雷宇：打赢蓝天保卫战需持之以恒努力

文 刘建珍

十月中下旬，全国部分地区遭遇了今年秋冬季首次明显空气污染，尤其是京津冀地区受到几次重污染侵袭。空气污染问题再度被热议和关注。如何应对今年大气污染治理挑战？京津冀地区如何精准实施“一市一策”“一厂一策”？怎样构建打赢蓝天保卫战的长效机制？带着诸多公众关注的热点问题，记者日前专访了生态环境部环境规划院大气环境规划部副主任雷宇。

“这个秋冬季一定要引起高度重视，否则可能与上一个秋冬季有一定差距”

中华环境：请您介绍下今年秋冬季的全国空气质量状况。

雷宇：根据中国环境监测总站的统计，今年1-9月份，形势比较好。PM2.5浓度继续保持下降趋势，空气质量优良天数有所增加，前三季度的总体形势比较好。但到了秋冬季，空气质量改善还存在一定压力。

压力主要来自三个方面。第一，我们的经济活动同比有所增长。前三个季度同比去年，不管是火电发电量、煤耗量，还是钢铁、水泥这些基础工业产品的产量，增长趋势都比前几年要高。生产活动的进一步增长，会对减排造成一定压力。第二，气象条件可能不如去年好。去年秋冬季，以京津冀及周边地区为代表，空气质量改善幅度很大，主要原因是人努力，老天也帮了不少忙。上一个秋冬季的气象条件较前几年，对大气环境是有利的。今年气象条件一旦不像去年那么有利，我们就需要把这部分气象不利因素通过强化减排补回来，这就带来一部分压力。第三，上一个秋冬季，尤其是去年第四季度，是“大气十条”收官之际，一般最后的考核年，大家都憋着一股劲，努力达成目标。今年这股劲能不能像去年一样足，也不敢完全保证。所以从三方面来看，今年大气环境治理存在一些压力。

我们要有信心，前三个季度是比较乐观的，总体看，全年的大气环境形势也比较乐观，但是这个秋冬季一定要引起高度重视，否则可能与上一个秋冬季有一定差距。

“末端减排空间越来越小，当前难度最大的问题是几个结构怎么调”

中华环境：今年大气污染防治的重点和难点有哪些？我们该如何应对？

雷宇：《打赢蓝天保卫战三年行动计划》已经把目前存在的难点做了详细的梳理和分析。总体而言，最大的难处在于末端减排的空间越来越小，我们要更多的动一些治本的东西，即调整结构。当前难度最大的问题是几个结构怎么调。

第一，产业结构。去年产业结构调整，非常重要的举措是“散乱污”治理。今年我们从“散乱污”上获取的、能挖掘的空间更有限了，今年的重点是如何延续去年的经验，关掉一些对经济贡献相对较小但污染水平高的行业或者企业。产业结构调整，不能简单关停企业，不能简单以行政命令去强推，而应制定相关的政策、标准去引导，这是有难度的。另外，通过市场选择来实现产业结构调整，把治污成本内部化，这需要一定时间。产业结构调整能否见效取决于很多因素，包括执法能否公平、到位，避免劣币驱逐良币，还包括市场机制能否发挥作用。

第二，能源结构。能源结构调整面临的最大问题，是今年的清洁取暖能够推进到什么程度。上一个秋冬季，我们在推进清洁取暖的过程中发现了诸多困难，包括部分时段、部分地区天然气供给量不足，不能及时保障供暖等，造成了一些比较困难的局面。系统推进今年的清洁取暖工作，还需要破解气源电源保障、各地配套措施落地、经费落实等一系列难题。

第三，交通结构。目前交通结构调整的核心难点是如何做好公转铁（公路运输向铁路或者水路转移）。公转铁的关键是解决便利性和经济性问题。如果铁路运输一直比公路运输贵，公转铁就很难，那怎样把价格机制理顺？这就需要通过更好的法律和标准、执法和经济政策，消除通过违法降低成本的不公平竞争因素，比如超载行为等，把这方面的导向树立起来，才能推动我们的交通结构改善。

我认为，这三个是今后我们改善空气质量面临的比较大的难点。

另外，当前还面临着强化精细化管理问题。我们现在已经有微站、网格化监管等技术，针对京津冀及周边地区和汾渭平原地区提供了“一市一策”跟踪对接的技术支持，但这些技术怎样跟实际管理工作结合得更好，更紧密？我们从去年就发现了这方面的问题。比如精细化管理方面，空间分辨率提高了，但是信息的准确程度，以及根据信息进行综合判断的能力却跟不上。我们在非常小尺度的地方，在判断主要空气污染问题及提出解决手段等方面仍然是欠缺的。这部分短板，我们需要补上。这都是今年的重点和难点。

中华环境：您谈到的这些政策实施、机制构建等工作，目前进展如何？

雷宇：这些都在推进。比如我们要求各地研究“三线一单”，各地可以根据自身环境状况和工作重点，建立负面清单，负面清单里的行业应逐渐做小，这样负面清单就成为调整产业结构的一个重要依据 。

交通结构调整方面，10月9日，国务院办公厅正式发布了《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）》其中有非常具体的措施。该行动计划要求，以深化交通运输供给侧结构性改革为主线，以推进大宗货物运输“公转铁、公转水”为主攻方向，加快建设现代综合交通运输体系，有力支撑打赢蓝天保卫战、打好污染防治攻坚战。

能源结构调整方面，今年7月，生态环境部、财政部、住房城乡建设部、国家能源局联合发布《关于扩大中央财政支持北方地区冬季清洁取暖城市试点的通知》。今年清洁采暖，中央财政经费加大了支持力度，支持范围也扩大到“2+26”所有城市及汾渭平原的部分城市。

“京津冀地区，区域协同方面的政策和管理模式在未来几年会逐渐形成”

中华环境：京津冀一直是大气污染治理的重点区域，在生态环境部的三定方案中，大气环境司加挂了京津冀及周边地区大气环境管理局的牌子，您认为，这将为该区域大气污染治理带来哪些新变化？

雷宇：党中央、国务院对大气治理非常重视。为推动完善京津冀及周边地区大气污染联防联控协作机制，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，国务院副总理韩正任组长。

生态环境部设京津冀局，可能会强化该区域大气污染防治协调管理方面的工作。原来是生态环境部发布大气治理总体要求，各个省根据自己的实际情况和理解去落实。但目前大家真正协调推进又行之有效的是重污染天气预警及应对，其他在区域协同方面联合开展的工作其实是比较有限的。

我比较期待京津冀局成立后，推动几方面的工作。一是探索统筹区域协同工作的模式。比如统一区域管理标准，包括统筹区域最低排放标准、统一执法和管理的严格程度等。二是从区域层面开展一些政策研究。比如，建立比较一致的区域经济激励机制，通过财政转移支付或者对标杆企业进行奖励，把要求统一了，大家一起往前走。一系列新的政策和管理模式，在未来几年可能会逐渐形成。

“‘一市一策’给了地方更多选择决策的余地，但对其自身的技术要求更高了”

中华环境：生态环境部日前发布了《京津冀及周边地区 2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，相较于8月初的征求意见稿，有多处治理目标调整，主要是降低了省市地区内在产业和能源结构调整方面的任务。有人担忧这种调整会引起空气污染反弹。这种担忧有无必要？

雷宇：不至于。实际上，并没有降低地方的大气治理任务。只是，原来统一要求如何做，现在不再统一要求怎么做，但必须完成下达的任务指标，工作还得去做。比如错峰生产，没有统一要求必须都要错峰30%或者50%，但各地可以根据影响其空气质量的主要行业进行错峰。我们现在更关心达到的效果，具体是通过错峰还是其他措施来实现，方法的选择权更多留给了地方。

“一市一策”，增加了地方采取措施的自由度，但并没有放松对其空气质量改善的目标要求。有些地方工业污染为主，就主抓工业，有些地方扬尘污染为主，就主抓扬尘。这样做，一方面给了地方更多选择决策的余地，另一方面，对地方自身的技术要求更高了，每个城市必须能够判断、寻找出自己的大气治理短板，并在落实中弥补短板，这要求地方具备更高的“一市一策”跟踪研究水平。

中华环境：可能会有人担心，没有统一要求，各地对环保工作会不会懈怠？

雷宇：目标还在那。这就像，以前有人盯着你做作业，要求必须考多少分。今年不再盯你写作业了，但还是要求你考多少分。有人会担心，这样是不是就考不了好分数了？我们是有考核问责的，通过分数做硬指标考核，考不到这个分数你就留级，就退学。

如果实现不了既定的大气治理目标，甚至既没实现目标，排名又靠后，我们将采取量化问责措施，从严从快落实约谈、一岗双责、党政同责、失职追责等措施，地方政府会考虑到这些方面的因素而宁愿把大气治理工作做到位。

“落实‘一市一策’‘一厂一策’，首先要制定并执行接地气、可实施的相关政策”

中华环境：如何确保大气污染治理从“一刀切”到“一市一策”“一厂一策”的精准执行？

雷宇：精准执行，很难用一句话来描述。上层的政策在基层执行不到位，一般有三类情况：第一，不敢做；第二，不想做；第三，不会做。

不敢做，往往是有时候不同政策指向不一致，或者地方对政策的理解不到位，这样有的地方会比较纠结，怕多做了工作反而挨批评、担责任；不想做，往往是有的同志怕麻烦，国家、省厅说了什么我就做什么，不说的坚决不主动去做；不会做，就是专业技术能力跟不上要求，比如分辨不出企业的污染治理水平差异，干脆对污染重的企业和控制较好的企业一刀切。

针对这三类情况，有三类解决方案。

对不敢做的，要建立尽职免责机制。在制定“一厂一策”或者“一市一策”的过程中，给予基层工作人员足够保护，只要尽职去做，就给予保护。

对消极怠工不想做的，需要去辨识，推动其主动开展工作。可以通过空气质量排名等一些手段来推动其往前走，同时建立健全失职问责追责机制。

对不会做的，要发挥各科研团队在地方的支持作用，在技术上提供解决手段。

落实“一市一策”“一厂一策”，首先要制定并执行相关政策。制定的政策一定是接地气，可实施的，在法律法规上没有任何执行上的问题。另外，我们去年在“2+26”城市推行的秋冬季“一市一策”、错峰生产、应急减排的“一厂一策”，其中有一些比较好的经验，建议大家多交流，争取一年比一年好。

中华环境：生态环境部2018-2019年蓝天保卫战重点区域强化督查过程中，发现了许多涉气环境问题，甚至有企业拒绝检查，如何应对这种问题，确保追责到位，整改到位？对此类企业应如何强化后续监管？

雷宇：解决这些问题，需要从三个方面入手。

第一是基层工作人员的管理能力要跟上。有些基层环保工作人员对企业治污了解不够深入，业务能力不强，就没有办法识破一些企业的问题。之所以现在才发现一些深藏的问题，就是因为我们强化督查，各地之间交流，有些业务能力很强的工作人员会发现其他地区存在的问题。要解决问题就要先提升自身管理能力，才能将这些涉气问题纳入视野，随时监管，督促整改。

第二，执法的严肃性和违法成本要提高。《环保法》和《大气法》，对违法处理力度已有明显提升，但还要在加强执法、加大处罚力度、提高违法成本上下功夫。

第三，开发推广新技术应用。强化管理不能仅仅依赖人海战术，除了常规的监管手段，还要充分发挥大数据高科技的作用。例如，之前监管企业是否超标，需要半年做一次采样检查，有在线监测之后，工作人员能随时监测企业有无超标。当前，卫星遥感监测、用电量数据分析等监管手段的纳入，也在一定程度上抑制了企业的违法行为。同理，如果基层管理者能通过其他技术手段了解企业状况，实现随时监管，将有效发挥对企业的约束作用。

“构建蓝天保卫战的长效机制，必须着眼于中长期”

中华环境：如何构建打赢蓝天保卫战的长效机制？

雷宇：长效机制不是这半年就能够构建的，得慢慢来。

第一，要提高大家的认识。构建蓝天保卫战的长效机制，必须让大家着眼于中长期。我们必须清晰地认识到，改善生态环境的目的，不是解决上级一时半会儿的考核压力，而是为了我们自身的发展。我们还要认识到，空气质量是我们一个突出的短板，这个短板到了2020年打赢蓝天保卫战后，也仅仅是保卫住而已，离实现最终的改善，还非常远。去年我国PM2.5平均浓度是43微克/立方米，京津冀地区是70微克/立方米左右。我们的二级标准是35微克/立方米，但世界卫生组织的标准是10微克/立方米，差距很大。所以建立长效机制，首先大家要认识到差距很大，需要长时间的努力才能改善。我们要保持战略定力，有持之以恒去努力的决心。

第二，事权的划分要进一步完善。随着管理机制调整，事权的划分也要逐渐顺应这种调整。长效机制怎样才会有效？每个人都明确自己在这个大机器里面的位置，并做好自己的工作，这个机器就能够往前走。所以明确事权最核心的是，在整个管理体系中，把各个层级需要负的责任，需要实现的目标理清楚，这是非常重要的一件事情。生态环境部、各省生态环境厅、各个城市、基层，每个层级的核心任务是不一样的。另外，生态环境部门与其他部门之间的事权划分，也是需要长时间去构建的过程。

第三，通过市场建立推进结构调整的长效机制。长效机制的建立一定是要通过市场或者一个类似机制去推进，而不是靠行政命令。行政命令不是长效机制，行政命令抓得紧就管用，稍一松懈，可能就失效。长效机制是只要把这个体系都制定好了，大家进来了，即使什么都不管，体系也会正常往下走，这是市场决定的。另外，要多措并施，对积极治污者形成有利的市场导向机制。比如空气质量改善，跟生态补偿或财政转移支付衔接起来；空气质量改善得快的地区，能得到更多实惠，提升其行动积极性；企业如果做到行业标杆，研发更多更好的大气治理技术，或者实现更好的污染控制水平，在市场竞争中将获得相对优势，我们要形成这种有利的导向机制。

第四，用好法律武器。长效机制需要法律法规的执行来保障推动。今年新一届全国人大第一个执法检查是大气执法检查，检查报告中提出了一系列我们执法层面存在的不足和改进之处，这是很好的信号，希望通过加强执法，把法律这个武器用好，来保障蓝天保卫战长效机制的建立。