铁路旅客黑名单制度探究

俞丽英, 陈瑞英, 刘卫红, 尹冰艳

(石家庄铁道大学 文法学院，河北 石家庄 050043)

一、引言

由于契约精神缺位、社会诚信缺失，导致我国出现大量产品安全质量问题事件，譬如：“地沟油”事件、染色馒头事件、三鹿三聚氰胺奶粉事件、双汇瘦肉精事件等等，每一事件都引起消费者的恐慌，引起国家及社会公众的高度关注。《浙江省食品安全黑名单管理办法(试行)》、《河北省食品安全黑名单管理办法(试行)》、《云南省食品安全黑名单管理办法(试行)》是对产品质量进行有效监管、建立完善信用机制的成功尝试。各行各业针对出现的违法违规、不诚信以及不良行为也开始借鉴对食品产业中的监督、管理措施，实行黑名单管理制度。中国人民银行的信用黑名单、环保部门的环评黑名单、教育部门的学校黑名单，以及工信部的黑白名单等各类黑名单管理制度都对不诚信的不良行为及违法违规行为起到了良好的管理作用，并形成了有力的长效控制机制。2007年7月19日，春秋航空的航班因天气原因在大连机场延误，部分旅客要求赔偿被拒后长时间连环“霸机”，春秋航空将数十名霸机乘客列入“暂无能力提供服务”名单[1]。2012年4月30日，春秋航空9C8511航班长时间延误，部分乘客要求合理解释和经济补偿，春秋航空对部分乘客每人赔偿200元现金后，将收到现金补偿的部分乘客纳入黑名单[2]。春秋航空设立的“暂无能力提供服务”名单，被称为“黑名单”。由于部分旅客及社会公众守法意识、安全意识以及诚信意识差，铁路运输中存在大量逃票、非法拦截列车、动车及高铁上吸烟、殴打乘务人员等危害铁路安全和秩序的不良消费行为，铁路运行环境差。2015年8月南昌局女乘务员被旅客殴打事件，2016年3月江西团干硬闯高铁站并打人的事件，2017年5月3日K424次列车上列车员梁某被李某用玻璃杯砸伤头部，2017年9月4日欧阳某某持伪造证件乘坐k4979次列车被铁路工作人员发现，2018年1月前有合肥女老师用身体阻拦高铁车门，后有陕西省宝鸡南站“高铁堵门”事件。2018年1月22日16时15分，43岁张某在由上海虹桥开往怀化南的G1369次列车车厢卫生间内抽烟致使烟雾报警系统警报，列车紧急制动减速。针对部分铁路旅客不遵守铁路法律法规、规章以及规范性文件，各地铁路部门进行了“黑名单”管理尝试。

二、铁路旅客黑名单制度

铁路旅客黑名单制度是针对旅客不守法以及不诚信行为进行监督、管理的有效尝试，其来源是黑名单，在交通运输领域，航空业已经实践航空旅客黑名单制度多年并取得成效，《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)的通知》(国发〔2014〕21号)、《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》(发改财金〔2018〕384号)、《社会信用体系建设规划纲要》(2014—2020年)为铁路旅客黑名单制度的实施提供了科学的理论指南。

(一)黑名单制度

所谓黑名单，是指将那些存在失信、违法等不良记录的主体列为重点监督对象，对其进行行为限制或者信用揭露，情节严重的，甚至可以将其逐出市场[3]。一些学者认为黑名单是指政府机关依据法律、行政法规，基于信用约束和社会惩戒目的所设立的、面向社会公示的严重违法失信企业和自然人的信息记载，其载体通常包括名录和数据库[4]。刘平、史莉莉在《行政“黑名单”的法律问题探讨》中，从行政法的视角探讨了黑名单制度，郑文芳在《对“航空黑名单第一案”的案例分析》中，从民法的视角探讨了黑名单制度，张家宇在《经济法视域中的黑名单制度研究》中，从经济法的视角研究了黑名单制度，认为黑名单制度是政府针对经营者、经营者针对消费者的严重违法或违约行为，采取公布违法行为，限制、剥夺权利等监管手段或惩戒措施的制度。

黑名单制度具有以下特色：首先，黑名单制度的主体一方是政府或经营者，另一方是经营者或消费者；其次，黑名单针对的是经营者或者消费者的违法违规，严重失信行为；最后，黑名单制度是一种有效的监督、管理方法，主要通过公示制度或者权利限制、资格取消、信誉减等对失信主体约束，它反映了一种负面影响。由于黑名单制度的实施主体不同，可分为政府黑名单和经营者黑名单，政府黑名单的实施主体主要是拥有市场监管权的质量监督、工商、卫生、食品药品监管等部门，经营者黑名单的实施主体通常是银行、电信、铁路、民航等垄断企业。

(二)铁路旅客黑名单制度历程

朱镕基总理提出：“要建立良好的消费环境，让有不良行为记录者为自己的行为付出代价，名誉扫地，直至绳之以法”。在铁路运输领域，铁路运输企业和相关行政机构也借鉴航空旅客黑名单制度，进行了黑名单制度尝试。任何一项制度的形成都不是一蹴而就的，都是从萌芽到逐渐完善的过程，铁路旅客黑名单制度大致经历以下四个阶段：萌芽、形成、发展并完善。

铁路旅客黑名单制度第一阶段：萌芽阶段—“铁路乘车诚信管理系统”。2014年9月1 日北京铁路局建立“铁路乘车诚信管理系统”，这一系统对列入黑名单的旅客在购票、乘车等权利上没有明显限制。北京铁路局对无票乘车旅客、使用伪造证件乘车的旅客除按规定补收票款外，还实行告知确认，发给乘车人《无票乘车告知确认书》，并将乘车人相关信息录入“铁路乘车诚信管理系统”。不管是持站台票进站，未买票便上车，中途换乘，未到中途站购买车票便上车，还是持短途票乘长途车，经站方允许上车却未补票的都需要补足票款，并会发给《无票乘车告知确认书》，对旅客进行解释、教育、警告，预防以后不再发生不诚信乘车行为，这一措施对不诚信乘车旅客起到监督作用，但效果不明显、效率低、成本高。

铁路旅客黑名单制度第二阶段：形成阶段—《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》出台。针对不符合条件的旅客，我国《铁路旅客运输规程》第四十四条有明确规定，除按规定补票，核收手续费以外，铁路运输企业有权对其身份进行登记，并须加收已乘区间应补票价50%的票款，但逃票现象仍然存在。上海站针对逃票的旅客，将个人身份信息录入后上报有关部门备案，报送地方征信机构，至目前，上海站已经将13位逃票者的个人信息被录入征信系统，将会影响个人信用。从此，旅客逃票不仅仅是补票这么简单，其行为还会造成个人诚信不良记录，将由铁路局向征信部门上报“逃票黑名单”。此后，上海铁路局还制定《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》，2017年1月19日起，旅客如果存在所规定的7种行为，除按有关规定进行处置后，铁路部门还将记录当事人个人身份信息，纳入铁路旅客信用信息记录管理。为规范铁路旅客信用信息记录和使用管理，更好地维护铁路站车秩序，中国铁路总公司制定了《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》，并于2017年04月14日实施。

铁路旅客黑名单制度第三阶段：发展阶段—铁路旅客黑名单信息公开、共享。2017年7月江西省信用中心与南昌铁路局共同签署《信用信息共享合作协议》，协议约定：对南昌铁路局所辖铁路车站和旅客列车范围内发生的旅客主观故意违章乘车行为信息，将在“信用江西”网站进行公示并记入个人信用记录。10月20日，南昌铁路局与江西省信用中心联合发布首个铁路不诚信旅客黑名单。2018年3月18日出台《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》，自5月1日起铁路旅客如出现7类行为，将会被限制乘坐火车，限制人员名单的完整信息将会在中国铁路客户服务中心(12306)网站、“信用中国”网站发布。根据以上铁路运输旅客黑名单管理措施可知，铁路旅客黑名单制度是指在铁路运输领域，铁路局针对旅客的严重违法或违约行为，扰乱铁路站车运输秩序且危及铁路安全、造成严重社会不良影响，采取限制、剥夺权利等监管手段或惩戒措施的制度。

(三)铁路旅客黑名单制度具体内容

铁路旅客黑名单制度的具体内容包括制定主体、制定标准、制定程序、期限以及申诉程序。首先，对于铁路旅客黑名单的制作主体，《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》规定，铁路部门将记录当事人个人身份信息即铁路运输总公司、中国铁路某某局集团有限公司为制作主体。具体在铁路旅客运输活动中，由车站工作人员和乘务员共同完成运输义务，他们与旅客的运输关系最为紧密，对旅客的行为也最为了解，由他们制作也最为合适。其次，明确了列入旅客黑名单制度的标准，主要有以下7种失信行为：第一种是扰乱铁路站车运输秩序且危及铁路安全、造成严重社会不良影响的行为。根据《铁路安全管理条例》第七十七条规定，禁止实施下列危害铁路安全的行为：(一)非法拦截列车、阻断铁路运输；(二)扰乱铁路运输指挥调度机构以及车站、列车的正常秩序……因此，如果旅客实施了以上行为将会被列入黑名单。2018年1月女教师“堵门”按规定就应当列入黑名单；第二是在动车组列车上吸烟或者在其他列车的禁烟区域吸烟。根据《铁路安全管理条例》第九十五条规定，违反第七十七条第十四项规定的由公安机关责令改正，对单位处1万元以上5万元以下的罚款，对个人处500元以上2 000元以下的罚款。可知，违反规定吸烟不仅是罚款，还会被列入黑名单；第三至第六项是不诚信乘车行为，具体包括违反规定倒卖车票、制贩假票、冒用优惠(待)身份证件、使用伪造和无效优惠(待)身份证件购票乘车、持伪造、过期等无效车票或冒用挂失补车票乘车、无票乘车、越站(席)乘车且拒不补票。根据《铁路法》以及《刑法》有关规定，倒卖车票等行为可能会被追究刑事责任，尚不构成刑事处罚的给予行政处罚。因此，对于倒卖车票等不诚信乘车行为，不仅需要承担刑事责任、行政责任，还需要将其列入黑名单；第七是“兜底性”规定，即依据相关法律、法规应予以行政处罚的行为。行政处罚的法律依据有《铁路法》、《合同法》、《侵权责任法》、《行政处罚法》、《铁路安全管理条例》等相关法律法规。

再次，明确了进入铁路旅客黑名单的后果及期限。被纳入黑名单者的个人完整信息保存5年并在网站公示，黑名单者会依据行为类型被限制乘坐火车90天或者180天。再次，明确了黑名单信息公开、共享，铁路部门将在官方网站公示信息并严格按规定向国家、地方相关部门和有关征信机构提供。最后，明确了被纳入黑名单者的异议申诉程序，在铁路旅客信用信息记录期限内，旅客认为其信用信息存在错误、遗漏，可以提出异议申诉。

三、铁路旅客黑名单制度存在的问题

(一)旅客对铁路旅客黑名单制度知晓度不高

铁路旅客黑名单制度是由铁路运输总公司制定的针对旅客所实施的一种具有负面影响的措施，但实际上绝大多数旅客并不知道铁路旅客黑名单制度的存在，就更不用提及铁路旅客黑名单制度的具体内容，尤其是列入标准。主要原因有以下两点：第一，是对旅客黑名单制度的宣传力度不够。《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》从2017年04月14日起实施至今，只有铁路客户服务中心网站能找到规定，在铁路运输总公司官网以及火车站、列车上并未进行公示；第二，旅客在购票前、购票时、旅行中，相关告知义务不到位。铁路运输企业的提醒与告知会降低旅客违法、违规、违章的可能性，降低进入黑名单的概率。

(二)铁路旅客黑名单制度适用范围无限扩大

兜底性条款(Miscellaneous Provisions)的优点在于可以将所有其他条款没有包括的、或者难以包括的、或者目前预测不到的，都包括在这个条款中，可以防止规定的不周严性，以及社会情势的变迁性，但可能会夸大适用范围。《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》的列入标准第七项属于“兜底性”规定，会扩大适用范围。第一项认为扰乱铁路站车运输秩序且危及铁路安全、造成严重社会不良影响，第七项认为依据相关法律、法规应予以行政处罚的行为都是列入标准，而这两项的实施主体除了旅客还有个人。《铁路法》、《铁路安全管理条例》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》对实施扰乱铁路站车运输秩序且危及铁路安全的个人规定了法律责任，法律责任章节规定了刑事处罚，对于尚不构成刑事责任的给予行政处罚。《铁路法》第六十条至第六十四条规定了危害铁路安全的具体行为，依照刑法有关规定追究刑事责任，尚不够刑事处罚，应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚法的规定处罚。比如聚众哄抢铁路运输物资的，盗窃铁路线路上行车设施的零件、部件或者铁路线路上的器材等，依据第六十四条规定和第六十七条规定可知，给予刑事处罚，尚不够刑事处罚，依照治安管理处罚法的规定处罚。而聚众哄抢铁路运输物资、盗窃铁路线路上行车设施的零件、部件或者铁路线路上的器材就现实情况以及实施可能性来看，实施这一行为的主体几乎都是非旅客。而按照第一项和第七项的规定应当列入黑名单，但铁路旅客黑名单制度实施的前提是在铁路运输营业活动中受到行政处罚的旅客，因此，这两项标准会导致列入范围扩大。

(三)铁路旅客黑名单的制定程序缺失

“程序正义的一个重要原则是，决定人的事实结论、结论和理由都必须在作出决定之时予以说明或公开[5]。”黑名单的制作程序缺失公正、公开性。一方面，《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》对黑名单的制作程序没有规定，导致在制定黑名单前对是否需要听取旅客的意见、是否需要听证不清楚，在黑名单制作过程中，制作主体往往没有履行告知和说明理由的义务，剥夺了旅客陈述、申辩的权利，旅客往往在不知情的情况下，莫名其妙地上了铁路旅客黑名单；另一方面，《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》、《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》明确规定被列入黑名单者会被限制乘坐火车。但在实施信息共享的条件下，旅客的诚信信息将会报送征信机构，旅客的准入资格、荣誉和授信、以及招录(聘)为公务人员、评先、评优、入党、入伍服役等将可能会受到影响。“堵高铁车门”的女教师被“停职”是旅客不文明乘车所带来的影响，针对如此严重后果，如果没有严格的制定程序，会导致旅客权益受损，违背黑名单制定目的，设置铁路旅客黑名单的目的不是为了惩罚、制约旅客，而是使旅客不做黑名单禁止的事项，从而保障铁路运输的安全。况且由于共享黑名单上旅客的个人信息，会拓宽黑名单上旅客的个人信息传播渠道，对黑名单旅客的个人隐私权保护也可能会带来不利影响。

(四)铁路旅客黑名单制度的立法不完善

目前铁路旅客黑名单的制定依据主要是《铁路旅客信用记录管理办法(试行)》、《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》，其主要由铁路运输总公司、最高法、中央文明办等制定，其性质为行业规范性文件。铁路旅客“黑名单”所针对的对象在外部表现上是一种违法、违规行为，在内在特征上是一种危害社会公共利益、行业利益或企业利益的行为[6]，对旅客而言，往往意味着信用减等或者资格减免，而信用减等与资格减免是经济法责任的具体形态[7]。因此，铁路旅客黑名单制度在法律性质上是一种法律责任，而且是一种经济法责任，法律责任应当由法律、法规明文规定，目前没有相关法律法律对铁路旅客黑名当制度有所规定。此外，对于旅客黑名单的标准由铁路运输企业规定，又由其实施，即充当运动员又充当裁判员，有失公平正义，实施主体为运输企业最合适，制定标准应当由人大常委或政府以法律、法规形式确定。

(五)铁路旅客黑名单制度权利救济欠缺

目前，铁路旅客黑名单制度中规定了异议申诉程序，即旅客认为有错误而提出异议的程序，但异议不成立黑名单一旦确定后，旅客的个人完整信息将会在中国铁路客户服务中心网站公布，旅客的个人信息可能会被滥用，其合法权益会受到不同程度的影响，利用电话号码发垃圾短信、打骚扰电话，甚至由于地址信息、身份信息的公布会危害旅客人身安全、财产安全。况且处于信息网络时代，旅客的个人信息传播速度非常快，被滥用的范围、可能性加大，旅客的隐私权、人格权、生命权、财产权等会受到侵害，但很多旅客都是基于无知才触碰到“红线”，比如，不知道动车上不能吸烟等。因此，对于旅客应当赋予救济权利，黑名单制度应当有完善的退出、救济机制。

四、铁路旅客黑名单制度的完善

不论是在民航运输或是铁路运输中，违法、违规以及不文明行为应该受到同样的重视，一方面铁路运输企业要针对晚点等热点问题，健全完善铁路运输服务体系，完善铁路服务质量监管、投诉处理机制，依法维护旅客的合法权益。另一方面针对旅客的逃票、殴打列车员甚至破环铁路安全运输环境的行为，要依法惩戒，通过黑名单制度约束、监督旅客的不文明举止，但同时要要防止黑名单的不当使用，因此，需要健全、完善黑名单制度。

(一)加大宣传力度、履行告知义务

铁路旅客黑名单制度实施了3年左右，但大量旅客不知晓，对黑名单所禁止的行为以及被列入黑名单有什么影响缺乏认知，莫名其妙上了黑名单。针对这一现状，铁路运输企业应当采取措施，充分保障旅客的知情权。况且黑名单的列入构成要件在主观上应是故意，即明知或可能知道某种行为被禁止而实施。因此，铁路承运人更应该让旅客知晓相应规定，主要通过以下措施：一是铁路运输企业应当通过合理的途径公告黑名单制度，可以在官网、车站、列车上以及客票上公告其禁止的行为，并明确旅客做出禁止行为时的后果。具体而言，铁路运输企业当将黑名单的纳入标准及可能被列入黑名单的某些典型的具体情形进行公告。比如，在车站可通过广播、显示屏等媒体公示，在客票上可通过“醒目”文字、颜色提醒旅客注意；二是旅客在购票时、旅行中，相关主体应尽告知义务。依照我国《合同法》第六十条第二款的规定，当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。具体体现在：售票时，售票员在出售车票时应告知旅客黑名单制度，旅行中，乘务员应当通过广播反复播报黑名单制度。通过不断告知、提醒，降低旅客不文明行为的可能性。

(二)完善制定程序

作为一种价值追求，正义是自古希腊以来的法治的恒定主题[8]。尽管自亚里士多德以来人们对于正义问题的关注往往只在于结果正义[9]，但随着时代的发展和法治的进步，人们逐渐认识到程序正义对于实现结果正义的重要意义与价值。美国法学家罗伯特·萨默斯认为，任何一种法律制度都必须通过法律程序的具体运作才能得到实施[10]。程序是看得见的正义[11]。为了实现结果的公正，将个人列入黑名单应当遵循合理的程序，铁路旅客黑名单的制定要严格遵守公告、通知、决定、备案程序。首先是公示程序，主要是指在旅客对乘坐火车的行为规范准则了解不充分甚至不了解的条件下，铁路承运人通过公示程序让越来越多的旅客了解什么是可以做的、什么是禁止做的，才能最大限度减少旅客违法可能。其次是通知程序，即履行通知义务。在旅客确实符合被列入黑名单的标准时，铁路运输企业应当将旅客即将被列入黑名单的事实通知旅客，并告知如何启动异议申诉程序。通知程序使得黑名单对于旅客而言更加公开透明化，一旦旅客可以证明自己属于被错误地列入黑名单，可以提起异议申诉程序纠错。再次是决定程序，即铁路运输企业将旅客列入黑名单。在这一程序中，承运人应向旅客说明事实和理由以及带来的不利后果，这一程序中要注重听取旅客的陈述与申辩。最后是备案程序，即将铁路旅客黑名单向有关部门报送备案，不仅可以进行监督以防止黑名单制作的任意性，而且还有利于制作黑名单程序及结果的证据留存。

(三)健全铁路旅客黑名单相关立法

黑名单的制定标准和程序法定化、明确化、规范化不仅可以保证黑名单的制定标准和程序内容的公平、公正和公开透明，还可以提高黑名单的权威性、效率性。明确铁路旅客黑名单的制定标准和程序对于黑名单的制度化、规范化至关重要，铁路旅客黑名单的标准和程序立法与黑名单旅客救济权利的行使关系密切。立法需要明确旅客被列入黑名单后何种权利受到限制、受到何种程度的限制，哪些权益仍应受到保护，铁路运输企业违背黑名单的制定标准和法定程序应承担何种法律责任。对于以上内容，目前没有相关的法律法规，为了完善、规范铁路旅客黑名单制度，更好的发展铁路运输，实现安全、高效宗旨，需要将以上内容进行立法，可以将其增加到现有的《铁路法》等规定中，也可以借鉴航空运输领域的措施进行专门的立法。

(四)建立铁路旅客黑名单救济机制

铁路旅客黑名单的救济机制主要包括退出和维权两种，退出机制为最佳，维权机制为必要。退出即指符合条件时将被列入黑名单者移除，目前是经过5年可以将其删除，这一退出机制单一，可以通过多样化的方式实现旅客的退出，主要有两种：一种是将退出期限层次化，按照旅客的行为程度、主观状态以及事后表现设置不同的期限，比如，对于初次违法者、主观非故意、事后表现好的旅客信用记录保存1个月，以此类推，只有多次违反者、主观故意、行为恶劣的旅客行用记录才为5年；另外一种是在被列入黑名单的旅客做出保证后，可以将其移除黑名单。维权救济是指因黑名单的制定不当、滥用对旅客造成侵权而进行救济。有权利就有救济。旅客作为合法公民，享有法律规定的权利，即使被列入黑名单，其救济权仍然享有，在黑名单制定主体违法程序及义务或被滥用造成损害，旅客有权请求救济。铁路旅客黑名单的救济方式有民事、行政、刑事，以民事救济为主，包括民事赔偿、停着侵害和赔礼道歉。

五、结语

任何一项好的制度，只有不断地尝试、探索并完善，才能更好地为人类提供服务，铁路旅客黑名单制度经过探索后已经到发展阶段，在发展中凸显了不少矛盾，呈现了不少问题。通过听取合理化的建议，采取措施譬如完善制定程序、健全铁路旅客黑名单相关立法、建立铁路旅客黑名单救济机制等以达到完善，为安全、高效的铁路运输保驾护航。