发展权利平等：农业转移人口市民化的价值基础

□汪琼枝

一、引言

“农业转移人口”是中国社会转型期的一个特殊现象，主要作为政策的产物，“农业转移人口”概念天然带有不公正的色彩。当前，农业转移人口问题越来越成为阻碍我国城镇化进程及其水平提升的关键因素，农业转移人口市民化也成为全社会关注的重要问题。2013年12月召开的中央城镇化工作会议明确指出要把推进农业转移人口市民化作为城镇化的首要任务，“十三五”规划建议提出要深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。党的十九大报告强调新时代中国特色社会主义建设要加快农业转移人口市民化，推进区域协调发展，并指出社会主义现代化国家的重要目标和标志之一是人民平等参与、平等发展权利得到充分保障。农业转移人口市民化的本质是农业转移人口与城市市民享有平等的发展权利。当前实现农业转移人口市民化的根本障碍就是农业转移人口与市民之间发展权利的不平等，实现农业转移人口市民化的关键就在于突破各种平等瓶颈。

二、发展权利平等：对实质平等的追求

历史地看，人权运动遵循了自由权—生存权—发展权的成长逻辑。[1]自由权本位的人权观遵循自由至上性原则，以建立自由的政治制度为己任；生存权本位的人权观较多重视平等的价值，意欲造就平等的经济、政治和社会制度；发展权本位的人权观则在更广泛和深入的意义上强调要“联结公民权利、政治权利与经济、社会、文化权利,连带东方世界和西方世界,实现人类的共同进步与繁荣”。[2]人权运动发展的三个阶段都肯定人人平等的价值，但其对平等内涵的理解，以及赋予平等的价值权重却有着很大的不同。自由权本位和生存权本位的人权观更多具有个体之间形式平等的意味，客观上和实践中并不能带来结果平等，甚至可能引致或加大社会的不公正。发展权作为人权运动发展至今的最高表现形态，包含却又超越了一般的自由权和生存权，其鲜明特征就是对结果平等的强烈渴望与追求，并突出地表现在“肯定它是为所有人权主体均应享有的不可取代、不可剥夺、内在稳定且具有母体性的权利”。[3]发展权对实质平等的追求主要表现在强调发展权利能力平等与发展行为能力平等相统一的理念，以及突出国家义务与对弱者倾斜性的政策设计上。

(一)发展权利能力平等与发展行为能力平等相统一

发展权利能力平等的基本理念是：同样的人拥有同等的权利能力。现代社会“权利能力”已经走出法律视阈，而成为超越具体法律规定的具有上阶位意义的一般性范畴，泛指社会主体享受权利的资格或条件。权利能力“实际上也是一种权利，是能够引起各种具体权利产生的最一般的、最基本的权利”。[4]发展权作为一项基本人权及其最高表现形态，以承认并赋予所有人权利主体的地位，并依此享有各种具体权利的资格为前提，必然肯定平等的发展权利能力。

平等的发展权利能力，只是使主体获得了平等行使权利的资格，是发展权利平等的必要条件，但这种资格本身并不能直接给主体带来利益。人们并不因为法律赋予其权利就当然地、实际地享有从其权利中获得的利益，从资格的赋予到利益的获取还要求主体有能力行使权利，履行义务。换言之，如果主体没有能力行使其权利，履行其义务，那么，发展权就只能停留在纸面上，最终也不过是与自由权和生存权一样的形式平等。由此，发展权利能力平等必然走向发展行为能力平等。

发展行为能力平等包含两个方面的含义：其一，就权利的主体而言，所有人平等地享有各种具体的权利；其二，就权利的客体而言，各种具体的权利没有高低贵贱之分，所有权利具有平等的地位并共同构成发展权利体系。当且仅当发展权利体系为主体切实享有，并内化为主体的能力时，主体才拥有了发展行为能力。完整的发展权利平等必须是二者的统一：发展权利能力平等是发展权利平等的基础，发展行为能力平等构成发展权利平等的核心内容。[5]

(二)突出国家义务和对弱者倾斜性的政策设计

发展权产生于发展中国家试图打破旧的国际政治经济秩序，摆脱发达国家的剥削与限制，实现经济社会独立发展的斗争之中，这一特殊背景决定了其基本旨趣就在于打破原有的不公正规则，超越形式平等，追求实质平等。故而，发展权具有鲜明的弱族性，“不对等优惠是实现发展权的基本原则之一”，[6]它强调国家的职责与义务，主张通过颁布并实施倾斜政策，对弱者进行保护。

根据廖加林、罗建文的界定：“弱势群体主要是指社会中收入较低、生活困难，社会资源短缺，在社会竞争中处于不利地位，并缺乏相应发展潜能的人群。”[7]相对于强势群体，弱势群体一般表现出经济收入贫乏、政治权力短缺、社会地位低下、身心弱势等四大特征。改善弱势群体的弱势地位，一味强调权利平等和机会平等显然不能取得预期的效果。诚如姚洋所言，当每个人在智力、社会关系、家庭背景以及政治地位等方面都存在着极大的差异,因而利用制度所赋予其机会的能力会有很大的不同的时候，所谓自由与平等不过是幻想而已。[8]因此，保障弱势群体平等的发展权利必然要求打破形式平等的窠臼，制定并实施针对弱势群体的倾斜政策，帮助其改善弱势地位。

在为弱势群体创造实现平等发展权利的条件上，国家和政府显然要在其中扮演主导性角色。一方面，政府要致力于消除制度歧视。学界一致认为，制度歧视是弱势群体形成的重要原因，也是阻碍弱势群体改善弱势地位的首要壁垒，因此，消除制度歧视必然成为改善弱势群体弱势地位的第一步。另一方面，政府还必须制定和实施针对弱势群体的倾斜性扶持政策。消除制度歧视只是消除了形式上的不平等，并不必然走向实质的平等，甚至在弱势群体既成事实的基础上，一味强调弱势群体与强势群体平等的自由或权利，只能导致进一步的不平等。唯有实施针对弱势群体的倾斜性扶持政策，着力实质平等，才能真正改善其弱势地位。

三、农业转移人口市民化现状：平等发展权利的缺失

新中国成立之后至改革开放前几十年里，主要由于实施高度集权的计划经济和阻碍城乡人口流动的户籍制度，中国的城市化进程近乎停滞。改革开放带来生产力的极大解放，在短短不到十年的时间里，全国人民基本实现了温饱，农民的生存权得到有力的保障。然而，由于农户土地资源的有限和本地非农产业就业的局限，农民被激发的更高发展需求无法得到满足，急需拓展新的发展空间，发展权问题相应地被提上议事日程。与此同时，中国的经济体制发生着微妙的变化，城市中自主经营的企业和劳动密集型企业迫切需要大量的劳动力，这一切都给农民提供了可能的更高收入和发展机遇，鼓舞着越来越多的农民涌向城市，形成了大规模的人口流动迁移现象。然而，从乡村来到城市的农民虽然在城市从事着非农产业，但受制度性因素的制约，其身份并没有自然转变为市民，而成为了极具中国特色的农业转移人口。由于农业转移人口的户口仍然是农民，因而，不能与城市市民享受同等的权利和义务。作为城市事实上的成员，农业转移人口的发展权利与城市市民之间存在着严重的不平等，表现在经济、政治、社会、文化等权利的全面匮乏。

目前，我国农业转移人口群体人数接近3亿，他们从事着高强度且对社会而言必不可少的工作，但整体收入偏低，平均收入水平大致相当于城市居民的70%。[9]收入不公的背后是就业不公和机会不公。众所周知。我国客观上存在着二元劳动力市场——首属劳动力市场和次属劳动力市场，而农业转移人口主要依靠次属劳动力市场获得就业，大都从事脏、苦、累、险等市民不愿从事的工作。这些工作不仅条件差，收入低，并且存在管理不规范和严重的工资拖欠现象等。不唯如此，在农业转移人口及其子女的教育、就业技能的培训、医疗卫生、养老服务、社会救助、住房保障等基本公共服务上农业转移人口与市民都有较大的差距。

经济领域的不公正伴随着平等政治权的缺失。虽然我国法律赋予包括农民在内的全体公民以平等的政治参与权，但是实践中由于缺乏政治参与的适当形式，农业转移人口政治参与权事实上被部分剥夺而陷入虚置化和空洞化。[10]同时，尽管现代社会早已进入普遍交往的时代，但主要由于城市的排斥，农业转移人口至今未根本改变其以血缘地缘关系为纽带的社会网络边界，社会网络具有规模小、紧密度高、趋同性强、异质性低等特点。

以上种种基于制度隔离产生的差距久而久之一定程度固化了城市的优越和对农业转移人口的社会排斥，并最终形成农业转移人口与城市市民之间严重的“社会堕距”。中国社会科学院中国城市竞争力报告课题组在2016年5月30日发布的研究成果表明，没有城市户籍的城市常住人口实际上成为城市的“二等公民”，很难融入城市。课题组还对户籍与非户籍居民之间的公平性指数进行了调研，结果发现特别是在大城市和东部发达地区的城市中，户籍与非户籍居民之间的公平性指数最低。[11]

中国城市化已经进入由扩张型向集约型发展转变的深度城镇化时期，深度城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。城镇与农民成为命运相连的共同体，城镇的持续发展和农民的发展一定意义上成为一个硬币的两面，农业转移人口市民化是提高城镇化水平，促进城镇和农民共同发展的必由之路。有鉴于此，国家和政府高度重视农民和农业转移人口问题，先后出台多项政策和措施，下决心突破户籍制度的桎梏，要求除了部分大城市外要全面放开户籍制度，并在若干中小城市进行放开户籍制度的改革试点，试图以此推动农业转移人口市民化进程的加速发展。然而，试点中却出现了意想不到的曲折。虽然，农民选择在城市就业、工作、学习和生活，但是却不愿放弃户口。[12]北京、上海、广州、深圳、天津等城市对户籍制度的改革持相对审慎的态度，采取了以积分落户制度为主要内容的渐进式改革，然因其条件的苛刻和进程的缓慢，与农业转移人口市民化目标距离遥远而并不能令人满意。

尽管户籍制度是造成农业转移人口这一特殊现象以及农业转移人口与城市市民差距的原初的、也是最为重要的制度根源，破除户籍制度的藩篱也成为全社会的共同呼声，但是在我国城市之间的非均衡发展、农村土地制度与城市规模扩张利益未能实现对接、甚至农村户口含金量呈现快速升值等背景下，单纯寄望于户籍制度的变革试图一劳永逸地实现农业转移人口市民化，显然不具备科学性和可操作性。透过户籍制度的表象，发掘户籍制度背后的福利本质，并以此作为推进农业转移人口市民化进程的着力点，可能是更为有效的途径。从这一点来说，北京、上海等城市的积分落户制度的改革路径，更为接近于问题的本质。然而，北京、上海等城市的尝试与农业转移人口市民化的目标仍然有较大的差距。以北京为例，2016年10月1日起，北京市正式实行居住证制度。根据该制度，持证人将在京依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取、使用住房公积金的权利等。[13]这一制度是迄今为止北京积分落户制度最为宽松、开放的政策之一。然而，值得注意的是，居住证包含的福利限于三种经济权利和若干有限的基本公共服务，而对农业转移人口的政治、文化、社会等权利却并没有触及。

四、保障农业转移人口平等的发展权利

无论是以户籍制度为核心内容的改革，还是致力于赋予农业转移人口一定的经济权利，为其提供一定基本公共服务的做法，都缺乏一个明确、统一、符合社会主义本质的价值取向的指引，以至改革措施缺乏系统性而在整体上出现推进困难。把所有问题归结为作为表象的户籍制度，并意图通过断然的改革以统一户籍的措施不足而论，即便是京沪广深等特大城市的举措，也只是实现农业转移人口市民化进程中的一个步骤和环节，无法最终实现农业转移人口现象的历史性消亡。特别值得警醒的是，建立在权利平等和机会平等基础上的政策设计可能带来现实中越来越大的差距，实践中的例子绝非仅有。例如，虽然很多城市允许农业转移人口子弟进入城市公办学校就学，与城市户口的学生享有同等的受教育权利，然而，农业转移人口子弟虽然享受着所谓的权利公平和教育公平，但是由于社会的歧视，以及农业转移人口自身对孩子教育投入的不足等主客观原因，造成相当一部分的农业转移人口子弟在学校不仅成绩上难以成为优等生，而且在心理和社会交往中不能真正融入学校。个别所谓的差等生农业转移人口子弟甚至由于差距和排斥而体验到来自城市学生甚至学校的歧视，并因此加深其对城市学生以及城市的反感甚至仇视。

笔者以为，实现农业转移人口市民化，促进深度城镇化的发展，当务之急是立足于农业转移人口的发展需要，尊重农业转移人口的理性选择，确立有助于农业转移人口市民化问题解决的价值取向，使其成为农业转移人口市民化政策与法律制定和实施的价值基础。具体而言，一要肯定农业转移人口作为城市主体的地位，确认农业转移人口与城市市民享有平等的发展权利能力；二要通过全面赋权，保障农业转移人口在经济、政治、社会和文化等方面的权益；三要政府切实承担起保障农业转移人口平等发展权的义务和责任，建立起完善的社会政策支持体系。

(一)确认农业转移人口平等的发展权利能力

发展权利能力是主体享有发展权的资格，赋予农业转移人口与城市市民平等的发展权利能力是保障农业转移人口发展权的第一步。当前农业转移人口市民化遇到的重要阻碍来自于政府、社会和城市居民等对农业转移人口作为发展权利主体的否定。在很多人看来，农业转移人口虽然是城市发展不可或缺的一部分，但他们始终是外来人口，不属于这个城市，也无权享有这个城市的福利和公共服务。无论是以户籍制度为核心的福利制度安排，还是农业转移人口在城市政治社会领域的缺席，抑或是城市居民对其的消极评价，归根结底都在于此。“理念的缺乏，是妨碍社会政策研究和制定的障碍性因素”。[14]因此，切实改变农业转移人口不公正的境遇，实现农业转移人口市民化，首要的就是要承认其与城市居民的平等发展权利能力。

(二)全面赋予农业转移人口与城市市民平等的经济、政治、社会和文化权利

发展权利的核心是主体的发展行为能力，直接内容是各种法律赋予的经济、政治、文化和社会权利。根据联合国《发展权利宣言》的规定,“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”[15]这一界定明确指出发展权是经济、社会、文化和政治权利的集合。发展权利体系中各个单项权利之间高度联系，相互依存，对于发展主体而言，哪一项权利缺乏或者不能充分行使，都会影响其他权利的享有。只有全面赋予各项权利，才能保证社会主体发展权利的实际拥有。有关农业转移人口市民化改革的措施之所以难以取得突破性进展，很大程度上在于不能全面赋予农业转移人口与城市市民平等的经济、政治、社会和文化权利。总体来看，现有政策措施呈现出重经济、轻政治；重物质、轻文化；重个体、轻群体的不平衡发展状况。特别值得注意的是，长此以往，这种不平衡发展反过来会阻碍经济、物质和个体等权利的实现，甚至消解已有的发展成果。

(三)建立针对农业转移人口的社会政策支持体系

发展权是弱势群体与强势群体抗争的产物，发展权也必以保护弱者权利为己任。弱势群体由于其既有的弱势地位，在与强势群体的竞争中必然处于劣势。我国农业转移人口属于典型的制度性弱势群体，确保这一弱势群体平等享有发展权利，必须建立专门的针对农业转移人口的社会政策支持体系。这一体系是包含了社会就业、社会保障、教育医疗、政治参与、城市管理与服务等在内的全方位的支持与服务。在这个过程中，充分发挥政府的作用是关键。农业转移人口市民化工程能否顺利完成，重中之重就在于充分发挥政府在社会政策支持体系中的主导和主要作用，使政府不仅是消除壁垒的设计者，更是提升农业转移人口发展行为能力的主要投入者，还是增进农业转移人口与市民的相互理解与融合的重要推动者。

推进深度城镇化建设，提升农业转移人口市民化水平是关键。只有切实关注农业转移人口的发展需要，尊重其发展主体地位，赋予其与城市市民平等的发展权利，才能从根本上实现农业转移人口市民化，让农业转移人口这一特殊现象退出历史舞台。

五、结论

实现农业转移人口市民化既是提升我国城镇化水平的需要，也是维护社会主义的公平正义，保障农业转移人口权益的不二之选。当前农业转移人口市民化面临诸多阻碍，主要表现为农业转移人口强烈的致富愿望与生存状态的相对贫困，权利意识的觉醒与利益表达机制的不畅，融入城市的诉求与城市空间和社会的区隔等三对矛盾，以及在该三对矛盾中形成的张力及其扩大的趋势等。农业转移人口市民化困境的本质问题就在于相较于城市市民，农业转移人口在经济、政治、社会文化等领域均未能享有与城市市民同等的发展权利，故而，深入推进农业转移人口市民化必须首先确立发展权利平等的理念，并依此制定保障农业转移人口平等发展权利的法律和政策。按照发展权利平等的要求，不仅要肯定农业转移人口与市民享有平等的发展权利能力，赋予农业转移人口与市民平等的发展资格，更要在法律和政策上切实赋予和保障农业转移人口与市民同等的经济、政治、社会文化等具体权利。在保障农业转移人口平等发展权利问题上政府应该发挥主导作用，由政府制定针对农业转移人口的社会政策支持体系，确保农业转移人口在市场中有足够的竞争力和获利能力以摆脱弱势群体的地位，并最终实现农业转移人口现象的历史性消亡。

参考文献：

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