河长制考核机制探讨

方国华，林泽昕

（1.河海大学水利水电学院，210098，南京；2.河南建筑职业技术学院，450064，郑州）

建立科学的考核机制是河长制工作落到实处、取得实效的重要保障。中办国办印发 《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）、《水利部 环境保护部贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》（以下简称《实施方案》）和《水利部办公厅关于加强全面推行河长制工作制度建设的通知》（以下简称《通知》）明确了考核问责应重点解决考核主体和对象、考核内容的确定和考核指标的设立、考核结果运用等三大问题。除此之外，河长制考核还应考虑河长制考核组织和方式的问题，即如何实施考核。本文主要探讨河长制考核主体和对象、考核指标和内容、考核结果运用以及考核组织和方式等必须予以重点解决的问题，为河长制考核办法的制定提供参考。

一、考核主体和对象

考核主体和对象主要是解决谁考核谁的问题。《意见》指出，县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核。《通知》指出，考核问责是上级河长对下一级河长、地方党委政府对同级河长制组成部门履职情况进行考核问责。

根据《意见》和《通知》要求，按照考核主体和对象，河长制考核可以分为两大类：一是上级河长对下级河长的考核，包括上级总河长对下级总河长的考核和上级河长对相应河湖下一级河长的考核；二是地方党委政府对同级河长制组成部门的考核。

目前已出台的河长制考核办法或考核制度中，考核主体和对象尚未完全统一。如《山东省河长制工作省级考核办法》中，根据被考核对象不同，考核工作分为省总河长（或省副总河长）对市级总河长的考核、省级河长对相应河湖涉及的市级河长进行考核和省总河长 （或省副总河长）对省河长制办公室成员单位的考核。《广东省全面推行河长制工作考核办法（试行）》适用于省级总河长对地级以上市总河长（含第一总河长、副总河长）、省级流域河长对流域内地级以上市流域河长的考核。《北京市河长制工作考核制度》指出该制度适用于市级河长对区级河长的考核。但有些省河长制考核是上级政府对下级政府进行考核，其河长制考核的主体与对象与中央文件要求有所偏差，应进一步完善。

关于河长制考核，有必要明确两个问题：一是上级政府对下级政府的考核不等同于上级河长对下级河长的考核。从中央文件要求、河长的本质和实施效果来说，应该是上级河长对下级河长进行考核，不是上级政府对下级政府考核。二是上级总河长对下级总河长的考核与上级河长对相应河湖下一级河长进行考核之间的关系。就省级层面来讲，省级总河长对市级总河长的考核实质上是对市域所有河湖进行考核，包括跨市域河湖、市域河湖等，省河长对市河长的考核是管辖跨市域河湖的省河长对相应河湖的市河长进行考核，因此省河长对市河长考核应作为省级总河长对市级总河长考核的重要参考和依据。

二、考核指标和内容

1.考核指标设立原则

《意见》指出“根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核。”在考核指标设置时，应以顶层制度（包括目标）为导向、注重河湖差异性、考虑阶段任务动态性，同时尽量使用定量指标，保证考核结果客观、公正。

（1）以顶层制度设计为导向

在设置考核指标体系时，应注意总体思路与框架体系与中央要求保持高度契合，遵循《意见》中的指导思想、基本原则、组织形式、主要任务以及保障措施等要求。在一级指标设置时，可以从河长制管理组织体系、河湖管理保护规划体系、河长制工作机制、河长制管理制度、河长制六大主要任务、社会监督等方面考虑，确保河长制实施的关键方面都包含在一级指标体系之中，构建具有引领性、系统性、完整性的一级指标体系。

（2）以地区水治理实践为基础，注重河湖差异性

在设置二、三级指标时，必须立足各地河湖管理保护实际，因地制宜构建适用本地区河湖的河长制考核指标。根据一级指标及与之对应的工作任务，对一级指标进行分解细化为二级指标，在二级指标的基础上进一步细化为三级指标。在细化指标的过程中，注意以本地区河湖治理、管理与保护等实际情况与问题为导向，结合河湖管理过程中规划制定、制度建设、机制建立、河湖状态等情况，对不同地区不同河湖采用差异化考核，但要兼顾实效性、公平性、科学性。

（3）以阶段性目标和任务为要点，动态调整考核指标

河长制各个阶段的任务和工作要点不同，考核应与年度河长制工作要点、阶段任务相衔接。根据考核情况和阶段性目标、重点工作，对指标进行实时检查、分析、反馈和调整，保障指标体系的整体动态优化。

（4）定量考核与定性考核相结合

选取考核指标时，应以定量指标为主，便于直接量化考核；对于难以量化的定性指标，划分考核标准，采取一定的方法将定性指标进行量化处理。同时，应逐步完善公众参与机制，聘请第三方机构考核河长制工作，开展民众对河道管理状况的满意度测评，增强公众对河湖管理和保护的责任感和参与意识。

除了上述原则外，在设立考核指标时，尤其对省直单位的考核应遵循权责相应的原则，明确各项指标细化后的责任单位，方便各责任单位的自查。

2.考核内容

《意见》指出“各级河长对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核。”考核内容至少应包括河长履职情况、任务完成情况。河长制的履职情况即为河长组织体系和工作机制建设情况，包括设立河长组织体系建设与责任落实、出台工作方案、开展舆论宣传、落实相关经费、工作制度的制定、河道巡查等情况。河长制主要任务的完成情况，应根据各地河长制实施意见和工作方案中规定的任务不同而设立考核指标。

考核主体和对象不同，考核指标和内容侧重点也有所区分。上级河长对下级河长考核，主要对下级河长履职情况和任务完成情况进行考核，其中任务完成情况应该是针对河湖设立指标体系；上级总河长对下级总河长的考核，主要对总河长履职情况和任务完成情况进行考核，其中任务完成情况应针对行政区域设立指标体系；地方党委政府对同级河长制组成部门的考核，主要对其责任范围内的履职情况和任务完成情况进行考核。

在对不同级别河长考核时，考核侧重点也有所差异。对乡、村级河长的考核，其巡查工作情况作为主要考核内容，对市、县级河长的考核，其督促相关主管部门处理、解决责任水域存在问题和查处相关违法行为情况作为主要考核内容。

3.一票否决

在设立一般性考核指标的基础上，还可以考虑加上一票否决制。发生重特大水污染事件或对重特大水污染事件处置不力的、考核过程中弄虚作假、伪造数据资料等情况时，均可以采用一票否决制，直接判定为“不合格”。各地区可根据实际情况和阶段性工作重点设立一票否决指标。如江苏省对出现重大涉水安全或水污染责任事故、出现设计标准内溃堤事件的，直接评定为“不合格”。

三、考核结果运用

《意见》强调要强化考核问责。根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。

考核结果可用于以下方面：

①与离任审计挂钩。不仅要把上一任领导干部的自然资源资产离任审计结果作为下一任领导干部河长制考核的重要参考，还应将领导干部任期内河长制的考核结果纳入领导干部自然资源离任审计的考核体系，作为离任审计的重要参考。

②整改情况作为考核的重要参考。通过河长制考核，发现河长履职工作不到位及任务完成不及时的情况时，及时督促河长落实职责。同时，进行下年度河长制考核时，要着重参考上年度考核后的整改情况。

③党政领导干部综合考核评价的重要依据。将河长制考核结果抄送组织人事处，将河长制履职情况列入年终述职内容，将考核结果纳入政绩考核指标体系，使其与各级党政领导的评先表优、职务任免、职级升降、交流任用、奖励惩处挂钩。

④严格问责。对造成生态环境和资源严重破坏者，应进行追溯调查，严格实行生态环境损害责任终身追究制。

⑤激励奖励。《通知》指出，激励制度主要是通过以奖代补等多种形式，对成绩突出的地区、河长及责任单位进行表彰奖励，应明确激励形式、奖励标准等。目前不少地区（北京、浙江、江苏等）根据实际情况选择适合本地区的激励奖励形式，但只有少部分地区（如山西）给出奖励标准，因此这一点还需要进一步研究明确。

⑥纳入最严格水资源管理制度、水污染防治行动计划实施情况的考核。《实施方案》明确指出，水利部将把全面推行河长制工作纳入最严格水资源管理制度考核，原环境保护部将把全面推行河长制工作纳入水污染防治行动计划实施情况考核。目前浙江、江西、广东、四川、安徽等省已把全面推行河长制工作纳入最严格水资源管理制度考核和水污染防治行动计划等专项考核。

考核结果除上述一般应用外，还可以结合当地工作实际用于其他方面。浙江省将河长制落实情况纳入“五水共治”、美丽浙江建设考核体系，江西省将河长制工作有重点任务的省级责任单位相关工作内容纳入年度绩效管理指标体系和市、县、乡科学发展综合考核评价体系，四川省将河长制考核纳入各地党委、政府目标绩效考核，北京市将河长制考核纳入16区经济社会实绩考核评价体系。

四、考核组织和方式

考核组织和方式即为考核怎样实施。通常从省级层面讲，应在省级总河长（省级副总河长）、省级河长的领导下，由省河长制办公室组织协调和实施。

①根据河长制年度工作要点，省河长制办公室负责制定年度考核方案，报总河长会议研究审定。方案主要包括：考核指标、考核评价标准及分值、计分方法及时间安排等。

②省河长负责的相应河段、市河长对所辖河湖段以及市总河长对所负责的河湖和辖区河长制实施情况进行自评，同级地方党委政府对责任单位进行考核，报省河长制办公室备核。

③省级河长制办公室在省总河长（副总河长）和省河长的领导下，牵头组织有关责任部门成立考核组，考核组和省级责任单位根据分工开展考核，由省级河长和省总河长（副总河长）审定。

具体考核组织和方式应根据地区实际情况予以确定。

五、建 议

1.动态设立河长制考核指标

河长制各个阶段的任务不同，年度工作要点也不相同。在构建河长制考核指标时，应注意与阶段性任务相一致，与年度工作要点相衔接。应根据考核情况、总体目标、阶段性任务和年度重点工作，对指标进行实时检查、分析、反馈和调整，保证指标体系的整体动态优化，适用于当前河长制工作考核。

2.河长制考核引入公众评价指标

在河长制考核中，可引入公众评价，将公众对河长制工作及成效的满意度测评作为河长制考核指标之一。目前，江苏、广东、浙江、湖南等省已将公众评价引入河长制考核之中。鉴于目前我国还普遍存在公众参与意识不强、参与能力不足等问题，政府部门应加强宣传、引导，重视和鼓励具有一定专业能力、组织能力和执行能力的组织参与到河长制工作中来。

3.河长制考核聘请第三方机构

现有的河长制考核实质上属于上级对下级的绩效考评，属于行政系统内部考核。可引入和推行第三方考核机制，由河长或河长制办公室按照程序委托或聘请具有一定资质的专业机构来对河长进行绩效评估和考核，以增强评价结果的客观性。考虑到各地河湖的状况各不相同，在制定考核指标时治理成效的标准可以因地制宜，在考评机制与责任追究方面全国各地应尽量保持一致。

4.建立一套全面评价河湖管理保护效果的指标体系

可以结合河湖管理实际情况，基于河湖管理的内涵，以河湖管理目标（维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用）为导向，从管理基础与保障、管理能力与水平、管理成效三方面，构建一套包含管理基础、工程管理、资源管理、空间管理、社会管理、自然生态、服务功能等一级指标的河湖管理保护评价指标体系，并制定具有较强可操作性的河湖管理评价细则，提出评价办法。 ■

[1]中办国办印发《关于全面推行河长制的意见》[J].中国水利，2016(23).

[2]水利部 环境保护部贯彻落实 《关于全面推行河长制的意见》实施方案

[J].中国水利，2016(23).