精准扶贫中吸纳非营利组织参与的思考

赵晓雷

(中央民族大学 管理学院，北京 100081)

贫困不单纯是一种经济现象，而且还是一种社会结构现象，因为触发贫困的原因之一是由于制度供给不均等。正如诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森所说：“贫困所表现出来的现象虽然是低收入，但是从根本上说是由于他们获取收入的能力和机会丧失造成的，比如说疾病、社会保障供给不足以及社会歧视等都是造成贫困不可忽视的因素[1]。”我国自从1986年第一次大规模扶贫开发政策调整实施以来，在反贫困工作中虽然取得了一些成绩，但是返贫现象以及一些不愿意摘掉贫困帽的现象比较常见，追其原因是在复杂的扶贫工作中存在着利益关系。当前精准扶贫是我国现阶段扶贫工作的指导方针，为了防治在扶贫工作中出现先前的扶贫失灵，笔者认为在精准扶贫过程中可以考虑吸纳非营利组织参与。

一、问题的提出

贫困是制约社会主义经济发展和实现社会主义本质的最大障碍，消除贫困，实现共同富裕是社会主义的本质要求。从新中国成立到现在，我国历届政府都非常重视扶贫工作。扶贫工作的进度和效度将直接关系到社会主义市场经济的发展、全面建设小康社会和共同富裕的实现。这不仅是一个国家内部的社会问题，而且还是一个国家综合国力的展现。政府执政的合法性来源于人民的授权，要想长久地保持住这一状态，就需要服务于人民，切实为人民谋福利。

新中国成立后，刚经历了战争洗礼的社会，无论是社会经济发展还是农村都处在百废待兴状态，贫穷是这一阶段乡村最显著的特征。当时扶贫工作的主要目的就是保障农民的基本生产生活，为此，政府开展了多种形式的扶贫，主要采取了“扶贫款”和“以工代赈”等扶贫手段，这些扶贫措施和手段在当时起到了一定的作用。改革开放以后，商品经济得到了迅速发展，逐步深入到农村市场，农村的经济体制发生了改变，资本货币化成为了这一时期农村社会的显著特征。这一时期政府主要是通过帮助贫困村和贫困户发展生产，发挥他们自身的潜能，进而达到扶贫的目的。我国多年的扶贫工作取得了显著的成效，但是在扶贫工作中还存在不少问题，贫困地区的面还是比较广、贫困人口的基数还是比较大。许多国家级贫困县被扶贫了多年依然没能够摘掉贫困县的帽子，究其原因并不是扶贫的效果没有呈现，而是许多已经脱贫的贫困县不愿意摘掉贫困县的帽子。同时在扶贫过程中也存在盲目性，针对不同贫困地区的贫困现状，不加分析地盲目地进行资金投入，难以达到扶贫的目的。在一些贫困县和贫困村，一些地方政府为了响应国家的扶贫政策，对一些贫困村进行盲目的扶贫，常常会由于一些扶贫款的断供而出现半途而废的现象，或者是一些村干部利用手中的权力不作为，将这些扶贫资金转化成自己的财产，这些现象在过去的扶贫中是常见的。由此可见，过去的扶贫虽然在一定程度上实现了扶贫的目标，但是许多贫困地区还是没能够完全脱贫，甚至已经摆脱了贫困的村由于政府的不再扶持和帮助而又出现返贫现象。这些现象的存在不仅浪费了大量的国家资源，而且也没有达到应有的扶贫目的。针对扶贫过程中这些现状，以习近平为总书记的党中央开始实行了不同于以往的新一轮扶贫战略，即精准扶贫。

精准扶贫这一重要扶贫理念和思想是在2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出来的。2015年10月习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上指出：“实施精准扶贫方略的重要举措，就是要找到‘贫根’，对症下药，靶向治疗；要注重抓六个精准，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准；坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策；坚持开发式扶贫方针，把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又扶志，调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用。坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系[2]。”《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中也明确了要“积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务，大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式，推进集体经济发展和农民增收。加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络[3]”。精准扶贫过程不能再沿用过去传统的扶贫模式。因此，笔者认为在扶贫过程中吸纳非营利组织参与是必要的。

二、精准扶贫中吸纳非营利组织参与的可行性分析

贫困问题具有高度的复杂性、多变性和不确定性，加之，政府并不是万能的，精准扶贫过程中单纯依靠政府自身的力量难以面面俱到，出现一些问题也是在所难免的。非营利组织是不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织[4]。救助贫困和促进发展是非营利组织活动的一个重要领域，无论是在理念方面还是在介入策略方面，非营利组织参与扶贫都具有独特的优势，精准扶贫中吸纳非营利组织参与是对政府单向度扶贫的有益补充。

(一)非营利组织的理念与精准扶贫的思想异曲同工

非营利组织的宗旨是不以营利为目的，而是通过慈善或救助实现整个社会或者一定区域范围内的公共利益[5]。专业社会工作组织属于非营利组织一支重要的力量，它们在帮扶和救助弱势群体过程中秉承“助人自助”的价值理念，强调案主在被帮扶的基础上充分发掘自身的潜能，最终实现能够依靠自身的力量应对各种问题和挑战。而现阶段在全国范围内开展的精准扶贫工作并不是过去那种“输血”式的扶贫，而是在认真分析贫困群体致贫原因的基础上，有针对性地开展扶贫，为贫困群体增能，使其能够独自面对各种问题，应对各种挑战，最终目的是使他们能够依靠自身的力量摆脱贫困，这与非营利组织中专业社会工作组织的理念是高度相同的。非营利组织具有志愿性和互益性的本质属性，其内在的驱动力并不是利益或者利润，而是建立在志愿精神基础上的利他主义[6]。而精准扶贫秉承的也是利他主义的价值理念，通过动员社会一切力量向扶贫对象增能来开发他们应对贫困的各种潜能。同时，精准扶贫要求在识别贫困对象和贫困原因的基础上，有针对性地开展扶贫工作。就目前我国精准扶贫的开展情况来看，一些地方对扶贫对象的界定还是不够全面，没能够做到精准识别。比如说一些地方政府对扶贫对象的界定还是采用固化的思维模式，即对致贫的原因和贫困对象贫困的程度不加区分盲目界定扶贫对象；还有些地方政府对贫困对象的界定过于主观，只凭扶贫主体的主观意志，没能够通过走访的形式广泛了解贫困对象的实际情况，致使许多并不贫困的群体钻了空子，享受扶贫的红利。在对扶贫对象界定中常常依据的是家庭的收入、住房情况以及购买力，这些显然是界定贫困程度的重要根据，但是笔者认为只考虑这些因素还不够全面，影响贫困的因素不单纯是收入，而思想和观念也是贫困形成的因子。精准扶贫不仅要促进贫困地区发展，改变贫困群体的经济状况，而且还要改变贫困群体错误的思想观念和认知。从思想和观念方面来看，当前单纯依靠政府自身的力量难以实现精细化的帮扶。而非营利组织有足够的精力和专业能力来改变贫困群体错误的思想观念和认知，特别是非营利组织中的社会工作组织。在实践当中，专业的社会工作遵循个别化、差异化的工作原则，能够针对贫困群体的实际需求和致贫原因提供针对性、多元化的服务[7]。从理念上来看，非营利组织所倡导的思想与精准扶贫的思想是切合的。

(二)非营利组织介入具有针对性和时效性

非营利组织使用的是社会公共资源，提供的是社会公共服务[8]，这就要求非营利组织在开展各项服务的领域要具有针对性和时效性，确保社会公共资源能够运用到最适宜的群体和领域。然而在实际扶贫过程中，一些地方政府根本就没有区分致贫的原因，对于有脱贫愿望的对象和吃喝懒散的对象采取统一的扶贫方式,对懒惰和不务正业的扶贫对象使用扶贫资金帮扶，确实让扶贫工作遭遇了极大的正义性挑战，扶持这类人的消极效益也让扶贫工作的公平正义性受到了损害[9]。这种盲目“喂养”式的资金漫灌方式，最终造成了贫困的恶性循环。习近平总书记在《摆脱贫困》一书中指出：贫困不能出现观念贫困，贫困地区的干部和贫困群体要彻底摆脱掉“随遇而安”、“等靠要”等消极观念[10]。精准扶贫工作要求精准识别、精准帮扶和精准管理，在精准扶贫过程中吸纳非营利组织参与能够提高扶贫的针对性和时效性，因为非营利组织能够在其中展现自身的优势和专业技能，能够针对贫困对象的致贫原因有针对性地进行帮扶。比如说专业社会工作组织，它们具有有社会工作背景的专业人才，能够针对贫困对象的需求提供个性化的服务。近些年来，由于贫困问题所诱发的一系列悲剧值得深思，比如说甘肃省康乐县杨改兰一家的悲剧、贵州毕节市4名留守儿童服食农药自杀身亡事件等，这些案例不仅仅是一个家庭的悲剧，也不只是一个地区的悲剧，而是社会的悲剧。在精准扶贫过程中单纯依靠政府自身的力量难以避免这些悲剧再次发生，而非营利组织中的专业社会工作组织能够针对这些个案开展有针对性的心理疏导和帮扶，能够及时化解潜在的矛盾，帮助这些思想、观念和情感贫困的群体摆脱贫困。由此可见，非营利组织参与扶贫是必要的。

(三)非营利组织开展的各项活动具有公开性和透明性

非营利组织的资金来源主要来自于社会捐赠和政府补贴，它的资产不能够在员工之间进行利润分配，这些资金是属于社会公共资源，并不是某一个人的私人产品，这就要求非营利组织在开展各项活动中要做到公平、公正和公开，接受捐赠人、政府以及社会大众的监督。过去扶贫过程中扶贫资金经常出现层层截留、挪用或者被权力者贪污等现象，在精准扶贫过程中单纯依靠政府自身是否能够避免这种现象再次发生呢？孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止[11]。”在扶贫过程中地方政府掌握了大量的扶贫资金和权力，这也是最容易出现贪污腐败的领域。虽然在《中央财政专项扶贫资金管理办法》中对资金的使用进行了明确的规定，要求“各地应当加强资金和项目管理，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、责任到项目，并落实绩效管理各项要求；全面推行公开公示制度。推进政务公开，资金政策文件、管理制度、资金分配结果等信息及时向社会公开，接受社会监督；创新监管方式，探索建立协同监管机制，逐步实现监管口径和政策尺度的一致，建立信息共享和成果互认机制，提高监管效率[12]。”但是许多地方政府不可避免地以保密为借口而没有实行公示公开，政府所建立的监管体系通常是由政府部门自身来进行监督和管理，没有吸纳专业性的独立的第三方监管机构参与，监管过程也缺乏公开性和透明度。与政府相比，非营利组织本身就具有公开性和透明性的特征，由于其资金的来源具有公共属性，这就决定了其需要向社会公开资金的使用情况，必须要接受社会的监督。因此，精准扶贫过程中吸纳非营利组织参与在某种程度上能够确保扶贫资金使用公开透明，确保资金落实到位，提高资金使用的效率。

(四)非营利组织能够吸纳社会资源，使闲散资源能够有效整合

非营利组织具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性的属性，其所吸纳的社会闲散资源只能用于特定的目的，一方面有些社会捐赠需要根据捐赠人的意愿用于特定的领域和事务，另一方面，没有约制的资金也只能用于社会公益服务项目，这就决定了它具有吸纳社会资源的先天优势。与非营利组织相比，政府虽然掌握着权力，但是通过人们自愿的方式来吸纳社会资源是有限的。为什么会出现这种现象？因为当前在政府系统中暴露出来的腐败现象已经严重影响到政府的信用问题，比如说一些捐赠的资金被截留，不能够按照捐赠人的意志合理安排资金的用途。而非营利组织则不同，它的资产严格地说并不归组织所有，也不属于捐赠者，它们是一定意义上的公益或互益资产，属于社会[7]。同时，非营利组织所吸纳的社会资源需要向社会公开其使用情况，并且要接受捐赠人和社会公众的监督。这就大大降低了非营利组织挪用和截留这些资源的概率。即使出现相应的情况的话，它们也会承担较大的信用风险。因此，非营利组织更有利于吸纳社会资源。除此之外，非营利组织中的专业社会工作者拥有更多的资源，它实际上包括物质资源、精神资源、社会资源的支持系统[13]。社会工作者能够链接这些资源，帮助贫困群体建立起社会支持网络，为他们增能创造条件。当前在精准扶贫过程中缺少的不仅仅是资金、基础设备设施等，而且还缺少实现脱贫的必要的技术、信息、专业人才等[14]，非营利组织能够吸纳这些资源参与到扶贫中来，形成多元化的扶贫治理体系。

三、精准扶贫中吸纳非营利组织参与的建议

结合以上的分析，我们不难发现精准扶贫过程中单纯依靠政府自身的力量难免会出现扶贫失灵。精准扶贫中吸纳非营利组织参与有其必要性和可行性。因此，政府应当创新扶贫方式，努力拓展扶贫主体，构建起政府、企业以及社会组织等多元主体共同参与的多元化的扶贫治理体系。基于此，笔者提出了一些非营利组织参与精准扶贫的建议。

(一)政府应当由传统的主导型扶贫向合作式扶贫转变

如果说工业社会的历史条件倾向于造就以竞争精神为精髓的管理型社会治理模式的话，那么随着工业社会走到了自己的顶点，随着公共管理的出现，社会治理将会成为一种促进社会合作的合作体系，不仅治理活动贯穿着合作的原则，而且治理的目标也是达成整个社会的普遍合作[15]。现今的扶贫模式是一种以政府为主导自上而下的压力型的扶贫，这种扶贫模式依靠政府自身的力量能够最大限度地动员一切可以动员的力量。然而，由于致贫原因不同，政府作为单一扶贫主体不可能面面俱到，加之地方政府手中握有大量的扶贫资源，由于政府自身存在先天性的缺陷，在扶贫过程中难免会侵吞或挪用扶贫资金，诱发各种形式的腐败。自上而下的单向度的扶贫依托行政压力型体制，采用的是数字化的考核方式，这就使得各级扶贫主体为了迎合扶贫目标的实现，“八仙过海”地完成数字化考核的扶贫责任[14]。单一扶贫主体在扶贫过程中已经暴露出诸多弊端。因此，政府应当转变官僚行政的思想观念,简政瘦身，将一些非必要由政府承担的职能让渡给非营利组织。精准扶贫应当依靠政府、社会和市场的力量，构建全社会共同参与的合作治理的社会扶贫体系。合作治理是社会在高度复杂性和高度不确定性条件下而发展起来的一种新型的社会治理模式。张康之教授认为合作治理拥有了道德属性而具有灵活性，从而可以矫正既往社会治理体系中客观责任设置上的僵化[17]。精准扶贫过程中吸纳非营利组织参与是必要的，政府可以通过购买的方式吸纳非营利组织参与，让非营利组织发挥自身的优势，努力拓展扶贫主体，从而构建起合作式的扶贫体系。

(二)加大政策和资金支持，为非营利组织参与扶贫提供保障

非营利组织的健康发展离不开政府相关部门的政策支持和引导，非营利组织的资金主要来自于社会捐款和政府补贴。社会捐款和政府资助的多少以及在非营利组织资金构成中的比重，相当程度上决定着非营利组织的公益性质及其致力于社会公益事业的活动和功能[4]。非营利组织参与精准扶贫需要政府加大政策和资金的支持，一方面，政府应当加强顶层设计，为非营利组织参与各项活动(包括扶贫领域)提供政策支持。当前与非营利组织发展相关的法律法规以及政策制度还不健全，使得非营利组织参加各项活动欠缺法律法规保障，这会限制甚至是阻碍非营利组织的发展。比如说一些地方政府对吸纳非营利组织参与扶贫工作重视不够，有些政府官员持有官僚行政的思想，认为吸纳非营利组织参与扶贫就会影响自己的政绩。法律法规不健全严重制约了非营利组织的发展和参与扶贫工作的进度。因此，政府应该完善相关的法律法规和政策，为非营利组织参与扶贫工作提供法律保障和政策支持；另一方面，政府应当在资金方面给予支持，为非营利组织发展和各项活动有效开展提供资金支持。政府资助是非营利组织资金的重要来源之一，开展扶贫工作离不开资金保障。特别是对参与精准扶贫的社会工作机构、人员，应在项目、岗位、待遇、补贴、社保、职称等多个方面提供更为必要、充分的财政支持[16]。西方发达国家的经验已经证明，政府的政策支持和资金资助是其发展壮大的重要原因。要想吸纳非营利组织参与扶贫工作，就必须加大政府的财政投入，确保非营利组织有足够的资金来开展相关的工作。

(三)加强专业能力建设，提升非营利组织参与扶贫工作的专业化水平

真正意义上的非营利组织在我国发展历史不长，社会资源不足，加上法律政策环境不利，与其他国家和地区的同类组织相比，能力不足是一个突出问题，主要表现为普遍缺乏专业的人才，吸纳社会资源的能力比较弱，在组织管理能力、协调互动能力、危机应对能力以及公开透明和社会公信力等方面都存在不足[17]。非营利组织要想承接政府让渡的职能或参与扶贫工作，加强自身能力建设，提升服务的专业化水平是必要的。从专业能力建设方面来看，非营利组织中受过专业训练的社会工作人员比较少，很多人员是一些热心于公益的人士或者是一些志愿者，这就难免会使其在各个领域开展工作过程中受到专业能力不足的影响。当前我国开设社会工作和心理学等相关专业的院校非常多，也为社会培养了大批相关的人才，由于非营利组织的待遇所限，难以吸引他们加入。为此，笔者认为非营利组织应当在链接社会资源的基础上，投入专项资金来引进具有相关背景知识的专业人才，吸纳他们参与到非营利组织这个团队中来。同时，可以采用培训或再教育的方式对现有的员工进行培训，提升他们的专业知识和业务能力，以便其在扶贫过程中能够为服务对象提供有针对性和专业化的服务，提高扶贫服务的质量。

(四)完善评估和监督机制

鉴于非营利组织资金的公共性，为了确保资金安全，建立完善的评估和监督机制是不可或缺的。当前我国对非营利组织的监督和管理通常是由政府来进行的，而社会公众和第三方监督评估机构一直被忽视。然而，由政府单一主体来进行的监督和管理难免会存在问题，比如说一些地方政府与非营利组织可能会私底下合谋来侵吞社会公共资金，其并没有真正起到监督管理的作用。再者就是一些地方政府忙于应付上级的各项工作，没有时间和精力来专门对非营利组织进行监督和管理，造成对非营利组织的监督和管理缺乏真正的监督主体，出现监督和管理失灵。基于此，吸纳非营利组织参与扶贫需要完善评估和监督机制。一方面应当加强扶贫资金监管以及考核等方面的立法，为扶贫工作的开展提供完备的法律支撑[22]。完善的法律法规是确保对扶贫工作开展评估和监督的保障。过程评估监督和结果评估监督是监督和评估的两个重要阶段，评估和监督不仅要关注扶贫的成效，而且还要对扶贫的过程开展评估和监督。要全面推行扶贫资金项目公告公示制，非营利组织参与扶贫工作，由于会吸收大量的政府资助资金和社会捐赠资金，其在使用过程中需要向社会公示、公开，确保扶贫资金使用透明。因为在扶贫过程中更容易出现监管真空，更容易形成权力捕获资金的现象。另一方面需要引入社会公众与第三方评估和监督机构，构建起多元化的监督和评估体系。由于政府扶贫基于财政资金, 社会组织扶贫或基于政府转移支付的扶贫项目资金，或基于企业、个人的捐赠[23]，因此，评估和监督的主体不能够仅仅是政府，社会公众和捐赠人都应当成为监督和评估的主体。同时，扶贫领域需要引入专业性的第三方评估和监督机构，增强对非营利组织参与扶贫工作的监督力，构建起多元化的社会监督和评估机制。

四、结语

贫困是制约人类发展和社会进步的最大障碍，消除贫困是人民追求美好生活需要的基本权利，是人类共同的理想。我国是世界上最大的发展中国家，当前正处在全面建成小康社会的关键时期，贫困是影响小康社会建设的最大因素。结合当前我国贫困区域和扶贫工作的实际状况，以习近平为总书记的党中央提出了精准扶贫的理念，即要精准识别、精准帮扶和精准管理。然而，单纯依靠政府和市场的力量已经暴露出了诸多问题和弊端。由于非营利组织具有非营利性、非政府性和志愿公益性，在扶贫过程中能够发挥其优势，能够有针对性地为贫困群体开展专业化的服务，因此，笔者认为在精准扶贫过程中，应当吸纳非营利组织参与，构建起政府、企业、非营利组织、社区以及其它社会组织等共同参与的合作式的扶贫体系。

参 考 文 献

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