关于推进国家地震应急预案修订工作的思考

李亦纲

现行国家地震应急预案于2012年修订发布，体现了汶川地震以后应对大震巨灾反映出的具体问题和现实需求。预案发布实施后，在有效应对芦山、鲁甸等重特大地震灾害，指导地方政府和企事业单位的预案编制方面发挥了重要作用。但随着国家防灾减灾体制深化改革的推进、部分部门职责职能的调整、军队改革等现实情况的发展变化，现行预案在总体定位、现场指挥协调机制、部门职责分工、响应级别的确定、属地任务、巨灾应对、预案相关细化与配套材料编制等方面仍然反映出一些无法满足实际工作要求的情况，应该着手开展国家预案的修订工作。应重点关注分级标准、体制机制、应对主体、处置任务、协同机制、应急准备、边界界定、互联网发展等方面的内容进行修订、补充和完善，并根据现实情况的发展变化适时调整工作重点，体现国家突发事件管理、预案编制方面的新要求、新趋势，进一步发挥国家预案的引领和指导作用。

1 关于预案修订具体内容的思考

1.1 预案的总体定位

国家地震应急预案历经破坏性地震应急预案、国家破坏性地震应急预案、国家地震应急预案等发展阶段，其内容变化适应了国家对自然灾害应对、突发事件应对工作的发展趋势。虽然目前一些观点认为预案在针对性、可操作性等方面仍然存在问题，但这些问题的产生与预案本身的定位有关。国家地震应急预案是在突发事件应对体系中、国家突发事件总体预案之下，针对地震灾害事件应对的总体方案和概念指导文件。基于这种考虑，国家地震应急预案的定位应为国家层面应对特别重大地震灾害乃至地震巨灾的总体方案，同时对各省如何应对重、特大地震灾害事件，要有政策性、指导性意见，发挥指导地方各级地震应急预案和配套预案编制的作用。此外，为更好地发挥国家预案的指导作用，应在新的国家预案中补充其他配套专项预案和处置操作手册编制的基本要求，以推动相关工作的开展，进一步提升预案系列文本的可操作性，切实发挥对地震应急工作的指导作用。

1.2 分级响应标准的调整

分级响应的标准与属地职能的发挥是关联的。2003年“非典”灾害应对以后，尤其是2008年汶川地震以来，随着我国突发事件应对体系的不断发展，地方政府应对地震等突发自然灾害事件的能力不断提升。而且近些年历次地震灾害事件的应对实践也说明，属地为主应对突发事件是未来的发展趋势，地方市县政府将是应对地震灾害事件的主体，这也是科学、快速、高效应对灾害，开展救援、救灾、救助的必然。应对汶川、玉树等地震，党和国家领导人都第一时间亲临现场。而芦山、鲁甸地震中则逐步以省、市应对为主，国家层面主要发挥协调、支援的作用，这也避免了因外来领导、部门过多造成灾区资源不足，阻滞救灾工作的负作用。

此外，现有的分级标准为了与其他突发事件应对标准相衔接，在标准的界定上，对于汶川这样的地震巨灾如何应对还不够明确。根据目前的发展现状和现行的分级标准，重大、甚至特别重大地震灾害，省、市政府基本可以独立应对，建议国家层面应重点考虑巨灾的应对问题，这个标准可以定位在死亡千人量级，损失千亿人民币以上，尤其是受灾区域跨多个省份和地区的地震灾害。此外，对巨灾的紧急状态问题如何考虑，在预案修订工作中应有所体现。

1.3 部门职能的调整与工作组划分

关于部门职能的变化及调整，目前最大的问题是军队改革后的对接问题，相应的参与单位和部门都要进行修改。对其他涉及部委合并和职能调整的，也要在预案中进行修改。关于各工作组的组成及职责分工，2012版预案基于一些客观原因，是作为附件体现的，未来可能放到正文中更加合理。在职责上是不是要进一步明确到部门，也是应考虑的问题。在工作组的划分上，可以考虑一些行业和专家提出的“1+N”模式，1是总指挥部，N是各工作组，工作组的划分不一定固定，可以根据具体情况进行调整。当然这对于地方的工作可能更有意义，国家层面可能还是基本固定的。国家预案中可以给出1+N模式的基本划分方式作为参考，而给予地方一定的灵活性。

1.4 现场处置的指挥协调

现场应急处置的指挥协调是目前应急工作中存在的问题比较多的方面，特别是在救援的指挥协调方面。尤其是军队改革以后，由谁来牵头、军民融合的问题都需要考虑。针对不同级别相应可能要有所区分，比如考虑到近几年政府主导的专业救援队伍也在不断发展壮大，是否可以考虑一般、较大、甚至重大灾害，救援工作以非军事力量为主，特别重大、巨灾再考虑军事力量的介入等问题。此外，广东省目前出台了一个现场指挥指挥官制度，可能也是参考了美国ICS体系，但如何应用，由谁来担任现场的指挥官或协调人，还要考虑我国的具体情况。此次修订工作可以适当考虑创新，适当突破，考虑由地方负责人、领导牵头，充分落实中央“地方起主导作用”的政策，现场指挥协调可作为重点研究突破，实现“依法、有利、有序、有效”。

1.5 信息化与互联网+

互联网+、大数据是目前信息化的发展趋势，也是地震应急工作中不能回避的问题。如何发展基于互联网、大数据的灾情获取新技术手段，尤其是对震后舆情的监控分析等，都是非常重要的内容，应在预案中应有体现。应利用社交网络开展宣传和科普，稳定社会秩序，保障抗震救灾工作的顺利开展。

1.6 社会力量的协同参与

社会力量的参与已成为目前应对灾害突发事件的共识，国家防灾减灾体制深化改革也要求加强社会力量的参与。近些年的应对实践中，社会力量的作用越来越得到显现，包括物资、资金捐赠以及志愿者的参与等，一些志愿者队伍已经具备相当的专业性。这些社会力量如何参与，如何管理和协调，应在预案中有体现且符合新的形势要求。此外，对于推动市场参与机制，如保险业的改革、地震巨灾保险等问题，也要有所考虑和体现。

1.7 相关配套文件的编制要求

预案要发挥作用，必须要有相应的配套专项、部门预案以及操作手册等细化文件的编制，这是现行预案的短板，也是预案体系中的薄弱环节。相比美国、日本的预案编制与体系建设，我国在这方面相对落后。如在美国的国家响应计划中，在主体预案的基础上，有相应的支持方案和处置程序作为支撑。此次预案修订工作，应把此方面内容作为一个重点，对如何编制基础设施保障、人员搜救、人员安置、医疗防疫等当面的配套方案提出要求，或者编制相应的指导手册，用于推动这方面工作的开展，从而切实提升预案的针对性和可操作性。

2 关于推进其他相关工作的思考

2.1 推进预案细化操作手册的编制

近几年的研究和预案编制相关工作表明，预案细化操作手册可补充和完善地震应急预案的不足之处，为震后相关部门高效有序的开展应急处置提供决策支持。震灾应对时刻表可把各项业务分阶段目标以线、表的形式并列标注出来，能提高地震应急预案的实效性，使得抗震救灾工作实施主体部门与配合支援部门之间的相互关系更加清晰。但目前如何将两者进行衔接，并就操作手册的时间节点划分、针对不同服务对象应细化的内容、各相关部门的任务如何细化等方面， 基本还未开展相应的研究工作。省市预案操作手册的编制成果也有很 大差异，缺乏统一的标准，亟待规范化、科学化。应考虑将地震应急预案的细化操作手册与时刻表相结合，可以充分发挥二者的优势，完善预案可操作性不强、过于原则，对应急响应流程的细节设计不足以及地震应急预案与其他相关预案衔接不紧密，抗震救灾指挥部成员单位之间协调联动性不足等问题。

2.2 推进风险评估与情景构建

国务院应急办下发的《突发事件应急预案管理办法》强调预案编制工作中的资源调查和风险评估，国安委提出了针对重特大突发事件的情景构建工作要求，这些工作的开展对预案的编制也具有重要意义。因此，应推荐预案编制之前的风险评估和情景构建工作，以客观评价本省、本地区主要的地震灾害风险和可能面临的灾害物理和社会影响，使预案更具有针对性，切实发挥对应急处置工作的支撑作用。风险评估工作应考虑区域地震灾害风险和可能的次生灾害隐患、应急处置薄弱环节等，开展全方位的评估。情景构建除传统的损失评价外，应重点关注应急处置过程中的社会反应等问题，关注救援过程可能面临的具体社会性问题。

2.3 推动地震应急演练的开展

近几年，政府对应急演练工作愈来愈重视，各种层次的演练开展的较为频繁，通过这些演练，也确实发现了一些应急工作和预案中存在的问题，对改进预案、提升应急处置能力发挥了重要作用。但也必须看到，大部分演练还是形式大于内容，演的成分仍然很大，这是今后应重点解决的问题。结合实战、成本较低、突出应对决策分析的桌面演练可以更多的开展，演练过程中要更加注意与预案的结合，包括参与人员的职能职责定位、注入信息的设定等等。加强演练组织与支撑软件平台的建设，加强演练全过程的管理和后评估，切实发挥作用。

3 结语

2016年底，中共中央、国务院联合下发了《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》。为落实这一意见要求，国家地震应急预案的修订工作应准确把握“两个坚持”、“三个转变”，坚持震后处置和震前准备相统一，通过完善预案总体框架和具体内容，强化相关配套预案、文件和操作手册的编制，切实发挥国家预案的指导作用和支撑保障作用，为重、特大地震灾害事件的应急响应与处置提供支撑。