地方债务疏堵新组合拳

刘琳

时至年底，从中央到地方的一系列财政政策和措施显示，2019年地方政府债务开前门、堵后门的工作，已经开始布局。

国家统计局数据显示，2018年1～11月份，全国固定资产投资同比增长5.9%，增速比1～10月份回升0.2个百分点，其中基础设施投资同比增长3.7%，增速与1～10月份持平。

中国国际经济交流中心研究员徐洪才对《财经国家周刊》记者表示，稳投资是2019年经济稳定发展的一个关键因素，其中基础设施建设投资又是稳投资的重中之重。“地方政府债券的发行，将成为撬动地方基建的重要砝码。”

12月13日召开的中央政治局会议要求继续打好三大攻坚战。“防范化解重大风险作为三大攻坚战之一，在2019年仍然面临着重要任务。”徐洪才说。

多位专家对记者表示，通过开前门的方式促进基建投资，并通过堵后门的方式规避隐性债务风险，将成为2019年财政政策的一大重点。

债务限额或提前下达

目前，地方政府债务加大力度“开前门”的主要体现，是2019年部分新增地方政府债务限额或将提前下达。

根据委员长会议建议，12月底召开的十三届全国人大常委会第七次会议，将审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案。

“经过最近几年地方融资模式的改革和规范，发行地方政府债券、PPP融资等，成为地方政府有限的合规融资模式。”中国社科院财经战略研究院研究员张斌对记者表示。

3100亿 自28号文发布至2018年10月，全国棚改专项債的发行规模累计已突破3100亿元，发行高峰集中在8月、9月。

一般来说，地方政府的发债额度在当年3月经全国人大批准审议后下达，在4至5月各地开始进入地方政府债券发行的实施环节。

在这种节奏安排下，以往各年度1至3月的发债额度都保持在较低水平，大多数年份的发债高峰可能集中在年中和下半年。

而这种节奏安排，在更需要突出前瞻性、灵活性的财政政策面前，可能会显得有些被动。“2018年上半年全国基础设施投资放缓，在年中时数据上表现得已较为明显。”中央财经大学教授王雍君说。同时，对地方基建起到基础融资作用的地方政府债券，尤其是专项债，发行速度也较为缓慢。

“虽然政策对促进提振基建及时进行了部署安排，但政策发布到实施仍需反应时间。”王雍君表示，“最终到8月份，地方政府发债节奏才明显提速，并在8月到10月间，迅速完成全年债务限额。”

张斌表示，如果2019年新增地方政府债务限额可以提前下达，则有助于加速地方政府债券的发行节奏，地方债发行规模在全年的分布也将更加平均，同时面对经济形势的变化，还可为政策的反应和实施，留出更为充裕的时间。

政府购买再堵后门

2019年加强“堵后门”则主要体现在政府购买可能将被再度收紧。

2017年5月，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（下称“87号文”），对多个领域基础设施建设的政府购买融资方式进行了严堵，包括铁路、公路、机场、通讯、水电煤气等领域。

“鉴于当时地方政府新的融资模式还没有完善成熟起来，87号文为棚改、易地扶贫搬迁等项目的政府购买融资模式，留了口子。”王雍君说。

87号文指出，“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执90”这就意味着，去年和今年虽然其他领域基建的政府购买已经属于违规行为，但党中央、国务院统一部署的棚改仍然可以通过政府购买融资。

据《财经国家周刊》记者了解，经过2017年至2018年地方政府融资模式的建设后，2019年政府购买作为棚改的融资模式或将受到限制。

一位接近财政部的人士表示，这种建设主要包含两个层面。一是在新的融资模式的建设方面，2018年3月，财政部、住建部印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（下称“28号文”），开启了棚改专项债的发行历程。

据天风证券研究员孙彬彬统计，自28号文发布至2018年10月，全国棚改专项债的发行规模累计已突破3100亿元，发行高峰集中在8月、9月，净发行量分别达到975亿元、1970亿元。从发行的地域分布情况来看，山东、安徽、江西、江苏、湖北为专项债的融资主力，五省合计的发行规模接近1900亿元。

通过开前门的方式促进基建投资，并通过堵后门的方式规避隐性债务风险，将成为2019年财政政策的一大重点。

另一层面建设则来自于相关政策规定的完善和收紧。2018年6月财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），明确列出了政府购买服务的负面清单，包括货物和工程、服务与工程打包的项目、融资行为等等。同时，提出政府购买期限最长不得超过3年。

“虽然还没有明确规定棚改不允许政府购买融资，但仅3年期限这一条，在实际操作中基本上就将棚改排除在政府购买之外了，因为棚改项目规模大、耗时长，所涉及的政府购买期限一般都超过3年。”一位接近河北省财政厅的人士对记者说。

王雍君对记者说，未来政府购买棚改服务模式如果明确取消，主要还是遵循地方债务开前门、堵后门的治理思路，在促进基建投资的同时，加强防范地方政府隐性债务的风险。

排查隐性债务趋严

“堵后门”的另一关键措施，体现在持续严查隐性债务，以及各地陆续发布防范化解地方政府隐性债务风险的实施意见上。

12月10习，国家审计署发布公告指出，一些地区和部门在推进三大攻坚战，做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作等方面还存在一些突出问题。其中便包括地方政府隐性债务问题，陕西省咸阳市、广西壮族自治区桂林市、黑龙江省七台河市、湖南省湘潭市以签订借款合同等方式，新增地方政府隐性债务30.01亿元。

“对隐性债务的排查，也应在2019年作为防风险的一个重要措施持续下去。”张斌表示，“一方面是对历史上形成的隐性债务的排查，另—方面是随着对地方举债的不断收紧规范，一些地方可能会出现违规举债的新情况，因此对新增的隐性债务也应排查。

在排查隐性债务的基础上，2018年11月以来，安徽、贵州、辽宁、河南、江苏、青海等地先后发布防范化解地方政府隐性债务风险的实施意见。“一般来说，严格问责，安排部署化解隐性债务的方式，以及开前门遏止隐性债务增量，是各地防范化解地方隐性债务的主要方案。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示。

平安证券首席经济学家张明认为，相对于省级政府，信用评级较差、财政状况堪忧的三四线城市及县市级政府所发行的城投债更受到严重质疑。2018年以来，这一类型的城投债发行难度陡升，甚至出现了取消发行的情况。

“尤其是西部和东北地区的平均负债率更为突出，未来对这些地区和市县一级的隐性债务风险的排查，以及风险防范化解的安排，应更为重视。”张明说。