近十年来国内城市社区民主监督研究述评

张 平, 宋思璇

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110169)

社区民主监督是社会主义基层民主政治的重要组成部分,也是社区居民参与自治的重要方式。民主监督有利于保证社区居民自治的规范运行和居民权益的充分表达,社区民主监督是当前研究基层民主政治建设的重要内容。总结城市社区民主监督的各类文献,可以清晰地发现近十年国内学者研究城市社区民主监督的方式和内容,从而找出学者研究的重点和不足之处,有利于确立今后城市社区民主监督研究的方向。本文主要梳理和总结了近十年国内学者对城市社区民主监督的概念、机构、方式、问题及完善路径等方面的看法和观点,并对城市社区民主监督今后应努力的方向进行简要阐述,这可以为今后城市社区民主监督的研究提供方向和理论指导,丰富城市社区民主监督的理论研究,使得民主监督在城市社区更好地开展和实施。

一、 城市社区民主监督的界定

1. 城市社区民主监督的内涵

目前,学界对于城市社区民主监督的概念进行了不同的表述,可以概括为以下3个观点:

胡宗山认为,民主监督是社区管辖范围内的居民对社区各个类型的自治组织和党支部的各项工作及社区建设项目的决策、管理、实施过程等进行的监督[1]。

毛满长认为,社区居民对社区组织和政府组织的管理与服务的绩效进行考核、评价、监督的制度和过程称为民主监督[2]。

胡建华认为,民主监督是社区居民对基层政府、参与社区治理的全部组织主体的工作及其工作人员履行职责的情况进行监督和评议,以及对社区建设项目、社区财务状况、社区重大事项决策等进行监督[3]。

综上所述,社区民主监督就是社区居民对社区党组织、各类自治组织、基层政府等工作及工作人员、社区重要事务进行评议和考核的监督过程。社区民主监督的主体是享有监督权的社区全体居民,监督的范围包括居民代表会议的各项决策、居委会的日常事务、社区党组织的工作及政府部门有关社区建设的工作等[4]。

2. 城市社区民主监督的实质

(1) 民主监督是社区民主的主要形式和社区居民自治的主要内容。王久高指出民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是城市社区居民自治的主要内容[5]。周剑认为社区民主以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式,民主监督是第四种表现形式[6]。

(2) 社区民主监督是居民政治参与的一种方式。郝晓宁等学者认为社区民主监督不仅是为实现宪法所赋予的人民的监督权而制定的一种制度,也是人民在这种制度下进行直接地政治参与的一种行为[7]。基层民主建设与人们的生活息息相关,参与社区的民主监督是人们最方便且最容易的一种政治参与方式。

(3) 社区民主监督是制约公共权力的一种有效手段。郝晓宁认为社区民主监督的实质是社会权利对公共权力的制约,是对权力消极作用的遏制和对民主的维护。由于社区民主监督的存在,社区工作人员会自觉约束自身行为,严格履行工作职责,杜绝滥用权力、玩忽职守的现象。

二、 城市社区民主监督的机构

1. 社区协商议事委员会

周剑认为社区协商议事委员会是社区民主监督的主要机构。社区协商议事委员会的主要职责是组织各方代表进行民主议事和日常监督,监督内容主要是社区居委会的工作成效、解决事务的水平和工作人员的工作行为。孟芳认为社区协商议事委员会作为议事层,是社区的议事监督机构[8]。还有一些学者认为社区协商议事委员会主要监督的是社区居民委员会,监督内容主要包括本社区居民委员会的办事过程、社区成员的工作行为、经费使用等情况。

社区协商议事会的成员一般是从社区全体居民中选举出来的,但是也允许社会上其他专业领域的人员参与进来。社区协商议事会成员应该由接受过高等教育和具有一定社会威望的人组成。社区协商议事会对社区全体居民负责,社区协商议事会的成员都是志愿性的,没有报酬,但是社区在机构中聘请的成员会有一定的报酬[9]。

2. 居务监督委员会

居务监督委员会是社区协商议事会的辅助机构,居务监督委员会只有监督的职能,没有议事职能。居务监督委员会由5～7人组成,设主任1名,其他成员若干名,由差额选举产生。居务监督委员会成员需办事公道、作风正派,具有一定的专业知识,且热爱社会公共事业[10]。

三、 城市社区民主监督的方式

目前,学界总体上认为城市社区民主监督的内容主要有民主评议、居务公开、罢免、服务公示制和承诺制、民主听证会及财务管理小组6种。

1. 民主评议

(1) 民主评议的界定。胡宗山认为民主评议指社区居民或居民代表对社区自治组织或政府工作人员的工作行为和成绩进行民主测评,并给出定性的评判结果的监督方式。李雪萍认为社区民主评议是社区居民评价社区管理和社区服务业绩的一种制度和活动。社区民主评议被老百姓俗称为“民评官”[11]。由此可见,民主评议是指社区居民或居民代表对社区工作的成效及其工作人员的行为进行评价的一种民主监督方式。

(2) 民主评议的程序。学界认为民主评议程序大体包括五个阶段。①推选社区民主评议工作委员会,它是评议工作中最重要的领导和组织机构。②推荐并选举参与民主评议的代表,代表要能代表全体居民的利益和意见。③当面交流,评议代表可以和相关工作人员讨论所关心的社区问题。④评议代表采取无记名投票的方式,自由地发表对社区居委会及社区工作人员工作的看法和评价。⑤当场公布本次社区民主评议的结果。

(3) 民主评议的内容。王琳、程玮等学者认为民主评议的对象主要是社区居委会和居委会各成员。查看全国各地关于民主评议的规章制度,社区民主评议一般都通过社区居民代表会议、社区协商议事会评议社区居委会的工作成效和社区工作人员的工作行为,以促使他们不断地完善工作。作为民主监督的重要方式,民主评议有利于纠正社区居民委员会工作偏差,规范其运作,加强社区居民的自我教育和增强社区居民的政治参与意识[12]。

2. 居务公开

(1) 居务公开的定义。胡宗山、毛满长认为居务公开是指居民委员会在处理社区的基础事务和其他与社区或社区居民有关的事务时,需将其工作内容、办事流程、工作成果和绩效评估等事项定期以一定的方式向居民公布。王琳、程玮认为居务公开又称为社务公开,是政府或社区组织面向社区成员公开社区事务内容、办事程序、处理结果和绩效评估的一种制度,即要向社区居民公开涉及社区居民切身利益的和居民所关心的全部事项[12]。综上所述,居务公开是政府或社区组织向全体居民公开与社区有关的一切事务,旨在保障居民的知情权和监督权的一种民主监督的方式。

(2) 居务公开的程序。刘义强认为应从以下5个方面系统条理地实行居务公开:①协商决定需要公开的具体事项。②明确居务公开的具体程序,严格按照程序开展。③确定公布的时间和方式。④确定管理和负责居务公开的主体。主要是由社区党支部负责居务公开各项事宜的处理和制度规则的制定。⑤定期进行检查。由居委会的工作人员每季度检查一次居务公开的进度,每半年进行一次全面检查;居务公开的内容需要每月接受社区协商议事会的监督和检查[13]。

(3) 居务公开的内容。李雪萍认为居务公开的内容一般包括制度公开、社区服务程序的公开、社区公共经费收支情况公开、结果公示4个部分。刘义强则是把居务公开的内容细化到各个方面,并详细地列举出来。他指出政策公开、办事程序公开、财务公开、计划生育公开、城市居民最低生活保障工作公开、社区成员代表大会对居委会成员的评议情况公开、社区居委会社区服务和求助热线公开,社区建设、下岗职工安置情况等重大事项公开,社区居民的建议和意见汇总公开,居民关注的热点、重点事项公开等都属于居务公开的内容。

3. 罢 免

胡宗山认为罢免是指社区居民通过社区居民代表大会或协商议事会对没有切实履行工作职责的居委会成员以投票表决的方式决定取消其工作资格。罢免是处置不称职的居委会成员的一种方式,这种方式督促居委会成员应该切实履行自身的职责,从而间接地对居委会成员起到了监督作用。

4. 服务公示制和承诺制

胡宗山认为服务公示制度是指基层政府和街道办事处在处理有关社区和居民切实利益的事项时,需要将全部服务的具体内容、实施程序、开展时间等具体情况在社区的公告栏进行公示,同时也要详细地制定这些服务的预期效果和截止日期。王琳和程玮也认为公示与旁听制度是社区民主监督的有效方式。

5. 民主听证会

胡宗山认为民主听证会指社区居委会在涉及到社区重大事项时,应以听证会的形式去组织社区居民参与讨论,并且采纳居民的意见和建议。民主听证会是民主监督的一种方式,民主听证会旨在居民对社区事务的最大化参与,在居民的广泛参与下,社区各项事务可以在阳光下进行,社区工作人员的行为也会受到约束。

6. 财务管理小组

李念华认为要提高广大社区干部和居民对社区居务公开的认识,对社区经费和财务的公开要做到“阳光操作”,对不同类型的事务采取不同的公开形式,并结合社区自身的现实状况,不断完善公开的内容,如社区基础事项、经费拨款、财务支出、债权债务、集体资产、收益分配及招标公开、资产管理制度等。并设立意见箱,广泛吸收居民的意见,并进行整理和归纳[14]。

四、 城市社区民主监督的现实问题

学者在对社区民主监督的概念、实质、机构和方式进行详细论述的同时,也提出了社区民主监督存在的现实问题,总结各位学者对于存在问题的研究,有利于找出社区民主监督过程中最突出的问题,有利于为完善民主监督提供切实可行的对策。学界大致认为城市社区民主监督主要在参与和制度两个方面存在问题。

1. 居民缺乏监督意识,参与民主监督的积极性较低

李宽松认为社区居民的参与状况是社区居民自治程度的重要表现。当前,我国城市社区居民参与民主监督的整体状况并不理想。①参与民主监督的热情低。部分居民很少主动积极地参与社区组织的活动,即使参与也不是完全出于本人意愿,居民还没有形成自觉的监督意识。②参与民主监督的结构不合理。社区中存在部分“精英居民”因经济基础、政治身份或社会地位占有明显优势而成为参与社区民主建设的主要人群。除此之外的其他居民由于各方面因素的影响,参与民主监督的机率很小。在参与监督的居民当中,老年人和退休人员占多数,青年人和工薪阶层的人员较少。③参与民主监督的内容过于狭窄。社区居民一般只是参与卫生清洁、社区安保、文体娱乐等日常基本社区事务的监督,较少参与社区主要政治性事务的监督。④参与民主监督的效果有限。虽然社区民主监督已经存在多种方式,但是居民参与的人数有限,居民的文化水平参差不齐,直接影响了民主监督的实际效果[15]。

李念华认为社区居民缺乏集体观念和民主监督意识,对社区的工作采取漠不关心的态度,缺乏对社区的全面了解和明确认知,更是不清楚社区的财务状况,认为这只是社区工作人员的事情,与自身无关。

2. 社区民主制度不健全,具体的监督措施落实不到位

李宽松认为,民主参与制度不健全。①制度建设不平衡。在民主选举、民主决策、民主管理及民主监督4个方面的制度建设中,民主选举制度相对健全,其他3个方面比较滞后。②缺乏程序性制度。制度的大体框架已经建立,但是还需要配套的具体执行程序的方案,否则成效很小。虽然在实践中已经制定了很多程序性制度,但是还有一些需要改进的地方,如罢免社区居委会成员的程序,包括罢免议案的提出、罢免的方式等。

焦彩霞认为虽然存在监督制度,但是各项专门的监督制度在具体实施过程中发生了变化,其效果大打折扣。同时,社区居委会和党委会的权力最大,地位最为重要,下设的专门监督小组难以与之抗衡,党员、居民代表大会、居民协商议事会等监督组织运行困难,工作机制不健全,使得民主监督制度的落实在很大程度上取决于社区两委会的自觉行动。如果社区党委会、居委会的主要工作人员暗箱操作民主监督的结果,监督制度无法发挥其效用,会使社区干部在体制内无法得到有效监管[16]。

五、 社区民主监督的完善

1. 社区内部的自我完善

(1) 增强居民的主动监督意识,提高居民的参与积极性。马漪、文勇认为社区居民参与的主要驱动力来自持续而有效的社区动员和教育普及。要通过教育使居民转变观念,消除居民的社区冷漠感,增强居民的社会责任感和公共意识,使居民更好地理解社区,支持社区建设,并且积极踊跃地参与社区事务的管理。所以当前的社区教育需要进行全方面的创新,可以加大社区宣传、教育的力度,使居民对社区的建设状况、活动内容有详细地了解,有利于提高居民的参与积极性。同时,社区要详细地了解居民的能力和水平,给社区居民做工作时就能有针对性地开展,也能充分地利用人力资源,使其最大限度地发挥作用。

胡慧提出培养社区意识有利于提高居民的参与性。社区意识是指社区居民对社区及其邻里的一种心理上的认同与融合。社区意识的培养取决于共同利益的建立,共同利益是居民参与社区公共事务的动力和居民自治的物质基础。社区居民并不是完全相同的人,居民的经济水平、各自对社区的要求都是不同的,自利的个人会形成“共同利益”,所以必须把那些与居民生活息息相关的事务交给居民(代表)管理,以增强居民社区的认同感和归属感[17]。

(2) 完善民主监督制度,实现民主自身的监督效能。焦彩霞认为围绕城市社区民主监督存在的问题,应以规范和制约权力运行为目标,努力完善民主监督制度,规范社区干部行为,保证他们严格按照法律法规管理社区事务,保障社区居民的知情权、参与权和监督权。社区民主制度的实行状况是权衡城市社区民主监督力度的重要准则,可以通过分发宣传手册、制作制度标牌等方式,加强城市社区对民主议事制度的了解和认识,推进社区民主制度的有效落实。

胡建华认为应该落实有效的民主监督制度, 加快评议会制度、居民委员会定期向居民代表大会报告工作等制度的落实,合理采纳居民的意见和要求;大力推行财务公开制度和居务公开制度,使社区的各项事务透明化,做到公开公正公平;将决议情况、实施进度和短期成效及时向居民汇报,便于居民实施监督,认真落实居民的知情权、参与权和监督权。

2. 依靠外部力量推进城市社区民主监督

(1) 转变政府职能,保证社区居民享有充分的自治权。娄成武认为政府下放行政权力,社区居民自治,意味着社区居民有权力处理社区内部的事务。政府应将原属权力下放一部分给社区,给予社区一定的财务权、监督权、选举权及公共服务事务决策权[18]。

刘务勇、金一兰提出社区居民自治的实质是还权于民,还权于社会。要明确区分政府与社区,政府工作与社区事务的关系,积极探索建立基层政府与社区互动的有效运行机制,把行政职能与社区事务区分开。属于社区事务的工作,应指导社区居委会自主完成。对于需要社区协助完成的政府行政性事务,必须按照权力与责任相对应,支出费用与事务相符的原则,由政府或相关部门向社区拨付一定的办事经费[19]。

(2) 党组织应充分发挥核心领导作用,深入推进社区民主监督。郑卫国提出社区党组织应大力推进党务公开,规范党务公开的内容、形式和程序,提高社区党组织工作的透明度,创新党员参与社区党内事务的方式。如开通网络平台使党员随时了解党内事务,以便更好地参与社区事务的监督。通过党员旁听党委会、党员议事会等多种形式,把社区党组织的规划、工作内容、成效等,向全体社区党员公开,进一步充分发挥社区党员在党内事务监督方面的作用,发挥党员的先锋带头作用。党务公开也会带动居务公开,党员通过自身的努力和影响力,以居民听证会、调解会、民主评议会等形式,鼓励普通居民积极主动地参与社区事务,为居民群众与党组织相互沟通、评议监督畅通渠道[20]。

六、 总结与展望

近十年,学者关于城市社区民主监督的概念、方式、存在的问题及对策的研究成果颇多,不仅为当前的城市社区民主监督的推进提供了丰富的理论指导,也为以后的深入研究奠定了基础。但是现有的研究还存在不足,城市社区民主监督的研究还有很大的提升空间。

(1) 从研究视角上看,学者大多是从政治学的视角,即从基层民主自治和社区民主的组成部分的角度进行研究的。研究视角的丰富性不足,未来学者可以尝试从公共管理学、心理学、社会学、法学等多个视角对城市社区民主监督进行研究,从而对城市社区民主监督的理论进行全面系统的梳理和总结,构建符合中国特色的社区民主监督体系。同时,运用公共管理学、心理学等相关理论来探索城市社区民主监督的完善路径,有利于全面、科学、系统地审视社区民主监督的深层运行机理,促进民主监督在城市社区中的深入开展,提高居民参与民主监督的积极性。

(2) 从研究内容上看,大部分学者主要研究社区民主,把民主监督作为其中的一部分进行论述,对社区民主监督的针对性、全面性研究不足。学者们分别在理论层面对社区民主监督的概念、实质、存在的问题及其对策进行研究,但分析的深度不够,社区民主监督在实践过程中依然存在一些突出问题,如缺少关于社区民主监督与政府和党之间关系的研究;也有学者以社区实际情况描述社区民主监督的现状,对沈阳模式、武汉模式等模式下的社区民主监督进行了探索,但缺少对不同模式下社区民主监督研究的比较分析和系统研究,难以得出更具普遍性和适用性的科学研究结论;也缺少关于民主监督与民主决策、民主管理的交叉部分的研究,使得“三个民主”的界定模糊,不利于社区民主工作的有序开展。鉴于此,在未来的研究中,要不断完善城市社区民主监督的理论体系,形成城市社区民主监督的专门研究。学者应从概念、特征、内容等方面对城市社区民主监督进行深入分析,辨明社区民主监督与民主决策、民主管理之间的关系,明确民主监督的界限,论述社区民主监督与其他监督方式的关系,并对不同的社区民主监督模式进行系统全面的梳理。同时,理论要和实际相结合,根据社区民主监督在开展过程中出现的问题,着重研究健全社区民主监督制度的途径及政府和党组织推进社区民主监督的措施,借鉴各种社区民主监督模式的优点,取长补短,确保社区民主监督健康前行。

(3) 从研究方法上看,学者多侧重理论分析,实证研究较少,比如缺少对各种监督方式成效进行评估的研究和社区居民参与民主监督积极性影响因素的调查。所以,学者可以根据实际反映出的问题,进行大样本调查研究。比如,调查社区居民对社区民主监督事务的参与度及影响因素,建构模型,科学解释社区居民民主监督的背后动因,为有针对性地提出符合实际的改进方案夯实基础,促进社区民主监督的更好发展。

(4) 从学者调研的地区来看,学者主要是以南方城市或较发达的城市为主,如武汉、无锡、沈阳等,较少涉及西部偏远地区。学者的调研范围应该扩大,实地考察西部偏远地区或落后地区城市社区民主监督的发展情况,准确全面地把握城市社区民主监督开展的实际进程,有针对性地提出完善措施。在实际情况中,往往是一个城市中的个别社区的建设相对完善,其他社区还存在很大的问题。所以学者要注意考察同一地区、同一城市中各个社区的民主监督实际情况和存在的差异,找出原因,提出相应的对策,有利于我国城市社区民主监督的协调发展。

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