基本公共文化服务均等化实证研究——以陕西省为例

彭雷霆 皮彦芳

推进基本公共文化服务均等化是现阶段党和政府对于公共文化建设的重要部署。建立科学客观的基本公共文化服务均等化量化评估方法符合中共十七届六中全会“制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法”的要求，是现阶段相关领域研究和实践的一大重点。然而我国对基本公共文化服务均等化的定量评估尚处于探索阶段，科学系统的评估指标体系、评估方法仍待进一步完善。

目前学界量化评估基本公共文化服务均等化程度的方法主要有两种。一是均等化系数法。其首先采用最大化标准化法将各项文化资源指标进行标准化处理作为均等化指数，然后加权求和得到公共文化服务均等化指数，指数越大则表示均等化程度越高。该方法已在相关研究*陈彪：《浙江省基本公共文化服务均等化研究》，浙江大学硕士论文，2009年。*于萍：《四川省基本公共文化服务均等化问题研究》，浙江大学硕士论文，2011年。*顾金喜、宋先龙、于萍：《基本公共文化服务均等化问题研究——以区域间对比为视角》，《中共杭州市委党校学报》2010年第5期。中得到应用。该方法中的均等化指数实际上是对各地区所拥有文化资源数量进行相对性比较。二是采用统计学中反映离散程度大小的差异系数来刻画均等化程度，首先计算各项指标的差异系数，然后进行加权求和。靳大娟使用该方法对重庆市基本公共文化服务均等化进行了定量评估，但差异系数的取值没有上下界，缺乏评判的标准。*靳大娟：《重庆市基本公共文化服务均等化研究》，重庆大学硕士论文，2013年。总体来看，目前学界对于某一区域的公共文化服务均等化进行长时段的测度仍较为薄弱。

本文在前述成果的基础上，拟利用相关统计数据，对2013—2016年的陕西省基本公共文化服务均等化情况进行定量分析，探讨推进我国公共文化服务均等化建设的相关策略。

一、基本公共文化服务均等化评估模型

(一)指标体系构建及数据来源

评价指标体系的构建是一项复杂的系统工程，其科学性和有效性直接影响着评估的成败。本文在选择指标时立足以下原则：(1)科学性原则，即指标体系必须能够客观充分地反映基本公共文化服务均等化的现实情况。(2)可比性原则，即指标的选取与设计既要体现公共文化服务体系建设的共同点，有利于与全国其他地区的横向比较；又要考虑基本公共文化服务的发展情况，有利于历时性的纵向比较。(3)操作性原则，即指标的选取与设计要与数据的可取得性相结合，指标内容应尽量简单明了。

本文拟根据各地区居民享有各类公共文化资源的均等性来刻画基本公共文化服务均等化程度，因此确定了包含文化服务人才、文化财政投入、文化服务设施、文化服务产品四个维度的公共文化资源的一级指标，并通过专家打分法确定了二级指标及各指标权重。指标体系及权重如表1所示。

表1 基本公共文化服务均等化评估指标体系及其权重

按照上述指标体系，本文搜集、整理了《陕西统计年鉴》(2014—2017)、《陕西文化统计年鉴》(2014—2017)、《中国文化文物统计年鉴》(2014—2017)等的相关数据，量化评估陕西省2013—2016年基本公共文化服务均等化水平。

(二)评估模型构建

本研究的公共文化服务均等化指数计算方法是：首先通过加权求和的方式获取各维度公共文化资源指数，而后通过基尼系数法计算各维度公共文化资源的均等化指数，最后对各维度均等化指数加权求和得到公共文化服务均等化指数。该方法提出的“公共文化资源指数”借鉴了胡税根教授提出的均等化系数法的思想，它表示地区公共文化资源份额与地区人口份额的比值。该比值可消除指标间的量纲差异，反映地区公共文化资源数量相对其人口数量的丰富程度。同时，该方法引入反映贫富差距的基尼系数来刻画各地区居民享有公共文化资源数量的差距，从而科学量化均等化程度。测算的具体步骤如下：

(1)计算各项公共文化资源(即二级指标)指数：

(2)通过加权求和计算各维度公共文化资源(即一级指标)指数；

(3)计算各维度公共文化资源的基尼系数；

(4)计算各维度公共文化资源的均等化指数：

公共文化资源均等化指数=1-公共文化资源指数的基尼系数

(5)通过加权求和计算公共文化服务均等化指数：

公共文化服务均等化指数=∑各维度公共文化资源均等化指数×对应权重

此外，本文还对各维度“公共文化资源指数”进行加权求和，得到反映各地区公共文化服务整体水平的“公共文化资源综合指数”。

二、陕西省基本公共文化服务均等化评估结果

(一)陕西省基本公共文化服务均等化水平较高，且实现了较高质量的均等

由于部分地区文化统计工作相对落后，本文用相同的评估模型对2015年各地的基本公共文化服务均等化指数以及公共文化资源综合指数进行了测算，结果如表2所示；并以标志公共文化资源与人口数量绝对匹配的公共文化资源综合指数(1.0)以及31个省的均等化指数的平均值(0.752)为截断点，作出四象限波士顿矩阵图，直观呈现各地区均等化质量，结果如图1所示。

表2 2015年全国31个省、市、自治区基本公共文化均等化指数和公共文化资源综合指数

图1 全国31个省基本公共文化均等化指数与公共文化资源综合指数波士顿矩阵图

从基本公共文化服务均等化指数来看，2015年陕西省基本公共文化服务均等化指数达0.805，远高于全国均值0.752，位列全国第四。从公共文化资源综合指数来看，2015年陕西省公共文化资源综合指数为1.42，位列全国第七，说明当地居民享有的公共文化资源相对丰富。因此，陕西省不仅具有较高的基本公共文化服务均等化水平，其公共文化资源的总量也相当丰富，实现了较高质量的基本公共文化服务均等化。

(二)陕西省基本公共文化服务均等化水平整体呈上升趋势，文化财政投入均等化水平仍相对较低

表3为2013—2016年陕西省基本公共文化服务及其各维度均等化指数，图2为2013—2016年陕西省基本公共文化服务均等化指数趋势图。由表3可知，陕西省基本公共文化服务均等化指数在2013年为0.786，到2016年提高到0.797，整体呈上升趋势，表明陕西省基本公共文化服务均等化水平呈现出较为乐观的发展势头。这与文化服务人才、文化财政投入、文化服务设施、文化服务产品等各基本公共文化服务要素的均等化水平的提高密切相关。然而，文化服务人才、文化服务设施、文化服务产品的均等化起点较高，在2013—2016年轻微波动，对于均等化总体水平的提升带动作用不太明显。而4年来，陕西省文化财政投入均等化发展成效显著，实现了从0.600到0.641的增长，是促进全省基本公共文化服务均等化水平整体提升的主要因素。但文化财政投入的均等化指数始终明显低于其他各项指标的均等化指数，仍是限制陕西省基本公共文化服务均等化发展的一块短板。

表3 2013—2016年陕西省基本公共文化服务各维度均等化指数

图2 2013—2016年陕西省基本公共文化服务均等化指数趋势图

(三)经济基础较差的地区公共文化资源综合指数相应较低，相对劣势长期存在但已逐渐缓和

表4为2013—2016年陕西省各地市公共文化资源综合指数测算结果。结果显示，西安市、延安市、铜川市、榆林市的公共文化资源综合指数始终大于1，说明这些地市在陕西省内的公共文化资源份额大于其人口份额，当地居民享有相对丰富的公共文化资源。这些公共文化资源相对丰富的地区，经济发展水平也相对较好，人均GDP基本上位居全省前列。而杨凌农业高新技术产业示范区公共文化资源综合指数排名第二，这一方面与当地地域面积和人口数量少，虽具有地级行政级别，但实际上仍具有县级行政区划属性的实际情况有关；另一方面，部分指标数据缺失也对结果造成了影响。商洛市、安康市、渭南市、咸阳市的公共文化资源综合指数小于1，则反映出当地居民享有的公共文化资源相对不足。但近年来陕西省内相对落后地区的公共文化资源综合指数较之前有一定程度的提升，表明其相对劣势逐渐缓和，基本公共文化服务供给与人口的匹配程度整体提升。

表4 2013—2016年陕西省各地市公共文化资源综合指数

注：杨凌区指杨凌农业高新技术产业示范区，人均GDP选取2016年的数据。

在此基础上，通过对公共文化资源综合指数排名和人均GDP排名进行Kendall秩相关检验发现，它们在置信水平0.05下达到显著性(秩相关系数r=0.600，检验p值为0.010198)。这说明地区公共文化资源占有量与地区经济发展水平呈现出显著的正相关关系。由于杨凌农业高新技术产业示范区的特殊性，此处未对其进行分析。

(四)小结

一是实现高质量的基本公共文化服务均等化需要兼顾“公平”与“效率”。1955年美国经济学家西蒙·史密斯·库兹涅茨提出收入差距随经济发展变化的曲线将呈现倒“U”形。我们认为公共文化服务体系的建设也将经历类似的发展阶段。以安徽、海南为代表的若干省份公共文化资源综合指数和基本公共文化服务均等化指数双低；而河南、江西和黑龙江等省份虽然其基本公共文化服务均等化指数较高，但人均享有的公共文化资源较少，也仅为低质量的均等。这些省份多位于我国中部地区，在一定程度上反映了由于中央补助比例相对较低、配套资金难以落实、人口又比西部多造成的“中部塌陷”现象。这两类省份都处于发展的初级阶段。而东部地区借助历史、自然、社会和经济发展等方面的优势在公共文化服务体系建设中拔得头筹。西部地区也在西部大开发战略以及中央和地方各级财政部门、文化部门的各种政策、项目促进下奋起直追。我国现有不少省份进入发展的中级阶段，拥有较高的公共文化资源综合指数，但均等化指数较低，如天津、新疆。而上海、北京、陕西等省市则是当前极少数进入发展较高级阶段的地区，不仅拥有较高的公共文化资源综合指数，基本公共文化服务均等化程度也较高，实现了高质量的均等化。

公共文化服务体系建设中的“公平”和“效率”对立统一、相互促进：一方面，公共文化服务的“普惠”性质，决定了如果其不能有效地实现均等化，本身就意味着一种“无效率”。另一方面，只有在不断丰富文化产品和服务品种、数量和方式的基础上，才能有效推动公共文化服务的均等化。*陈立旭：《公共文化服务的均等化与效率》，《中共浙江省委党校学报》2015年第1期。因此，只有高质量的均等才是我们所推崇和追求的基本公共文化服务均等化，才能真正保障公众的基本文化权益，满足公众的基本文化需求。实现高质量的基本公共文化服务均等化要求我们兼顾“公平”和“效率”：一方面，将公共文化服务的差距控制在人们可接受的范围，保障公民的基本文化权益；另一方面，要增加公共文化服务供给总量，最大限度地满足人民群众日益增长的公共文化需求。不能以绝对的均等破坏地区发展的积极性，也不能片面追求效率影响社会和谐。

二是文化财政投入均等化是当前影响基本公共文化服务均等化的关键因素 。近年来，陕西省文化财政投入的均等化指数较其他维度公共文化资源的均等化指数而言涨幅较大，但仍始终明显落后，表明其增长活力和增长空间都较大。通过对2013—2016年陕西省内公共文化资源指数较为落后的地市进行统计分析得知，陕西省各落后地区长期面临文化财政投入与人口数量匹配程度较低问题，且问题突出，而其他公共文化资源的缺乏则相对缓和且属于暂时性的问题。

与此同时，文化财政投入差异根源于地方政府支出能力差距和对基本公共文化服务的支出意愿和偏好等多方面因素。因此，文化财政投入均等化的实现难度较大，需要我们引起高度的重视。

三是地区经济发展水平等方面差异造成地区之间的起点差距。地区的基本公共文化服务水平往往受制于当地的经济发展水平，同时还与自然地理条件、社会历史情况等方面因素息息相关。因此，地区之间建设公共文化服务体系的基础条件存在很大差异，这些差异可被定义为基本公共文化服务均等化建设的起点差距。

陕西省分为陕北、关中、陕南三大区域。其中陕北包括榆林、延安；关中包括宝鸡、铜川、咸阳、西安和渭南以及杨凌区；陕南包括汉中、安康、商洛。陕北地区是沟壑纵横的黄土高原，关中地处一马平川的关中平原，陕南则是安康盆地和秦巴山区。三大区域地形、气候等自然区位条件千差万别，由此产生了不同的经济发展模式和各具特色的地域文化，而同一区域内的不同地市之间又有差异，导致地市之间基本公共文化服务起始水平参差不齐。

本文仅以人均GDP的差异作为地区之间起点差异的简单评估标准，将2013—2016年陕西省内人均GDP的基尼系数与其公共文化资源综合指数的基尼系数进行对比。结果显示，这4年间陕西省内公共文化资源综合指数基尼系数始终低于省内人均GDP基尼系数，表明近年来陕西省内各地市基本公共文化服务的起点差距通过调节，得到了有效的控制。

起点差距是造成地区之间基本公共文化服务非均等化的客观因素，而起点差距的形成又是长年累积的结果。基本公共文化服务均等化并不是追求绝对的平均主义，而是承认起点差距，并通过后天的调节将其控制在可以接受的范围之内。

三、陕西省基本公共文化服务均等化的经验启示

近年来陕西省委、省政府先后出台了一系列政策，把加快公共文化服务体系建设、保障文化民生作为文化建设的一项重要内容强力推进，积极探索。陕西省对公共文化服务体系建设的高度重视使之虽然为西部省份，但在基本公共文化服务均等化建设上取得了不俗的成绩。其实践经验可总结如下：

(一)设定文化财政投入硬标准，增加公共文化服务供给总量

正如有关学者所指出的那样，目前我们暂时没有在追求文化发展和经济发展相平衡的价值目标中找到类似“帕累托最优原则”那样的普适性计算模型，无法让政府在公共支出决策中选择公共文化支出的合理比例和优化方案。*王列生：《论公民基本文化权益的意义内置》，《学习与探索》2009年第6期。但陕西省在这方面做了大胆的尝试，在2012年出台的《陕西省人民政府关于支持文化大发展大繁荣若干财税政策的意见》(陕政发〔2012〕34号)中明确规定各级财政每年新增财力不低于2%用于文化建设，确保公共财政对文化投入的增幅高于财政经常性收入增幅。此举为全省公共文化服务体系建设提供了财力保障，有效增加了公共文化服务供给总量，为其高质量的基本公共文化服务均等化创造了条件。

(二)借力社会主体，弥补传统供给模式不足

现代公共文化服务体系的构建离不开社会力量的参与。在各项政策的促进下，陕西省以非公企业为代表的经济组织、以高校为代表的文化科研单位、以群众文艺团体为代表的非营利组织、以公民个体为代表的文化志愿者等社会力量通过投资或捐助设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动、智力支持、提供产品和服务等方式积极参与本省的公共文化服务体系建设。从资金上看，社会资本可以在一定程度上平衡地区间的财政支出能力差距，从投入上促进基本公共文化服务均等化。从运营上看，政府权威和市场优势有机结合，可以有效提高供给绩效、增加公共文化服务供给总量。陕西省还建立了对贫困地区的文化对口帮扶长效机制，充分利用社会力量在资金、资源、人才、技术等方面的优势，直接促进基本公共文化服务均等化。

(三)明确公共文化服务建设标准，以标准化促进均等化

陕西省在公共文化服务体系建设中，逐渐推进标准化、规范化，并最终形成了以国家标准为最低限度、与本省经济水平相匹配、与广大群众文化需求相对接的本省基本公共文化服务标准体系——《陕西省基本公共文化服务实施标准》(2015—2020年)。该标准对各类硬件设施的规定具体到评估等级、建筑面积、配套器材等，对基本服务内容的规定具体到类型、频次、供给主体、供给价格、质量等。相关标准的明确为落后地区的公共文化服务体系建设设定了最低目标，为平衡基本公共文化服务水平提供了指引。

(四)挖掘地区特色文化资源，缓和落后地区经济劣势

公共文化服务均等化不是绝对的平均主义和单纯的等额分配，必须考虑群众对公共文化个性化和多元化的需求。陕北、关中、陕南三大板块不仅具备差异化的经济基础，也具有各具特色的地方文化。充分利用地方特色文化资源，建设公共文化服务体系，有利于为各地提供具有本地特色、群众喜闻乐见的文化服务，也有助于在一定程度上缓和落后地区的经济劣势。近年来，陕西各地区在提供公共文化服务时，都十分注重当地文化资源的利用，如将《五典坡》《精忠报国》等传统秦腔剧目纳入演出范围的渭南“一元剧场”等。在开发特色公共文化服务的基础上，陕西省还积极组织跨区域文化交流，促进文化层面的“先富带后富”，使陕西省形成了文化繁荣的局面。