城郊型社区治理过程逻辑——以北京市J社区为例

刘金龙，翟福生，张明慧

(中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872)

随着我国城镇化步伐不断加快，越来越多的近城传统农村向“城市”转化。在此过程中，城郊型社区因其人口结构复杂、人口流动性大、社会关系多元的特征及多元主体利益冲突频发、传统社区凝聚力下降、社会治理无力等问题而成为社会关注焦点[1-2]，对其的治理研究逐渐进入学术界视野[3]。1978—2014年，我国有近6亿人被卷入到史无前例的城镇化浪潮之中。城郊社区是城市空间扩展的主方向，随着大量新“居民”的进入和流动人口的涌进，外来人口与当地原住民在分配、就业、地位、居住等方面形成两个截然不同的系统，城郊型社区从“一元”的传统农业社区客观上重构为“二元”的城郊型社区[4]，其特殊属性引发了治理方面的诸多问题。城郊型社区处于激烈的转型之中，这些转型社区结构是“拟单位制”的，社区成员依靠血缘、亲缘、宗缘和地缘结成社会关系网络[5]。采用的多是边缘化的双轨治理，治理主体权责不分，组织结构两栖化和组织职能叠合化，造成治理效率低下[6]。城郊型社区的治理在相当长的时期内必将是我国治理能力和治理体系现代化建设的重要组成部分[7]。研究城郊型社区和社区治理不仅对社区自身建设和发展，而且对提高国家治理能力，完善国家治理体系都具有重要的实践意义和理论意义。

针对城郊型社区的治理困境，学者们在治理特征、治理格局、内容、路径选择、关键措施和社区公共空间、政府角色等方面开展了研究。介于城郊型社区治理主体包含了来自政府的、市场的和社会的多样主体和原住民、外来移民，具有多元性，决定了治理结构和内容的复杂性[8]。应当对城郊型社区治理主体从制度、体制、结构、机制、以及角色与功能方面进行审视和重新定位[9]。政府要在思想观念上实现由“统制”、“管制”向“治理”、“自治”的国家权力运作方式的转变，提高社区成员的参与积极性，形成多中心的治理格局[10]。以管理事务为导向，构建社会合作网络体系，社区治理依靠的应当是多种形态的社会合作网络体系[11]。通过制度创新与改革、融合性组织建设、多元主体协同参与治理格局建构等方式，破解社区治理困境，实现城郊型社区的有效治理[2]。这些研究寄望于社区外部的干预，将社区视为一种既有社会结构，将社区问题视为一种结构性问题，认为社区治理改善应是外部干预引起的结构性化解。

然而，行动者导向理论认为：外来干预与预期结果不是一一对应的[12]。外部干预需要进入城郊型社区中包括个体和组织在内的行动者，在给定的包括社区秩序、知识、文化和权力结构等在内的生活世界中，作为行动者和社区结构之间的中介，同时动态地改变行动者和社区结构[13]。治理不仅是一个结果，更是一个过程，在过程中参与治理的行动者十分关键，面对整村拆迁、外来人口膨胀等城郊型社区普遍存在的重大的外来干预，行动者的策略和逻辑影响到社区有效治理的生成。本文基于北京市J村动迁过程这一微观视角，以行动者导向理论为指导，梳理在动迁政策干预之下参与社区治理的各方行动者，观察并分析其主要行动策略和逻辑，以期有助于寻找城郊型社区治理困境的解决之道。

一、J社区和研究方法

截至2014年底，J村共有农户394户，常住户籍人口1646人。2005年，J村开始整村拆迁，至2014年，J村基本拆迁完毕，历时近10年。J村位于北京市北部，原为戍军屯田之地，后逐渐繁衍生息形成村落。2000年前，J村集体经济曾盛极一时，包括运输公司和泡沫厂等一批企业纷纷开办起来，但由于经营不善，后逐渐倒闭。2005年，由于新区规划需要，J村被列入拆迁范围。2008年，为完成北京市集体经济股份制改造的要求，J村成立了经济合作社，管理村中集体租赁土地收入。经济合作社与村委会两块牌子一班人马，董事长为村委会主任，也是资产主要实际控制人。截至2014年底，J村拆迁基本完成，除10户左右农户不肯动迁外，绝大部分村民搬入3公里外的楼房。

新建成的J小区被称为昌平区规格最高的回迁小区之一，拥有地上、地下车库以及配套的休闲娱乐设施。小区占地面积11.5万平方米，总建筑面积33.6万平方米，住宅20.2万平方米，商业5.4万平方米，公共服务设施8万平方米，容积率2.0，绿化率31%。J小区交通便利，距地铁仅700 米，小区门口有多路公交通行。周围相关生活服务设施完善,有幼儿园、小学、中医院、邮局、银行等。小区的供暖、水电归属市政，聘请物业公司负责小区照明、卫生、安保等。J村和附近两个村村民整体拆迁搬至J小区集中安置。

田野调查始于2014年10月，2016年2月结束。收集了拆迁前村行政区划图、村民名单、拆迁方案、活动新闻稿等在内的二手资料。通过观察，笔者对回迁小区的格局、居民生活状态、公共空间布局、社区文化和居民习惯都有了深入的了解。采用了半结构式访谈法，先后访谈了乡镇政府工作人员、村委会工作人员、普通村民、钉子户、外来务工人员、开发商、物业公司工作人员等社区行动者，获得了丰富的访谈资料。

数据的分析遵循扎根理论的原则。调研前，笔者精心准备问题，带着假说走访社区、开展访谈。调研后，做好数据的整理，并在研究小组中分享与讨论，形成对已有假说的结论，产生新的疑惑和对这些疑惑新的假说，再次进行社区调查。如此循环往复，以获得了满意的答案为止，最终形成本文的结论。

二、J社区主要行动者

J村整体搬迁至J小区后，保持了原村组织结构。3个村合并后的小区，各村依然保持了一定经济和管理上的独立性。为了叙述的方便，本文不考虑3个村的协调和融合问题，而以J村搬入J小区后形成的住户作为一个整体而成为J社区。

(一)社区成员

J社区成员包括原J村村民和流动人口。前者在社区中拥有房产成为业主，后者则是租住J村村民多余的房产的人员，如为社区提供配套的生活服务类外来人员、来昌平务工人员和少量年轻白领阶层人员等。前者组织性更强，与社区治理的利益关联度更大，相互之间的情感联系更为紧密，更加关注社区治理的稳定与长效。J社区外来人员无论从外来者本身还是原J村民，均认同为外来者身份。J村村民依赖租金来满足生计需要，而吃喝拉撒等日常生活又离不开外来者提供的服务。但是在生活习惯、行为方式等方面的差异带来了外来者与J村村民的冲突。J村村民组织化又阻碍了外来人员介入到J社区的治理事务中，而政府仰仗着J社区集体组织治理外来人员。社区治理结构和社区治理需求之间的张力影响着社区治理功能的实现。

J村成员内部分化严重。大体可分为五类：一是政治精英，在选举中获得多数票的村干部，拥有比较广泛的人脉关系和社区影响力；一是经济精英，在社区中财富地位较高，见多识广，能力很强，有威信，部分经济精英通过选举成为政治精英；三是家族能人，家族的能人一般对“本门”的人有较大影响力；四是普通村民，意见主要跟随上述几类人，看重实际的获利；五是村中的“霸痞”，是乡村规则的违反者，受到村庄的排挤。

(二)社区管理组织

社区管理组织包括村党支部、村委会、经济合作组织。J村党支部书记兼任村主任和经济合作社社长。社区党组织是社区治理的政治领导者，能够很好贯穿上级党组织制定的方针、政策，服务于社区全体成员、协调外来机构与本地居民利益的关系。而村委会性质上为J村村民自治组织，经村民选举而产生。而J社区村委实质上近似于城市居委会，受上级街道委员会领导。村支两委工作人员均由财政供养，是典型的准行政人员，承担着上级交办的行政职能。村支两委及其成员实质上以“政府机构”和官员的角色存在，又以民选社区领导、社区利益维护者的身份出现，以双重身份处理社区治理中的行政事务，落实基层政府发展和管理政策，反映社情民意，维护J村居民利益。经济合作社是2008年J村进行集体资产股份制改革后为管理集体资产而成立的，J社区组织成员以户为单位分享股权。在实际操作中，不是以股权来分配集体资产经营的收益，而是依乡规民约奖励升学、道德模范、困难户等社区成员或家庭，保障社区公益事业开支和集体提留，不足30%的集体收益按成员权分享。这体现出基础社区治理安排既要维护J村原有的共同体安排，又要高效率执行上级方针、政策和规定，同时还要考虑到满足包括外来者的社区公益诉求。这就不难理解政治领导者、行政领导者和经济领导者需要由同一人担任，可减少扯皮推诿，提高效率和组织稳定。尽管难以做到令上级政府、原J村社员和外来人口均满意，我们认为城郊型社区基础治理将在相当长时间内维持这样的安排。

(三)社区非正式组织

J村姓氏庞杂，历史上村中关帝庙由乡贤而非家族兴建，家族、宗族对本村政治、经济和社会生活影响很小。J村社区居民依赖政治和行政资源形成对外的社会网络。依赖家庭红白喜事临时形成社区组织生活。随着社区老龄化和退出农作，本村自发形成了一个社区舞蹈队。舞蹈队与村委会关系密切，演出场地、经费和服装等需要村委会赞助，社区舞蹈队广泛参与社区日常事务。

(四)商业和服务组织

物业公司是J社区另外一个重要的治理主体，承担着小区日常的公共维护，如公共区域照明、绿化、保安、保洁、施工、设施维修等。小区周围相关生活服务组织，如幼儿园、小学、中医院、邮局、银行、菜市场、饭馆、茶馆、超市等，对J社区的治理影响力甚微。小区的供暖、水电归属市政，与社区居民只是存在经济上的联系。村支书领导下的党政经组织与物业公司、群众性兴趣组织等行动者在同一场域中展开行动，相互合作、制约和妥协，结成转型社区独有的复杂权力关系。

三、行动者导向的J社区治理逻辑

(一)正式制度与非正式制度相结合

非正式制度在转型社区治理中具有不可替代性。J村村民长期生活在一起，形成了共同的集体记忆，传承了乡土文化和礼治格局，延续和发展着村落共同体，地缘和亲缘成为村民相互之间信任的基础，是理解J村治理逻辑的底色。与中国农村社区类似，J社区成员权认定、关公庙管理、乡村习俗和礼仪，价值观和规范的认同实质上均呈现了J村原有的特色[14]。这些当是社区治理的起点，而没有被全盘推翻。

正式制度是行动者开展行动的制度性资源和治理基础，其对在陌生人的社会中迅速建立起一种信任关系、减少交易成本至关重要。正式制度是贯穿在拆迁过程的各个阶段，发挥着无可替代的作用(案例一)。在拆迁事件中，拆迁依据主要是政府下达的一系列文件，包括《建设用地规划许可证》等。这些文件成为各方行动者的制度性资源，“拆迁办”和基层政府主要依靠这些文件安排、推进拆迁的各项工作，包括房屋面积核算、补偿标准等等，都在文件之中作了详细的规范。这些规定和措施，具有十分强的可操作性，是“拆迁办”和基层政府行为的主要依据。

案例一：拆迁补偿款的认定

在拆迁过程中，村民王某军在最初房屋质量认定和面积核算以及补偿款的商定时对拆迁办的结论不满。由于他具有高中文化，自学了相关拆迁的政策和文件，他利用文件规定积极为自己争取利益，据理力争。在他的努力下，房屋质量按照一等房屋认定，获得了多于初始协议的拆迁补偿款。这在J村村民中引起了强烈的反响，很多村民遇到问题都向他求助。

在社区治理中，文件类的正式制度规定是社区成员积极为自己争取利益的重要依据，与缠访、闹访等不正当的手段相比，依照正式制度争取自身合法利益是值得倡导的。政府提高治理能力和完善治理体系过程中，应当充分意识到正式制度的重要性，因地制宜完善相关制度和文件，以提高治理效率。

随着社会经济和社区结构的变化，J社区传统非正式制度逐渐流失，这需要建立正式制度来规范和约束社区成员。因此，J社区的治理融合了传统与现代、人情和规则等多方面的社区整合机制，继承了传统社区的文化记忆，是对新的经济社会条件的客观顺应。

(二)资源互换

J社区的物业公司是由原开发商在小区建成之初引入的，在拆迁中开发商和村民积怨很深，村民对物业公司的认同度自然不高。在日常事务中，村民诉求主要通过村委会来提出，并不经常与物业公司接触，村支两委则需与物业公司协商事务。村委会要维护村民利益，物业公司要获取商业利益，两者存在利益冲突。

案例二：小区电动车管理

小区内电动车比较多，居民在小区一楼私拉电线充电，造成极大的安全隐患。物业公司多次派保安和工作人员整治，均遭到村民阻拦。在一次争吵中，村民聚集越来越多，一致对外。物业公司无法收场，进退两难，只好请村委会出面解围。最终，事件平息，此后，物业公司对私拉电线现象听之任之，不再管理。

物业公司作为外来者，在日常管理和处理与村民关系时，需要村支两委的协调和帮助。村民对物业公司提供服务的质量和满意度评价，直接影响着村支两委在村民中的威信。前任物业公司的负责人年龄较小，与村委会主任接触较少，其工作很难开展(见案例二)。现任物业公司负责人与村委会主任具有良好的私人关系，将私拉电线纳入村规民约来管理，而物业公司出资建设充电设备方便社区群众，解决了安全隐患问题。在日常治理中，基层党政组织是权力的核心，但多以非正式的方式与物业公司互换治理资源，以达到管理J社区的目的。

(三)“合谋”行动

面对实际利益的诱惑，两个或多个行动者存在着“合谋”的现象(见案例三)。“合谋”行为是行动者之间互相支持、资源互换的具体体现和实践行动。

案例三：“合谋”动迁补偿款

在J村拆迁前，一部分村干部和经济精英事先获得拆迁房屋认定、拆迁补偿等信息，在拆迁丈量摸底之前突击盖房、翻修房屋甚至圈地。上级部门为了保证拆迁的顺利进行，获取精英的支持，接受了这种行为。对于房屋质量认定，一般都比实际客观的房屋质量高一个等级。——来自田野调查

在社区治理实践中，虽不符合正式制度的规定，“睁一只眼，闭一只眼”的“合谋”现象较为普遍。在拆迁事件中，代表政府的“拆迁办”以及村干部、村民三者之间往往能够达成一致，在房屋宅基地丈量、林木清点、房屋质量认定等方面，只要不是过分的要求，为了顺利推进拆迁进程，“拆迁办”都能按照村民的意愿办理，村干部不会提出异议。行动者之间的“合谋”移动了既有政策的边界，而产生成本多由政府来承担。

行动者之间的“合谋”是各方寻求相互支持的具体表现。基层政府要想在村中开展工作，必须得到村庄精英和村民的支持。村干部作为村民的代理人和基层政权的办事员，需要获得权威以及“面子”。基层政府默认政策界限被移动，实际上承认了村干部在社区中的权威地位，而村干部支持基层政府工作，也树立了政府权威，这对双方都是有利的。而对于广大村民而言，经济利益的实惠诱惑大于其他，只要能在经济上获得利益，他们会依赖各种资源展开策略行动，直到达成最终目标。

(四)村干部的缓冲作用

J村干部是准财政供养人员，是乡镇基层政府在乡村社区的延伸，日常工作主要是贯彻上级政府的政策。政府要通过村干部开展工作，维护基层政府的权威。村干部来自于乡村社区，置身于乡村的社会网络中，既是政府的办事员，又是村民的代理人，需要在政策执行和村民利益间把握微妙的平衡点(案例四)。

案例四：书记的作用

书记是J村的最高领导，每个月加上交通费、手机话费等的补贴有4000多元。连任两届以上者退休之后还能拿到退休金。拆迁时，村书记和拆迁办的人一起来家里谈判。书记是向着村民的，有的拆迁房屋面积，多算一点，书记会打马虎眼。一些不愿意搬的或者要的补偿太多的，书记会帮着政府做工作，毕竟书记是我们村子里面的人，大家都熟，还是要给他一点面子的。有些比较顽固的，需要书记和村委会的人反复做工作才行。——来自村民的访谈

在拆迁中，当各方利益冲突集中爆发时，村干部发挥着不可替代的作用。村干部对村民各家各户的情况比较了解，知晓拆迁工作的突破口，他们参与到拆迁工作中来，会根据村民的不同情况实施个性化的拆迁方案，在面对村民的不同行动策略时，由于大家相互知根知底，所以能采取有效措施化解。在整个政策执行过程中，村干部会在政策允许范围内照顾村民利益，有时甚至会略微违背政策，导致在各方默许的情况下，政策执行的边界在“合谋”之中被移动。

四、结论

在城郊型社区中，党支部、村委会、经济合作社三者角色、定位和职能模糊，客观地反映了转型社区治理的困境和特点。物业公司作为服务提供者是社区的新生事物，群众性兴趣组织兴起壮大并参与社区事务。需要协调三者的合作，共同参与转型社区的治理。社区多元利益主体遵循着自身利益最大化的行为逻辑。在治理的实践中，正式制度规范着社区成员行为，同时内化于心的非正式制度安排和约定俗成现象大量存在于治理的过程中，正式制度和非正式制度的结合与正式制度的非正式运用是政策目标实现的关键。村委会和物业公司之间，常常依靠资源互换来彼此支持，以实现正常的职能，使政策执行更为顺畅。基于资源互换，不同的行动者在各种行动中逐步达成“合谋”，移动政策边界，推进政策的实施。村干部既是村民的代理人，又是准行政人员，复杂的角色定位和利益代表决定了这部分人特殊的行为逻辑，他们在具体政策执行过程中起到了缓冲和弥合的作用。以行动者为导向来理解城郊社区的内在治理逻辑，不仅对社区自身建设和发展以及城市化的推进，而且对提高国家治理能力、完善国家治理体系都具有重要的实践意义和理论意义。

多元的社区行动者不只是简单接受外部干预，也会发挥自身能动力应对外来干预，从而共同形塑社区治理结构[12]。在社区这一大舞台上，不论是社区个体行动者，还是包括企业、村支两委、社会团体在内的机构行动者，都会在一系列治理实践中依据自身掌握的信息和资源作出反应，这个互动的过程恰恰是我们研究社区治理及其变迁的过程。城郊社区治理应当延续传统的社区记忆，留住乡愁，保护乡村传统文化和非正式制度安排是化解社区治理困境的关键。城镇化、市场化的干预作为社区治理结构和社区行动者之间的中介，同时有机地互动改变着社区行动者和社区治理结构。需要一个更加动态的方式去理解基层社区治理的变迁，这需要强调外部和内部因素之间相互影响，这需要同行者更多的努力，解剖更多的麻雀，为我国城镇化和现代化推进提供学理上的逻辑和实践上的指导。

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