生态优先兼顾合理开发的环境司法探索

文 齐卫军

脆弱的生态并不因采取补救措施就能得到有效恢复。坚持生态保护优先，兼顾合理开发矿产资源，坚守边采挖边修复底线，是环境司法的必由之路。

青海矿产资源种类多，储量大，已发现134种矿产，其中11种矿产储量居全国第一，54种列全国前十位。在青海这样一个生态环境战略地位非常重要的矿产资源大省，开发矿产资源必然涉及生态环境保护问题。强调青海生态环境实际，有着很强的针对性。青海生态环境要素众多，具有复杂性、综合性和跨区域性等特性，敏感脆弱，自我恢复、修复能力很差。海西州木里煤矿的开发，就是因为破坏了生态环境，受到中央高度重视和严肃问责。但脆弱的生态并不因采取补救措施就能得到有效恢复。有的地方因乱采滥挖，已造成生态环境永久性毁损。坚持生态保护优先，兼顾合理开发矿产资源，坚守边采挖边修复底线，是环境司法的必由之路。

采矿权承包合同纠纷案例

青海法院受理的涉矿产资源案件不在少数。下述的一起采矿权承包合同纠纷案例颇具典型性。都兰县某公司（下称“都兰公司”）取得《采矿许可证》后，与甘肃某公司（下称“甘肃公司”）签订《工程承包合同》，将2个矿井承包给甘肃公司采探，承包期限半年。后双方在履行合同中产生纠纷。该案一审法院认为双方所签工程承包合同名为采矿权承包，实为采矿权转让，认定合同无效。二审期间，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的司法解释》（下称《司法解释》）正式发布，明确规定，《司法解释》施行后尚未审结的相关一、二审案件适用该《司法解释》。二审法院适用《司法解释》的规定，判定双方所签合同有效。

从合同性质和本案案由上看，双方当事人所订《工程承包合同》应为采矿权承包合同。按照最高人民法院精神，发包人和承包人约定由承包人负责全部或部分矿山的勘查、开采任务，承包期限固定，承包人自负盈亏并按约定缴纳承包费或分享收益，承包到期发包人收回矿山的，可以认定为矿业权承包法律关系。本案中，双方所订《工程承包合同》约定的承包内容为井探采工程，具体承包期限为6个月，每月缴纳承包费50万元，承包人甘肃公司自行开采金矿石、自行销售、自负盈亏。因此，双方订立的合同基础法律关系为矿业权承包，案由确定为采矿权承包合同纠纷是正确的。

从合同效力上看，双方当事人所订《工程承包合同》依法有效。依照《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的司法解释》第十二条第一款规定：当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立起生效的，人民法院应予支持。第二款规定：矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任的，人民法院应依法认定合同无效。根据《司法解释》规定，名为租赁、承包，实为矿产权转让的合同无效。而无效合同约定必须同时具备以下四种情形：1.仅收取租金、承包费；2.放弃矿山管理；3.不履行安全生产、生态环境修复等法定义务；4.不承担相应法律责任。在没有特别规定的情况下，原则上四种情形必须同时具备，才可以认定构成以租赁、承包形式的实质矿产权转让，不能仅以其中一、二种情形即认定构成“名为租赁、承包，实为转让矿业权”。此精神要义在于，这样处理为实质矿业权转让合同无效设置了较高的认定标准，避免动辄无效合同认定干扰、影响交易安全和交易秩序，符合在市场交易过程中尽可能维持合同效力的司法理念。本案中，合同并未同时约定导致合同无效的四种情形。合同履行中，作为采矿权人和发包人，都兰公司也实际履行了日常管理、安全生产监督和生态修复职责。所以，双方所签合同依法有效。

法律逻辑分析

应当说，最高人民法院《司法解释》施行前，在矿业权流转交易中，往往基于《矿产资源法》第六条、第二十四条，《矿产资源法实施细则》第四十二条第三项，《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条等规定，将矿业权承包作为一种变相转让矿业权或倒卖牟利行为加以处理，并根据《合同法》第五十二条第（三）项“以合法形式掩盖非法目的”和（或）第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”，对矿业权承包合同直接给予无效的否定性法律评价。人民法院遇到此类案件，对合同效力的认定不尽一致,多有作出无效认定的情形。云南高院2009年8月10日发布的《关于审理涉及探矿权、采矿权相关纠纷案件的指导意见》第四条;对于当事人签订的承包合同中约定将采矿许可证项下的矿山全部或者部分承包给他人进行采矿，由承包人交纳一定数额的承包费，开采出来的矿产品由承包人享有，由承包人自负盈亏、独立核算，可以视为以承包方式擅自转让全部采矿权或者部分采矿权的，人民法院应当认定合同无效。

但是，政府行政主管部门对矿业权的行政管理权与矿业权人享有的财产权分属不同性质，应当区分开来。矿业权人作为受物权法保护的用益物权人，有依法处分自己财产权的权利和自由。矿业权人在不转移矿业权属的情况下，将矿业权部分权能让渡给他人使用，自己获取一定收益，承包人通过付出一定的代价（支付承包费并投入人力、物力），有限制地行使矿产资源的勘查开采权并因此获取收益，并不具有当然的违法性，矿业权人以及承包人获取收益的目的也并非具有当然的非法性。矿业权承包与矿业权转让作为不同的矿业权流转交易模式，在没有法律明确规定的情况下，不能简单地将矿业权承包视为变相转让或者非法倒卖牟利。

上述涉及矿业权承包的法律法规，多制定或修订于上世纪八九十年代计划商品经济向市场经济过渡，或社会主义市场经济初创时期，对矿业权流转均严格限制。但严格解释起来，规制的重点是“转让”或“转给他人”，在此情形下，承包只是形式，转让才是目的。因此，上述法律规定应该为管理性强制性规定，不必然是效力性强制性规定。而且，随着市场经济发展，《矿产资源法》对采矿权买卖、出租、抵押等许多领域的问题作了修改，至少在实际监管层面也是允许矿业权出租的。包括最高法院在内的许多法院就矿业权承包问题作出判例，也是秉持依法允许矿业权承包的司法理念。

既要依法保护生态环境，又要兼顾矿产资源合理开发，就需要严格把握《司法解释》规定的条件和标准。如果发包人履行了生态环境修复等法定义务，就应当依法保护探矿权、采矿权承包等灵活的经营模式。如果矿业权承包合同约定只收取承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任，就构成变相转让矿业权的行为。基于支持行政主管部门依法行政、保护矿产资源合理开发利用的司法考量，可依据《合同法》第五十二条第三项“以合法形式掩盖非法目的”以及第四项“损害社会公共利益”的规定，认定此类合同无效。

随着改革开放逐步深入，尤其是我国经济新常态下，既要加强对包括矿产资源在内的自然资源的保护力度，维持生态环境的良性功能，同时也要充分利用市场机制的力量，盘活矿业权市场资源，发挥市场主体合理开发利用矿产资源的积极能动性，以服务于经济发展的总体战略部署。