担当，本就是每一个排污单位对环境应有的敬畏。

之五：形式审核

形式审核，绝对不是走形式

核心思想是，相信排污单位，由排污单位承担主体责任

环保部门核发排污许可证，主要是形式审核。所谓形式审核，主要是审核材料的完整性和规范性，该有的证明都有，该提供的材料都有。

强调形式审核，是不是淡化了核发部门的责任？当然不是。审是形式，核心思想就是相信排污单位，由排污单位承担主体责任。形式审核，强调排污单位的主体责任，信任排污单位提交的内容，这恰恰是负责任的表现。

形式审核，怎么确定核发的许可证合法合规？最清楚排污情况的，是排污单位自己。排污单位提供材料，核发部门对照规范，逐一审查核实。许可浓度有标准为依据，许可量有相关规范和算法，管理要求都有指南，几乎不存在自由裁量权。这正是制度设计的本意，规范明明白白，法律清清楚楚，核发重在核，对排污单位上报的证明材料认可，签字的承诺书也认可。

那么，形式审核，怎么审？审什么呢？

第一，审查申请材料的完整性和规范性。这一步，只看形式。只要是本行政机关职权范围的，依照《排污许可管理办法（试行）》需要取得排污许可证的，材料完整和规范，就进入下一步。材料齐全即是完整，符合规定就算规范，完整和规范，就要受理。

第二，审核项目是否符合政策。按照应发尽发的要求，只要符合产业政策，都要发证。这一步，核重于审，核的内容包括三部分。首先看项目建设地，不能位于法律法规规定禁止建设区域内；其次看产业政策，不能是国家明令淘汰或者立即淘汰的落后生产工艺装备、落后产品的；最后看环保要求，必须依法取得建设项目环境影响评价文件审批意见，或者按照有关规定经地方人民政府依法处理、整顿规范并符合要求，对于新建、改建、扩建项目排污单位，如果通过等量或减量替代削减获得总量控制指标的，出让单位需要完成排污许可证变更。

第三，审核排污有关许可事项，是核发许可证的核心。这一步，审与核并重。审的是相关证明。只要有相关证明，都认可。这与自主申报和自我承诺，是一脉相承的。

一是审核确定许可排放浓度。不仅要确定许可浓度，还要审核排污单位是否有能力实现。浓度的确定，主要依据国家和地方污染物排放标准，除非排污单位承诺执行更加严格排放浓度的。审核达标能力，需要环保部门现场亲自核验吗？不需要。只需要排污单位提供相关证明，证明其采用的污染防治设施或者措施，有能力达到许可排放浓度要求，环保部门就认可。

二是审核确定许可排放量。这一项的确定，参考数据较多。至少有三个数据，要从严选取。一是行业重点污染物允许排放量核算方法，这是排污许可证申请与核发技术规范规定的；二是环境质量改善的要求；三是已依法分解落实到排污单位的重点污染物总量控制指标。而对于2015年1月1日及以后取得环评审批意见的排污单位，还要加上环评文件和和审批意见中有关总量的数据，相当于从四个数据中从严选取。对于地方环境质量限期达标规划、重污染天气应对措施等提出更严要求的，也要在副本中作出规定。许可量确定之后，排污单位的重点污染物排放总量控制指标，需要据此作出调整。

三是审核自行监测方案。审核要求是，符合《自行监测技术指南》。

形式审核，审的是形式，核的是内容。形式承载内容，重在核，这不是走形式，是管理理念的转变，解放了核发部门，也强化了排污单位的自主性。

之六：持证排污

无证排污和不按证排污，都属于违法行为，都要承担相应的法律责任项目建设之后，点火之前，必须申领排污许可证

排污许可证，是企事业单位的守法文书，也为排污单位提供了明确稳定的管控预期。

无证排污和不按证排污，都属于违法行为，都要承担相应的法律责任。

有证和无证，界限很清楚。

所谓无证，主要包括这样几种情形：

1.依法应当申请排污许可证，但未申请的；

2.申请后，未取得排污许可证的；

3.排污许可证有效期限届满后，未申请延续的；

4.延续申请未经核发环保部门许可的；

5.被依法撤销排污许可证的；

6.法律法规规定的其他情形。

此外，新建、改建或扩建项目试生产期间排污，算不算无证排污？当然属于无证排污。

这是一个很大变化。过去的管理流程是，环评批复、项目建设、试生产、验收，然后正式申领排污许可证。现在的要求是，建设之后，点火之前，必须申领排污许可证。因为试生产环节也要排污，排污就必须持证。建设项目在这个环节没有申领许可证，建设单位不得出具项目验收合格的意见。

如果无证排污，县级以上环境保护主管部门将依据《大气污染防治法》《水污染防治法》的规定，责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的地方人民政府批准，责令停业、关闭。同时，按日连续处罚，甚至拘留，也都适用。

持证排污，守法有预期。

排污单位持证之后，就有了明确稳定的污染排放管控要求和预期——按照许可污染物种类、浓度、排放量、排放方式等排污，落实许可证上明确的环境管理要求。

那么，哪些情形算违证呢？主要是两大类情况。一是超标或者超总量排污的，二是通过逃避监管的方式排污的。

对于大气污染物，违证排污的方式包括，偷排、篡改或者伪造监测数据，以逃避现场检查为目的的临时停产，非紧急情况下开启应急排放通道，不正常运行大气污染防治设施等。

对于水污染物，违证排污的方式包括，利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞排污，私设暗管，篡改、伪造监测数据，不正常运行水污染防治设施等。

对于违证排污，处罚方式与无证排污基本一致，从最基础的罚款、责令改正，到按日连续处罚，再到责令限制生产、停产整治，直到责令停业关闭，甚至拘留，根据不同程度均可运用。

既然处罚基本一致，那是不是意味着有证无证都一样呢？当然不是。

无证单位，即使排污本身都没问题，没有超标、超总量，没有通过逃避监管的方式排污，也要受到处罚，处罚的是不领证，不按规矩办事。而持证的排污单位，只有违法排污，才会受罚。

在持有排污许可证期间，与许可证有关的一些重要事项发生变化，排污单位应该怎么办呢？比如，国家和地方污染物排放标准新修订了，依法分解落实的重点污染物排放总量控制指标发生变化了，地方政府依法制定的限期达标规划要实施了，地方政府新制定重污染天气应急预案了，等等。

遇到这些情况，排污单位是执行排污许可证，还是执行新标准、要求？答案是按照新的来。排污单位应当在规定时间内，向核发环保部门提出变更排污许可证的申请。每一种情况，都有相应的时限要求。

之七：依证监管

依法监管，具体化为依证监管

排污许可证，既是企事业单位的守法文书，也是环保部门的执法依据

排污许可证，既是企事业单位的守法文书，也是环保部门的执法依据。依证监管，是对环保部门的履职规范，为环保部门划定了执法边界。

排污许可制度改革，给环境监管执法带来的变化，是多方面的，是非常深刻的。监管理念转变为信任在先，严惩失信行为，不再是保姆式监管和有罪推论；监管重点集中在排污许可证承载的各项内容；监管目标从企业进一步细化到排污口；监管方式更加信息化，更多地使用互联网、大数据手段。而这些变化都源于一个基础，排污许可证。依法监管，在这里具体化为依证监管。

在现阶段，依证监管需要处理好以下四个关系。

第一，有证与无证，重点查哪个？

无证排污和不按照许可证排污，都属于违法行为，环保部门都应该严肃查处。由于现阶段需要大力督促排污单位按时申领、积极申领，所以的执法重点，首先是打击无证排污。

第二，形式和内容，哪个更要？

答案是都重要。环境保护部环境监察局原副局长汪冬青表示，要转变监管理念，以守法为基础开展执法，即执法过程中秉持无罪推定原则，首先相信排污单位是守法的。在此基础上，执法与以往相比，最大的变化就是，注重形式执法。

所谓形式执法，就是重点检查环境管理要求的各个环节是否落实。具体来说，就是对照许可事项，按照污染物实际排放量的计算原则，判定落实按证排污情况。实际排放量怎么算？按照排污许可证规定的排放口计算，计算方法有三种，优先顺序分别为自动监测、手工监测、产排污系数和物料衡算。执法手段主要包括执法监测、核查台账记录和自动监测数据等。监管重点是核实排污数据和执行报告的真实性，判定排放浓度和排放量是否符合许可证要求。必要时，还要开展执法监测。

“形式承载内容，只要这些形式能做细，做完整，排污单位的环境管理，基本就上路了。”汪冬青说，“查和不查肯定不一样，查本身就是一种威慑，就如财产申报制度一样，抽查的威慑力摆在那里。”

第三，按证和按标准，哪个在先？

从理论上说，不存在依证监管和依新标准或要求监管的矛盾。但是，如果标准有变化，排污单位没有如期申请变更排污许可证，怎么办呢？

环保部有关负责人给出的解决方案是，如果标准修订后加严了，而排污单位依然按照原排污许可证的许可浓度排污，可以按照超标排污进行处罚；重点污染物排放总量控制指标发生变化了，而排污单位不执行的，可以按照超总量进行处罚。可以这么理解，从法律效力上看，标准规范高于排污许可证。

第四，对哪些单位更应该关注？

环保部门的执法计划，要结合排污单位环境信用记录，确定执法监管重点和检查频次。对于有违规记录的，提高检查频次；对污染严重的产能过剩行业企业，加大执法频次和处罚力度，推动去产能工作。浙江省长兴市借鉴交通部门的驾照积分制度，设计了排污许可证年度积分制，制定了排污单位的违法违规排污行为扣分标准。企业一旦因为环境违规而扣完积分，环保部门将给予扣押许可证、停产整顿等惩罚。

之八：自证守法

排污单位守法，首先要自证，自证了就要负责

自证清白，要保留的证据至少有三种，自行监测数据、台账记录和执行报告

自证守法，是环境管理理念的重大转变——制度设计的基础从执法转为守法。

环境保护部环境监察局原副局长汪冬青有个形象的比喻，过去的环境管理如猫捉老鼠，弊端显而易见，一是社会诚信淡化了，管理者和被管理者互不信任；二是所有责任都成了管理者的。排污许可制度改革，就是扭转这种局面，理顺环境管理的思路，即排污者要承担主体责任。

排污单位若想自证清白，要保留哪些证据呢？至少有三种：自行监测、台账记录和执行报告。

第一，自行监测。

对于自行监测，曾有过不同声音。过去，即使排污单位有自行监测数据，也未必全都规范可信，因为总有个别企业刻意造假。而环保部门的在线监测，由第三方用无线方式传输数据，数据一旦丢失，企业的清白得不到证明。由于种种非常拧巴的原因，导致监管与被监管之间往往互不信任。

现在，将自行监测作为排污单位自证守法的主要依据，是出于对排污者的信任。排污单位要对监测结果的真实性、准确性、完整性负责。这就倒逼排污者自清家底，明白自己排了多少污染物。

排污单位从申请领证起，就要把自行监测当作一项重要工作来办。在申领排污许可证时，要编制自行监测方案；在实施时，要按自行监测方案执行；在执行报告中，要说明自行监测开展情况，并根据监测结果说明污染物实际排放情况及达标情况。

第二，台账记录。

从自证清白的角度来看，排污单位做好台账记录的积极性远高于监管部门。因为只有将主要生产设施运行情况，治污设施运行和管理信息，以及污染物排放情况记录清楚，特别是在设施发生异常情况时，详细记录原因和措施，才能有效规避监管部门的处罚风险。可以说，环境管理台账是排污单位自证达标、追溯超标或故障起始时间点的重要证据。

第三，执行报告。

如果说前两种证据，主要是留存、适时作证的话，那么，执行报告就是排污单位主动告知监管者，明示守法的主要途径。

报告可以分为两种形式，一是异常报告，二是定期执行报告。

异常报告是要告知环保部门异常、突发或变更情况，包括故障报告、超标报告、突发环境事件应对报告、变更报告、停产整治报告等。

排污许可证执行报告，是定期提交的，分为三种，年报、季报和月报，目的是说明履行排污许可证要求的情况。

这三种制度都是排污许可制度新增的，除了规范排污单位，还涉及到三个方面。一是环保部，要做顶层设计，分行业制定排污单位自行监测指南，制定台账记录规范，制定执行报告编制技术规范。二是核发部门，要在许可证中明确排污单位开展自行监测、台账记录和执行报告编制和上报的要求。三是监管执法部门，可以采信排污单位自行监测结果，采信台账记录，采信执行报告，并据此判断达标情况；当然，也可以不采信。而对于排污单位未按许可证要求开展有关工作的，可以进行处罚。

落实这三项制度，需要投入人力物力精力。但这个负担不一定是苦的，相反对守法企业来说，绝对是甜的。企业如果做不过来，可以引进第三方，让专业的人干专业的事。

之九：公开平台

一个全国排污许可证管理信息平台，使信息公开的渠道豁然大开

使数据互联互通，社会共治，企业守法，部门联动，社会监督，更加便利可行

全国排污许可证管理信息平台，是排污许可制度改革的一大亮点，平台的核心价值就是公开。平台的建立使环境管理的信息化有了基本保障，使信息公开的落实有了明确路径，使数据互联互通有了得力载体。公开透明，社会共治，又迈出了坚实一步。企业守法，部门联动，社会监督，更加便利可行。

排污许可证的申请、受理、审核、发放、变更、延续、注销、撤销、遗失补办，工作流程电子化，信息全过程公开，都在全国排污许可证管理信息平台上操作和完成。

目前排污单位普遍关心的是三个主要步骤：申领、核发和监管。

首先是申领，排污单位申领分三步。第一步，填报，在统一平台上填报申请排污许可证的有关信息；第二步，公开信息，主要在统一平台上公开，即实行重点管理的排污单位，将填报的有关信息公开，具体包括承诺书、基本信息以及拟申请的许可事项；第三步，提交申请，在统一平台上提交的同时，向核发环保部门提交通过统一平台印制的书面申请材料，材料就包括申请前信息公开情况说明表。

之所以能够在统一平台上完成操作，前提是每个排污单位都有唯一编码。这个编码被称作排污许可证编码，是环保部在统一社会信用代码基础上作出的适当扩充，也将发展成排污单位在环境管理中的唯一代码。

进入核发阶段，依然完全依靠平台。平台不是个形式，也不是书面的附属，其记录的排污许可证相关电子信息，与排污许可证正本、副本，依法具有同等效力。环保部门作出准予许可决定的，向平台提交审核结果，获取全国统一的排污许可证编码，同时在平台上公告排污许可证正本以及副本中基本信息、许可事项及承诺书；不予许可的，书面告知排污单位的同时，也要在平台上公告。

第三阶段，也是核发之后的常态阶段，监管。对排污单位来说，其自行监测、执行报告需要在平台上填报、提交并公开。对环保部门而言，其监管执法信息也要在平台上记载，比如对企业持证排污、按证排污的执法检查结果，无证和违法排污的排污单位名单。排污许可监管中所形成的实际排放数据，也将作为环境统计、污染源排放清单、环境税等各项固定污染源环境管理的数据来源。更让人期待的是，平台将与环保举报平台共享污染源信息，公众举报和社会监督有机结合。

不按规定使用统一平台开展信息公开的，将承担法律责任。排污单位未在规定时限内、未按照规定的方式、未公开应当公开的信息、公开的信息不真实的，环境保护主管部门可以责令其公开，依法处以罚款，并予以公告，还可以对违法企业处以三万元以下的罚款。环保部门未依法公开排污许可相关信息的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

全国排污许可证管理信息平台，让所有工作都有了载体。以往的信息公开，还需要寻找这样那样的平台，环境监管和企业守法，还需要双方各自探索各种各样的形式。现在不需要了，一个平台，全部搞定，对双方来说，无疑更加便捷。各地现有的排污许可证管理信息平台，将逐步接入全国平台，实现各级联网、数据集成、信息共享。