流域管理与河长制协同推进模式研究

汤显强 ，赵伟华 ，唐文坚 ，喻志强 ，李 欢

（1.长江水利委员会长江科学院，430010，武汉；2.流域水资源与生态环境科学湖北省重点实验室，430010，武汉）

国家推行河长制目的是建立健全河湖管理保护长效机制，持续改善水环境质量、维护水生态安全。河长制的主要任务是全面加强水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管。流域管理机构代表水利部在所辖流域内行使水行政管理权，在河长制推行过程中起指导、协调、监督、监测作用。但在流域管理与河长制深度融合和协同推进方面，目前基本没有可参照的模式，各流域机构也都处于探索阶段。本文通过对流域管理与河长制推行现状、问题的分析，从协同的内容、途径、建议等方面研究了河长制与流域管理协同推进的模式，为流域管理机构的技术、管理优势与河长制属地管理的行政优势交叉融合提供借鉴，以促进流域河湖生态环境的系统治理与保护。

一、流域管理与河长制协同推行的必要性

1.流域管理与河长制协同推进是河湖系统保护的必然要求

河长制推行的主体是地方党政机构，以行政区划作为管理范围，强调属地管理，势必造成河长制推行过程中存在一定程度的片段化管理，不利于具有流域属性河湖的整体保护。流域管理机构在从流域角度系统管理河湖方面具有不可替代的优势。流域管理与河长制属地管理如能有机结合、协同推进，将会有效促进河湖的系统管理与保护。

2.流域管理与河长制协同推进是流域与地方协同管控的职责需求

河长的主要职责包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等。流域管理机构的主要职责包括负责保障流域水资源的合理开发利用、保护、管理和监督，负责流域水域纳污能力核定，水域及其岸线的管理与保护等。从职责讲，河长制和流域管理既存在差异又存在交叉。如何充分发挥各自优势取长补短，协同推动河长制工作，是目前流域管理机构和地方河长共同面临的问题。

二、河长制推行现状

1.地方河长制推行现状

（1）机构建设情况

截至2017年年底，全国各省（自治区、直辖市）均设置了河长制办公室，并明确了牵头部门和参加部门。30个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团河长办设立在省水利厅，浙江省河长办与“五水共治办”合署办公，省级河长制办公室的工作有序开展。另外，全国约75%的市、县分别设置了河长制办公室。30个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团均开展了河湖普查工作，建立了详细的河湖名录与台账。

（2）河长制组织体系建设情况

截至2017年年底，全国31个省（自治区、直辖市）新疆生产建设兵团共有省级河长336人，其中55名党政主要负责同志担任省级总河长，12名党政主要负责同志兼任主要河湖的省级河长。16个省（自治区、直辖市）明确由省级党委和政府主要负责同志共同担任总河长；12个省 （自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团明确由省级党委主要负责同志担任总河长。全国已明确省、市、县、乡四级河长32万多名，各地还因地制宜设立村级河长68万名。

（3）工作方案编制及制度建设情况

截至2017年年底，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的省、市、县、乡四级工作方案全部印发实施，省、市、县配套制度全部出台。各级结合实际制定出台了水资源条例、河道管理条例等地方性法规，对河长巡河履职、考核问责等作出明确规定。

2.流域管理机构河长制推行现状

（1）工作方案和意见发布情况

截至2017年年底，七大流域管理机构已全部印发各自《全面推进河长制工作方案》，并按照工作方案要求稳步推进所在流域的河长制工作。2016年12月，太湖流域管理局印发《关于推进太湖流域片率先全面建立河长制的指导意见》；2017年12月，长江水利委员会出台 《关于推进长江流域片全面推行河长制工作指导意见》。

（2）流域河长制工作督导情况

七大流域管理机构相继成立了以委主任（局长）为组长，相关委（局）领导担任副组长，相关部门（单位）主要负责人担任组成人员的河长制工作领导小组。为做好督导检查工作，七大流域机构按照《水利部办公厅关于印发全面推行河长制工作督导检查制度的函》的要求专门发出通知，制定了全面推行河长制工作督导检查实施方案，明确了督导检查内容、组织形式和分工、工作方式等。2017年，长江委、黄委、珠委、淮委、海委等流域机构均开展了3次督导检查，达到了预期目的。

（3）“一河一策”方案编制指导工作开展情况

水利部制定印发《关于加强全面推行河长制工作制度建设的通知》，指导督促各地加快建立健全工作制度。此外，水利部组织制定了“一河一策”方案编制指南。在水利部领导组织下，黄委于2017年7月印发《黄委直管河湖“一河一策”方案编制工作指导意见》，因地制宜、因段施策，加强黄河河湖管理保护。太湖局在总结各地经验的基础上，于2017年6月印发《太湖流域片河长制“一河一策”编制指南（试行）》，为各地制定“一河一策”提供技术指导。

三、流域管理与地方河长制协同推进问题辨识

1.流域管理机构在河长制中的工作定位较为尴尬

虽然流域管理机构在河湖水行政管理方面具有一定的管理权限，同时在一些方面具有丰富的经验和数据积累，但在以地方党政部门为主体的河长制管理工作中的工作定位并不十分清楚。在河长制推行过程中，水利部赋予流域机构“指导、协调、监督、监测”的职责要求，但具体工作内容及要求并未明确。

2.地方河长制在河湖保护管理中存在短板

多数河湖跨省（市、县）界，各地方河长若只负责各自的行政区域，在跨界断面的监控和管理上就存在漏洞，系统保护就会存在盲区；从技术层面讲，各省的监测指标与方法可能也不尽相同，对于跨界断面的管理可能会造成一定的混乱；此外，从流域总体规划与管理的角度讲，地方河长制在统筹考虑流域整体协调发展方面也存在短板。

四、流域管理与河长制协同推进的主要内容

1.地方河长主要工作职责

各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责等。

2.流域管理机构主要工作职责

以长江委为例，流域管理机构与河长制六大任务相关的工作职责包括：①负责流域水资源的管理和监督。统筹协调流域生活、生产和生态用水，组织拟订流域内省际水量分配方案和流域年度水资源调度计划等。②负责流域水资源保护工作。组织拟订跨省江河湖泊的水功能区划并监督实施，核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见；负责省界水体、重要水功能区和重要入河排污口的水质状况监测。③指导流域内河流、湖泊及河口、海岸滩涂的治理和开发。④负责长江宜宾以下干流河道采砂的统一管理和监督检查。⑤负责职权范围内水政监察和水行政执法工作，查处水事违法行为。

3.流域管理与河长制协同内容辨识

流域管理机构与河长工作的重合或交叉主要体现在以下5个方面：①流域内省际水量分配方案和流域年度水资源调度计划；②跨省江河湖泊的水功能区划及其监督实施，水域纳污能力核定及限制排污总量意见的提出，省界水体、重要水功能区和重要入河排污口的水质状况监测；③流域内水土保持管理；④流域内水利设施、水域及其岸线的管理与保护、采砂管理以及重要水利工程的建设与运行管理；⑤水政监察和水行政执法工作，查处水事违法行为。上述5个方面可作为流域管理机构参与河长制的主要着力点。

五、流域管理与河长制协同推进的关键途径

1.协调

协调的前提是流域管理机构与地方河长办建立和完善跨部门、跨行政区域涉水事务协调与纠纷调解机制，流域管理机构重点协调解决重要河湖、跨省河湖、上下游、左右岸、干支流全面推行河长制工作的重大问题，实现联防联控、协同治理。同时协调河长制背景下流域生态补偿的相关问题。

2.指导

指导主要体现在河长制推行过程中的技术帮扶，如指导长江流域片相关省（自治区、直辖市）制定协调有序的跨省重要河湖考核指标体系；指导各地科学制定“一河一策”“一湖一策”方案；指导各地将流域综合规划任务和约束性指标分解至区域和河段；指导各级河长将流域综合规划要求落实到不同层级河流和区域，充分发挥规划在全面推行河长制工作中的引领及刚性约束作用。

3.监督

监督主要体现在对河长制各项工作制度、职责、方案、规划等落实情况进行监督。督促长江流域片各省（自治区、直辖市）扎实推进河长制各项任务；督促各地将规划实施情况纳入河长制考核指标体系；监督各省落实流域总体规划、“三条红线”、最严格水资源管理制度等。

4.监测

监测是流域管理与河长制协同推进的主要抓手。具体包括：①全流域水资源、水环境、水生态安全现状等的总体监测；②流域内各省水资源承载能力的监测；③跨省界断面的纳污总量控制情况的监测；④跨省界水功能区水质达标情况的监测；⑤跨省界断面水事纠纷涉及指标的监测等。

六、流域管理与河长制协同推进相关建议

1.强化流域管理机构职能

流域管理机构在河湖管理保护中具有不可替代的作用，建议在河长制推行过程中，进一步强化流域机构职能，充分发挥流域管理机构在规划方面的优势，进一步完善以流域综合规划为龙头、专业规划为骨干、专项规划为补充的流域规划体系，积极推进重要支流、湖泊、跨界河流综合规划和重要专项规划的编制与审查、审批。

2.加强流域内河长制工作协调

建立以流域管理机构为牵头单位的跨部门、跨行政区域涉水事务的协调与纠纷调解机制或联席会议制度。充分发挥流域管理机构在流域水行政执法、水量调度、水资源保护、河道采砂管理等工作中的统筹协调作用。统筹研究和协调解决流域内河湖管理中的重大问题，切实维护河湖健康生命。

3.建立健全流域河湖保护管理制度

建立流域内河长制工作联席会议制度。定期召集流域内省级河长办相关人员，通报各省河长制推行实施情况，集中解决跨省水事纠纷；建立流域内河长制工作联合督察制度，成立由流域管理机构与地方河长办联合组成的督察组，地方河长制推行工作除接受省级部门督察外，还需接受联合督察组的督导检查；建立流域内河长制生态保护补偿机制。

4.建立流域河长制工作信息共享制度及共享平台

建立流域内河长制工作信息共享制度与平台。流域内各省河长的工作动态信息及主要管控的河湖生态环境数据与流域管理机构进行共享，同时流域机构获得的上级部门最新的有关政策、制度可及时通报省级河长办，流域管理机构掌握的跨省界断面的水资源、水环境现状数据也可与地方河长办共享。

5.开展流域自然资源资产负债考核评估

河湖按照河长制的要求进行属地保护管理之后，从流域管理的角度讲，亟需开展流域自然资源资产负债考核评估。通过自然资源的存量、消耗、结余考核领导干部发展经济对资源和生态环境的破坏状况或修复程度。在河长制管理中自然资源资产负债考核评估既是对消耗资源的记录，也是对生态环境保护与修复效果的记录，可对流域内各省市河湖保护管理效果进行有效评估和监督。 ■

[1]宋国君，赵文娟.中美流域水质管理模式比较研究[J].环境保护，2018（1）.

[2]刘小勇.全面推行河长制的基本构架与关键问题分析[J].水利发展研究，2017（11）.