进一步加强我国地震灾害紧急救援队建设的思考—以江苏省地震灾害紧急救援队建设为例

郭其云 樊继沛

1 引言

自2008年汶川特大地震灾害发生以来，地震灾害救援已经成为各级政府高度重视和关注的问题，地震灾害救援任务重、涉及救援范围广，需要协调配合的方面多，如何有效开展好地震救援工作是当前亟需解决的问题。特别是随着城镇化建设进程的不断加快，地震灾害给国家和人民群众的生命财产安全带来极大隐患。建设适应形势和任务需要的地震灾害紧急救援队伍刻不容缓。

2 我国地震救援队伍建设的基本情况

近年来，我国地震救援法制建设走向快速发展轨道，地震灾害紧急救援队建设进入高速发展期，现行的《中华人民共和国防震减灾法》于2008年12月27日修订通过，2009年5月1日开始施行。《防震减灾法》明确了我国地震应急救援工作准备、预案建设、分级响应、灾后紧急救援救助、过渡性安置和恢复重建等全过程法律制度，明确了政府、部门、单位、社会组织和个人参与地震应急救援工作义务[1]。

我国专业地震应急救援行政法律法规主要有《破坏性地震应急条例》、《国家破坏性地震应急预案》、《自然灾害救助条例》、《地质灾害防治条例》、《国家突发自然灾害救助预案》等。各级政府为了进一步做好地震应急救援准备工作，陆续出台了一些地震应急救援规范性文件，如《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》、《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》、《省级地震灾害紧急救援队装备能力建设指导意见》等，这些规范性文件与地震救援法律法规共同构成了我国地震救援法律规范体系，为地震救援队伍建设提供了法律依据[2]。

我国地震灾害紧急救援队主要由国家地震灾害紧急救援队和各省级（地市）级地震灾害紧急救援队组成。国家地震灾害紧急救援队（对外称中国国际救援队，英文名称为China International Search& Rescue Team简称CISAR）成立于2001年4月27日，国家地震灾害紧急救援队由中国地震局、解放军某工程部队、武警总医院有关人员组成，目前共计480人左右，配有8大类300多种20000余件（套）装备及搜索犬20余条，是一支达到了联合国重型救援队标准的专业地震灾害紧急救援队。

截至到2016年，全国31个省份均已成立省级地震灾害紧急救援队，省级救援队规模从60人到250人不等。大部分省级救援队比照国家救援队组建模式，由搜救、消防、医疗人员和地震专家组成，此外具备一定的危险物质侦测、紧急救助、通信保障等能力。

我国各级地震灾害紧急救援队主要依托部队现役官兵组建，具有反应迅速、纪律严明、执行能力强等特点。但我国各地省级、地市级地震救援队中,因组建时间不同,地区经济状况不同、震情形势不同,依托队伍不尽相同，不仅管理模式、训练体现有较大差异，装备方面也存在较大差别。因此，必须进一步了解各级地震紧急救援队建设现状，分析建设过程中存在的问题，以期提出建设性的对策措施。

2017年上半年我们对江苏消防部队组织专题调研，深感江苏省以公安消防部队为主体，政府部门共同参与的建设模式是我国目前地震灾害紧急救援队建设的一种有益探索和尝试。

3 江苏省加强地震灾害紧急救援队建设的主要做法

近年来，江苏省地震灾害紧急救援队在省委、省政府的正确领导下，在省公安厅、省地震局等单位的关心支持和共同努力下，队伍规模不断发展壮大，装备建设水平不断提升，队伍运行机制不断优化，救援实战能力明显提高，基本形成了覆盖全省、专业高效的地震灾害紧急救援体系[3]。

3.1 省级救援队建设情况

3.1.1 基本情况

（1）人员构成及编制情况。2005年12月，省政府组建了江苏省地震灾害紧急救援队，建设投入资金2330万元，其中1500万元用于营房建设，830万元用于装备车辆建设。救援队主要由南京消防特勤大队101名官兵、省地震局15名专家、省公安消防医院5名医护人员组成，共分为3个分队8个专业小组。年度业务经费100万元，用于救援队管理、训练和实验等。

（2）装备配备情况。建队以来，救援队根据队伍建设实际情况配备各类常规、专勤和地震救援器材近3000多件。并配备14名搜救犬训导员、搜救犬19条。2013年，为满足“上海合作组织联合演练”中涉及到的演练项目和72小时物资保障科目要求，投入100余万元采购了美国史丹尼混凝土液压破拆工具组、俄罗斯八爪鱼液压破拆工具组、水净化装置等高精尖装备，有效提升了地震灾害紧急救援队的技术、物资保障水平。同时，创新制作适合长途跋涉、复杂路况行进的器材运输车，提高救援装备的全天候、遂行化保障能力。

（3）实战训练开展情况。一直以来，地震救援队始终坚持从实战需要出发，强化实战化训练，从难从严训练部队，着力解决影响实战训练的重点难点问题，并且积极探索实践在信息化条件下的科学组训模式，加紧培养高素质、综合型地震救援人才，不断提升地震救援实战能力。

一是结合救援需要，将过去的8个专业小组（侦检、堵漏、洗消、警戒、破拆、救人、登高、灭火）拓展为现在的13个专业小组（增加了搜救、救护、后勤保障等5个小组），根据各小组职能开展避震疏散、灾民转移、支撑、顶撑、绳索救助、破拆、搜索、障碍物移除、地震救援标识制作、医疗急救、危险化学品泄漏、火灾等次生灾害处置专业性科目。

二是充分依托南京消防支队特勤大队训练场地以及周边县市废弃楼房和拆迁废墟，模拟地震灾害事故现场放置活体和嗅源、搭制水泥预制板，组织官兵进行建筑物倒塌事故处置、多功能挖掘机破拆、被困人员搜索等实战科目训练。不定期开展力量投送、现场集结、徒步行进、布置任务、野外宿营等实战化拉动演练，对救援队的训练成果进行检验和巩固。

三是不断强化战术战法研究，建立完善指挥员交流学习、典型战例研讨等制度，在实战中找差距、觅经验，进一步提高部队实战能力。

（4）近年来发挥的主要作用。2008年“5.12”汶川地震救援中，省、市级地震救援队共出动警力504人、搜救犬9条，投入装备11861件（套），抢救被埋压群众82人。2013年6月，由民政部、外交部和浙江省人民政府主办，公安部具体承办的“上海合作组织”成员国联合救灾演练在浙江绍兴国家陆地搜寻与救护基地举行，来自哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯和塔吉克斯坦的4支外方救援队以及我国江苏、上海、浙江的3支重型地震搜救队、2支医疗救护队和汇报表演队共1000余人参加演练。作为中方参演力量之一，省地震灾害紧急救援队选派精干队员参加演练，圆满完成单兵模块训练、横渡救援、孤岛救援、水下救援、支撑破拆救生、搜索定位救生等72小时地震救援实战科目，受到了公安部领导和国内外观摩代表的一致好评，彰显了江苏省综合应急救援实力，提升了江苏作为沿海经济发达地区的大省形象。2015年5月，省地震灾害紧急救援队1名骨干被公安部抽调参加东盟地区论坛第四次救灾演习，担任导调评估员。

3.1.2 存在的主要问题及困难

（1）总体发展不均衡。建队以来，因人员调动、岗位调整、职务晋升等多方面原因，专业骨干流失严重，队伍总体稳定性不足。装备建设上，与先进救援队相比，器材装备建设的系统性、针对性不强，离实战要求还存在一定的差距。自2005年建队以来，很多器材装备已严重老化、损坏或超年限服役，但每年更新数量难以满足救援需要。

（2）训练设施有待完善。自建队以来，江苏省尚未建成满足各类培训和实战化训练需要的地震救援训练基地及模拟训练设施，致使队伍集训、轮训难以有效开展，训练水平长期处于低层次的循环状态，队伍实战能力也难以有效提高。目前全国浙江、上海已建成设施齐全的地震救援训练基地。

（3）运转经费相对不足。由于江苏省地震救援队是依托省公安消防总队组建的，平时除参加扑救火灾外，还处置包括地震灾害在内的各类应急抢险救援任务，对器材装备磨损和消耗较大，同时由于各类培训和训练、演练较建队之初更加频繁，再加上经济发展、物价增长，省财政每年划拨的100万元经费难以满足当前队伍运转需要。

（4）队伍管理运行机制有待完善和磨合。建队之初，成立了由省政府办公厅、省地震局、省公安厅有关领导组成的“江苏省地震灾害紧急救援队联席会议”，明确了工作职责，制定了地震灾害应急救援预案，但由于没有建立有效信息共享、要情通报、联勤联动等制度，再加上各成员单位平时交流、联络不多，导致指挥联动机制磨合不够，队伍管理和运转不够顺畅。

3.2 各地市救援队建设现状

3.2.1 基本情况

（1）人员编制情况。2005年以来，全省各地依托公安消防部队相继组建标准化的轻、重型地震救援队，目前，全省现有轻型地震救援队14支、重型地震救援队4支，队员共660人。截止目前，全省各地初步建成了反应迅速、技术精湛、装备精良的专业化救援队伍，具备了指挥协调、远程机动、搜索营救、灾害评估等救援能力，可同时实施异地、多点、长时间救援行动。

（2）装备配备情况。依据地震救援队伍建设标准，各地积极争取地方消防经费加强救援队伍建设，2014年，为圆满完成南京第二届夏季青奥会安保任务，全省各地均积极加强装备建设，新购地震救援防护、探测、破拆、救生等7大类876件（套）器材，使基层地震应急救援队伍装备建设向前迈进了一大步。现基层队伍配备防护、探测、破拆、救生、通信、照明、保障等8大类300余种35000余件（套）装备。

（3）训练开展情况。2014年11月份，为进一步提升地震灾害紧急救援队伍综合实战能力，由总队组织，在全省范围内选拔30名战训骨干赴国家地震紧急救援训练基地进行集中系统培训，后又相继组织三批共200余地震救援骨干参加学习培训。基层救援队伍以培训人员所学回来的技术与理论为依托，结合自身实际，进行了训练科目的制定与组训。大部分基层队伍并未建设地震救援训练设施和场地，日常训练主要依托基层单位的营区，就地取材模拟灾害事故场地开展。

（4）近年来发挥作用情况。近10年来，全省各级地震救援队先后参加各类地震、建筑倒塌、道路塌方塌陷等事故救援236次，抢救遇险群众472人，为保障群众生命安全和维护社会稳定做出了一定贡献。在2009年“3.11”镇江丹阳废旧厂房铝粉爆炸坍塌事故中，镇江市轻型救援队及南京市重型救援队共计47名官兵参加救援，救出被埋压人员31人；在2011年“6.19”无锡惠山老办公楼脚手架坍塌事故中，无锡市出动一支轻型、一支重型救援队共计132名官兵，救出被困人员16人；在2012年“7.20”扬州高邮地震救援中，扬州市轻型地震救援队遂警出动，搜索倒塌房屋50余处；在2013年“6.11”苏州燃气集团爆炸坍塌事故中，苏州市出动一支轻型、一支重型救援队共计120名官兵，救出被困人员19人；2006年至今，南京市轻、重型地震救援队处置了多起地铁隧道塌方塌陷事故；2016年6月23日，在盐城市阜宁县遭遇龙卷风冰雹特别重大灾害救援中，共出动全省13支地震救援队、1200余名官兵、138辆消防车，携带各类专业救援装备开展抢险救灾工作，从废墟中救出人员94人，发现遇难者遗体68具，疏散受伤群众1100余人。

3.2.2 存在的问题和困难

近年来，经过多次实战历练，救援队伍在装备配备、专业训练等方面取得了长足进步。但从处置情况上看，各救援队在装备配备、经费保障、救援训练上都存在诸多不足之处，集中反映了当前地震救援队伍建设现状。

（1）救援装备方面。装备建设还有待加强，地震灾害救援任务重、难度大，对救援装备有较高要求。目前大部分救援队伍所配备的器材，比较适用于灭火、抢险救援，对地震救援的适应性较低，且由于地震救援持续时间长，强度大，对器材的损耗较为严重，基层队伍达不到器材储备足够备份的需要。

（2）经费保障方面。各地救援队伍均依托执勤中队组建，无保障运营经费。装备建设经费主要来源于市县本级财政拨款、专项申请补助等方面，而地方财政拨款作为主要业务经费和装备建设经费的来源，是以地方财政部门逐级下达方式拨付，往往拨付周期长，到位时间晚，加上装备采购周期限制，如不能及时拨付，不仅影响装备配备需求，也影响了队伍建设发展。

（3）训练开展方面。训练科目的设置和安排，主要是依托参加过地震救援骨干培训班人员所学回来的技术和理论知识来设定，由于这些人员也仅仅是通过短期培训，自己对所学技术和知识的掌握也并不牢固，这就使救援科目组训工作的开展大打折扣。在训练手段和方法上，对于地震造成的复杂的化工、有毒、有害、易燃易爆等特殊火灾和抢险救援专项处置训练，目前还没有完全清晰的概念和全面的掌握，缺乏系统、复杂场景的模拟训练。此外，对于地震救援具有针对性的心理疏导和生理极限训练还比较缺乏。

4 江苏省救援队的未来发展方向

近年来，江苏的一系列做法务实高效，在大力加强防震减灾、地震救援队伍建设和管理训练工作，不断完善应急指挥联动机制，健全综合保障体系，努力提高救援科学化、规范化和标准化水平上取得了显著成绩，今后一段时期，其工作重点是：

4.1 继续加强队伍建设

一是队伍建设提档升级。在原来基础上，全省14支轻型救援队，完成人员增编、装备配备任务，全部建设成重型救援队伍。已建成的重型救援队持续优化人员装备编配，组织业务骨干走出去，到外省或者国家地震救援队去学技术、学经验、学方法，认真总结转化，并通过实战化训练，提高专业救援能力和水平。

二是加快推进地震救援训练基地和搜救犬基地建设，建立地震救援训练基地和搜救犬基地，完善开凿破拆、顶升支护、倒塌斜楼、狭小空间救援、废墟搜救等模拟训练设施，满足部队模拟化、实战化训练需要。

三是提高保障能力水平。根据队伍建设及训练计划，编写年度经费需求报告，将会议培训、训练演练、装备采购及保养、日常维持等经费纳入预算，提请联席会议审定后，报省政府批准，下拨至地震救援队，加强队伍建设。

4.2 完善应急指挥联动机制

一是建立例会制度。每年由省政府应急办牵头组织省地震、消防、医疗等单位召开联席会议，每季度召开一次例会，建立定期会商研讨机制。

二是建立应急指挥机制。加强指挥平台建设，省地震局与省公安消防总队建立指挥中心信息共享、要情通报、联勤联动等制度，不断完善和磨合应急响应及指挥机制。

三是建立培训考核机制。积极组织省地震、消防、医疗等单位开展联合训练及培训，强化实兵、实装、实地综合演练，不断提高相互间的协作配合能力。

4.3 努力达到国际标准

积极按照联合国重型救援队标准，对省地震灾害紧急救援队进行正规化和标准化建设。在队伍建设上，编配建筑结构专家、危险品检测专家以及国际救援协调人员，组建与地震救援队相匹配的地震医疗救护队；在装备建设上，提高装备的数质量，加强短波电台、卫星便携站、灾害现场信号覆盖系统等针对性、实用性装备的配备；在训练演练上，加大对培训基地模拟训练设施建设投入，尤其是把真火训练、地震倒塌搜救、交通事故救援等设施建全、建精，搭建好实战练兵平台；在保障能力上，进一步完善地震应急救援经费保障机制，确保救援队日常管理、训练培训和装备维保升级等得到有效保障。

5 进一步加强地震灾害紧急救援队建设的几点建议

结合当前我国地震灾害紧急救援队建设的实际，借鉴江苏的做法与实践带给我们的启示，就今后如何进一步加强我国地震灾害紧急救援队建设提出以下几点思考与建议。

5.1 加强顶层设计

根据《防震减灾法》、《突发事件应对法》、《消防法》和《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》，加快推动地震应急救援配套规章制度和技术规范的制定，从法律上明确地震救援主体责任、队伍建设、培训演练、应急机制等，保证地震灾害紧急救援工作的长效、有序发展[4]。

5.2 加强培训演练

各地应在学习国内外先进地震救援知识的基础上,总结以往地震救援的经验和教训,立足目前的器材装备,形成系统的地震救援理论。强化地震救援技战术专业训练，加大在模拟训练设施方面的投入，加快地震救援训练向模拟化、实战化转变[5]。由政府或者消防部门牵头，适当开展实战拉动训练, 通过实战演习，来明确任务、方法、程序和注意事项,明确参战的单位和力量,明确组织指挥和各部门的协调关系。

5.3 加强装备建设

为了使地震灾害事故救援中能够快速准确地搜寻被困人员、成功进行营救,就必须加大经费投入，加快装备建设[6]。装备器材的配备要瞄准先进技术和优良的性能，注重合理的装备结构，确保功能完备。尽快完善装备结构(主要是地震抢险救援工具车和蛇眼探测仪、生命探测仪、救援撑杆、起重气垫、液压破拆工具等43种地震救援器材装备)，不断提升消防特勤地震紧急救援队处置地震灾害事故的能力[7]。

5.4 实行一专多能、一队多能

强化地震灾害紧急救援队建设，必须注重一专多能和一队多能的有机结合。一是注重“一专多能”。每个队员在掌握各项救援技术和主要装备使用方法的基础上，要求精通其中一种技术，达到教官的水平。另外，使队员通过实践，熟悉救援队所有运作环节并掌握多项技能[8]。二是注重“一队多能”。各级消防部队除要完成自身的防火灭火工作外，还应能够承担地震灾害紧急救援功能，从而有效节约建队成本，提升地震救援专业处置能力。

5.5 确保经费投入

地震灾害紧急救援队建设必须有稳定的经费保障，各地一方面应按照国家相关规定，加强向各级人民政府的请示汇报，将地震应急救援队伍和地震应急救援装备的建设资金纳人同级财政预算给予保障，逐步建立健全与经济社会发展水平相适应的地震应急救援经费保障机制。另一方面着眼处置重特大地震灾害的需要，建立物资储备机制，设立应急救援物资储备库，储备地震应急救援必需的物资、装备和药剂，对本地区的应急救援进行保障[5]。

5.6 实现资源共享

地震灾害的多样性、突发性、危害性和复杂性需要全社会共同重视,因而需要把社会各种可用力量调动起来[9]。要积极建立地震救援联动机制，把当地公安、消防、武警、驻军、交通、卫生、环保、通信等有救援能力的单位纳入抢险救援体系,实现各部门之间救援基础信息和救援物资的有效共享，做好处置准备。

[1] 中华人民共和国防震减灾法[Z].2009-05-01.

[2] 国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见[Z].2009-10-18.

[3] 江苏消防总队关于加强地震救援专业队建设指导意见[Z].2017-04-22.

[4] 申文庄.我国地震救援法律法规体系初步研究[J].中国应急救援，2014(2) :13-15.

[5] 崔德俊.进一步加强消防部队地震应急救援能力建设的思考[N].2011中国消防协会科学技术年会论文集，2011，762-765.

[6] 冉娜·迪力夏提.中日地震灾害应急救援体系比较研究[D].乌鲁木齐：新疆大学，2015，12-13.

[7] 赵克学,王飞.消防部队承担地震灾害紧急救援任务思考[J].武警学院学报，2008，24（6）：8-11.

[8] 牛望,尚群,张杰.新加坡地震救援培训对我国省级救援队建设的启示[J].城市与减灾，2014（4）32-34.

[9] 李健鹏.加强消防部队地震救援工作能力的几点思考[J].中国应急救援，2013 (3) :36-37.