我国农村留守儿童监护之现状及法律对策研究

冯 爱 迪

(燕山大学 文法学院, 河北 秦皇岛 066004)

一、《民法总则》之未成年人监护制度的立法背景与内容

2016年3月15日,我国《民法典》之《民法总则》出台,于2017年10月1日生效。目前,《民法典》各分则正在立法编纂之中。其中,未成年人监护制度已在《民法总则》中予以确立,为我国未成年人的合法权益提供了制度性保障。

根据《民法总则》第26条规定,“父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务。成年子女对父母负有赡养、扶助和保护的义务。”根据该条,父母对未成年子女负有照护义务,体现了父母亲权,而比对《民法通则》中只强调父母是监护人来说,更能反映出亲权与监护相区分的立法趋势,从《民法总则》第27条可见,《民法总则》的监护主体和类型较之于《民法通则》均予以扩大。具体而言,意定监护是指已满18周岁的且是完全民事行为能力人有权利为自己选择监护人[1]。遗嘱监护则是父母以遗嘱的方式为未成年人选定监护人。从该种意义出发,可以理解为,遗嘱监护制度实质上是一种适用未成年人的意定监护,由于未成年人可能受年龄、行为能力等因素的影响无法为自己指定监护人,因此由其亲权人为其指定监护人也是无可厚非的。根据《民法总则》第35条的立法规定,无论是未成年人还是成年人都应当遵循尊重被监护人自己的意愿这一原则性规定。

二、 我国农村留守儿童监护之法律剖析

随着社会的不断发展,城乡二元化的趋势愈发明显,农民工大量涌入城市,由于户籍等客观条件的限制,无法与城市居民享受平等的待遇,他们更多的选择将孩子留在出生地。这就产生了一个庞大且不可忽视的群体----农村留守儿童。留守儿童的概念最早出现于上官子木发表的《隔代抚养与留守儿童》[2],是特指因父母双方或一方出国而留守国内的儿童。本文中的农村留守儿童是指生活在农村地区,父母双方或者一方外出打工,年龄在18周岁以下的未成年人。本文就从《民法总则》下未成年人监护制度的视角,分析我国农村留守儿童的监护。

1. 立法现状

在我国,由于留守儿童是指18岁以下的未成年人,因此适用关于未成年人监护的法律规定。根据《民法总则》第27条:“(三)其他愿意担任监护人的个人或组织,但是必须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意”。而《民法通则》第16条规定“未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由……有监护能力的人担任监护人。”可以说,在这一方面《民法总则》较之《民法通则》,在制度设计上有很大进步:将有监护能力的人员中的“人员”去掉,说明具有监护资格的不只局限于自然人的范围,有关机构组织也被视为具有监护资格,在一定程度上扩大了监护主体的范畴。

《未成年人保护法》第16条规定:“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的,应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”这一条实际上是委托监护的规定,也只有这一条是直接、明确的规定了有关留守儿童监护的问题。但是法条中对成年人的表述限制了监护人的范围,将有关机关排除在外。

2. 立法问题

(1) 儿童福利法缺失。我国有关儿童的立法有《未成年人保护法》《妇女儿童权益保障法》《预防未成年人犯罪法》等,虽然都涉及了对儿童利益的保护,但是比较分散,没有一个系统完整的体系。以监护权为例,民法中有规定,未成年人保护法中也有规定,这样很难从根本上保障儿童的权利。尤其是在农村留守儿童问题的解决上,这些法律所涉及的相关内容非常少。举个例子,从我国颁布的《义务教育法》来看,虽然已经明确规定了九年义务教育,但是在农村留守儿童问题上,一些地区的九年义务教育实施起来也有一定难度,在一些偏远山区,教学点远离住处,上下学几个小时的路程及车费的额外开支使得很多家境困难的留守儿童选择辍学,无法完成九年义务教育。由此可见,建立一套完整、系统的儿童福利法是十分重要的,同时对于农村留守儿童的教育性福利有必要纳入到儿童福利法中[3]。

(2) 法律责任较轻。以《未成年人保护法》第62条为例,该规定是监护人不能履行职责时的一种救济方式,但其实际效果有待考证。一方面,父母或其他监护人有失职行为,由居委会或村委会进行劝诫,但他们自身自治组织的性质使其不具有强制力,对于失职的监护人只能口头劝阻,如果监护人不接受劝阻,那么也只能不了了之,劝诫制止的行为也是治标不治本的。另一方面,只有违反治安管理行为时,才由公安机关作出行政处罚,而在农村留守儿童问题中,父母常年不在身边,无法履行职责,这不属于违反治安管理条例的范围。无法对监护人作出相对严厉的行政处罚。从这一点来看,该法条并不适用于留守儿童的监护权救济问题。

(3) 委托监护可操性差。 《未成年人保护法》第16条规定了委托监护的内容, 虽然这一条对留守儿童的监护人不能履行监护职能的情况作出规定, 但依然可以从该条中发现有不完善的地方。

首先,该法条仅将受委托人局限于其他成年人的范围忽略了机关、团体等组织。从民法总则来看,已经介入有关部门的力量,当监护人无法委托其他人代为监护或其他成年人也不具有监护能力时,就需要国家的专门机构来代为行使监护职责,但是第16条中并没有专门机构这一角色。

其次,委托监护人的认定难度大。一方面委托监护人的认定资格不明确,法条中规定应当委托有监护能力的人,但是何为“有监护能力”是相当模糊的,“民通意见”第11条规定:“认定监护人的监护能力应当根据监护人的身体健康状况、经济条件,以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。”可以看出监护能力是不能量化的,要考虑到很多其他相关因素。

三、 我国农村留守儿童监护之实践现状

1. 实践现状

(1) 父母监护缺失。在这一特殊的儿童群体中,一半以上的留守儿童不能和自己的父母一起生活,父母都在外地的留守儿童最多,占51.7%;其次是父亲外出的,占40.2%;母亲外出的最少,占8.1%[4]。由此可见,父母角色在孩子的成长过程中严重缺位,欠缺家庭教育,不利于良好习惯的养成,也正是由于缺少父母的保护,他们受到意外伤害的几率也更大,留守女童更容易成为性犯罪的对象。据2004年的调查数据显示,在上一年遭受不同程度损害的留守儿童数量高达49.2%,在2013、2014两年间曝光女童被性侵的案件192起,其中留守儿童占55.2%[5]14。在广西武宣县,4名70多岁的老汉强奸3名幼女,这3名幼女都是留守儿童[6]。可以看出父母监护缺失所带来的安全问题是最为严重的。监护人对孩子疏于管理和看护,很多在孩子成长过程中本应该受到关注的都被忽视了。另外,父母与子女长期分离,不能及时给予孩子关爱和正确的引导。

(2) 监护主体多样。父母监护不到位,随之出现各种不同的监护主体。在农村留守儿童中,89.3%的儿童与祖父母一起生活,3.4%的留守儿童父母一方外出务工另一方无监护能力,3.3%的孩子由亲戚朋友监护,4%的儿童独自生活[7]。与祖父母一起生活的,由于年龄差较大,或导致长辈对于孩子极度溺爱,或仅能满足孩子的温饱问题,对学习基本处于放任的状态。与父母一方生活的模式也是不稳定的,很多留在家的父母,一段时间后,迫于生活的压力仍会选择外出务工。

在上述几种监护主体中,祖父母、外祖父母是除父母外的主要监护力量。孩子的成长过程需要的是沟通和有效的管理,而隔代教育的方式比较传统,其主要特点就是纵容,放任,专制,与孩子缺乏必要的沟通[8],导致孩子以自我为中心,难以和同龄人相处

2. 实践问题

(1) 父母角色缺失。很多父母常年不在孩子身边, 对于孩子的生活细节了解较少, 学习和物质条件成为父母与孩子沟通的主要话题。 很多农村留守儿童的父母不知道如何与孩子相处, 他们普遍认为自己的责任就是尽可能满足孩子物质上的需求, 对于孩子的教育问题只是以成绩为标准。虽然在处理农村留守儿童监护权方面,很多地方积极解决, 比如安徽定远建立留守儿童寄宿制, 让寄宿学校代替家长[5]58。 有的地区通过社会公益的力量帮助留守儿童, 如全国妇联开展的代理妈妈活动, 呼吁爸爸妈妈回家。 但是这些解决方式大都是从表面入手,其实际效果都不尽如人意。 究其根本原因就是缺乏有效的监督机制, 虽然一些地区努力说服家长应尽到监护职责, 可能在当时取得一定成效, 但时间一久又回到原始的状态。

(2) 监护方式单一。留守儿童的监护方式有以下几种:第一,隔代监护。这是父母双方都外出打工家庭常选择的一种方式,孩子与祖(外祖)父母一起生活。由于受思想观念等因素的影响,两代人在沟通交流方面产生障碍,从而引发更严重的问题。此外还有一个弊端,由于祖(外祖)父母年龄大,身体状况差,很多农村留守儿童反而要担负起照看老人的责任。第二,上代监护。这是指留守儿童与父母的同辈人一起生活。这种方式会使孩子产生寄人篱下的自卑感,并且这些监护人通常也有自己的子女,不能把全部精力放在照看留守儿童身上。第三,单亲监护。虽然能够对儿童进行较好的照护,但由于在家中的父母一方,照顾儿童的同时还要承担工作和家务,一个人的精力有限,对于孩子的照顾不能面面俱到。第四,同辈监护。这是指由年龄较长的兄姐照看弟妹的情况,有的兄姐本身就是被监护的对象,对于更小的弟妹没有照看的能力,在这种监护模式下的儿童仍旧处于无人看管的状态。

(3) 被监护人权利缺失。监护缺失导致儿童权利的缺失。

从生命健康权来看,近几年我国关于留守儿童的报道层出不穷,很多留守儿童由于无人看管,成为校园暴力、性侵拐卖的对象,并且恶劣的生活条件也会导致他们更容易受到疾病的威胁。

从心里健康方面看,父母和孩子之间只能进行偶尔的电话交流,很多问题不能及时有效沟通,孩子遇到心理问题时难以解决,从而导致负面情绪加剧。一些农村留守儿童受到侵害后,不能得到有效引导,缺乏安全感使他们形成内向的性格或者将这种情绪转化成暴力,严重威胁社会秩序。

从受教育权方面来看,很多农村留守儿童面临辍学的困境,即使还在上学的孩子也因为各种原因不能享受到高质量的学校教育。据《农村教育布局调整十年评价报告》,农村小学减少22.94万所,农村初中减少1.06万所,从2000年到2010年,中国平均每天消失63所小学、3所初中[9]。这些减少的学校大部分被撤销或合并到镇里,孩子上学的路程变远,花费时间变长,由于学校教育机构的大幅减少,导致需求大于供给,出现上学难的问题,从而引发集中辍学的现象。很多农村留守儿童家庭由于劳动力有限,贫困成为他们普遍面临的困境,在温饱都无法保障的情况下,上学也就成为了一个不小的负担,因此很多农村留守儿童选择放弃学业。

四、 《民法总则》之农村留守儿童监护保障的展望

1. 秉承农村留守儿童利益最大化理念

所谓子女最大利益原则就是在有关机关处理与儿童相关问题时,优先考虑到儿童的利益,在儿童无法作出最佳选择时,由相关人员或者部门遵循这一原则使子女利益充分得到保障,并且起到约束有关机关或者其他相关利益人的作用,当发生利益冲突时,保证这些孩子的利益处于优先地位。

该原则是国际保护儿童权利的基本原则,联合国《儿童权利宣言》对儿童最大利益原则进行表述,儿童应受到特别保护,并应通过法律和其他方法而获得各种机会与便利,使其能在健康而正常的状态和自由与尊严的条件下,得到身体、心智、道德、精神等方面的发展。一些西方国家已经明确规定了这一原则,比如“子女最大利益原则”在澳大利亚的《家庭法改革方案》中作出了明确规定,在《德国民法典》第1697a条,也作出规定,法院应当作出尽可能符合子女利益的裁判[10]。

2. 构建农村留守儿童监护人监护资格的认定模式

对于监护资格的认定应该建构一个模式,即“监护能力+尽职尽责”。就农村留守儿童问题而言,应该对监护人的监护资格作出一个合理的评估,分析其是否有能力担任监护人,对于不具有监护资格的,有关部门可以撤销其资格,变更监护人。

监护资格的认定在监护能力方面可以确定一个评估依据,比如年满18周岁,有完全行为能力,有固定的住所和经济来源。但仅仅满足监护能力并不能认定为具有监护资格,还需要满足尽职尽责,依法履行监护义务的要求。在尽职尽责方面可以从两方面入手。第一,是否依法“履行亲权职责”[11]。比如保护留守儿童的健康,照顾农村留守儿童的生活起居,对农村留守儿童进行管理和教育,监管留守儿童的财产,在留守儿童受到侵害时代理其进行诉讼。亲权制度本身就是指父母对于未成年子女身体上和财产上的抚养、教育、管理、监督和保护的权利义务制度[12]。这样不仅可以使亲权制度与监护制度相互分离又相互衔接[13],还能有效解决亲权丧失时,留守儿童处于无人照看的境遇。第二,除亲权人以外的监护人,当其实施了侵害农村留守儿童的行为或者由于监护人的消极行为而使得留守儿童的合法权益受到侵害,也应当属于监护人的失职范畴,严重的还要承担相应的刑事责任。这种不作为同样适用于亲权人。

3. 不满8周岁农村留守儿童的父母必须一方在家

留守儿童监护的最大问题是监护权缺失的问题。无论哪种监护类型自身都存在弊端,家庭教育在孩子的成长过程中是至关重要的,父母能够对孩子产生直接影响,并且根据《民法总则》第20条规定,8岁是无民事行为能力和限制民事行为能力的分界点,由此可以看出父母在孩子8岁之前充当着相当重要的角色,因此笔者认为孩子在8周岁之前至少应该有父母一方在家。从心理学角度讲,这一阶段是儿童性格的形成期,在这一阶段应该给予儿童良好的教育,父母的陪伴可以起到事半功倍的效果。在农村留守儿童这一特殊群体中,绝大多数的孩子都渴望得到父母的关爱,然而事实上很多农村留守儿童的父母在孩子很小的时候就外出打工,父母照护的缺位使孩子的性格存在缺陷,极易发生侵害事件,为孩子的成长埋下隐患。另外,8岁的儿童已经步入了学龄阶段,这时有学校的介入父母的责任相对来说可以得到分担,但这并不是说由学校教育代替父母监护,在难以两全的情况下,强制父母至少一方履行监护的责任与义务。还可以援引意定监护制度,这里所说的意定监护是指依法具有监护资格的人作出的包括协议监护、委托监护和遗嘱监护,是由父母为未成年子女设定的[14]。父母由于客观原因无法在家或者可能在未来不能履行监护职责时,根据《民法总则》30条的规定,协议确定监护人,其监护职责在父母外出打工或丧失监护权时行使,这样可以保证农村留守儿童始终能够得到有效监护。

4. 加强农村基层群众自治组织的职责

由于农村留守儿童群体的特殊性,与其联系较为密切的基层群众自治组织还是应该充分发挥其作用的。监护人不能尽职或者实施侵害行为,是提起撤销监护权之诉的条件,但是监护人是否称职,有无侵害行为,由于其隐蔽性的特点,国家机关是很难及时发现的,如果全部寄希望于国家机关容易导致农村留守儿童长期处于危困之中,难以保护自己的权益,因此设立一个具有监督性质的机构是不容忽视的。对于农村留守儿童来说,监督机构可以委托给村委会,在其内部设立一个监督义务人,因其自治组织的性质,更容易了解本辖区内的家庭状况。当发现农村留守儿童受到监护人的侵害或者监护人有失职行为时,村委会能够及处置并报告给相关机构,再由这些部门作出评估,决定是否提起监护人撤销之诉。

五、 发挥民间留守儿童福利组织的作用

对于那些父母死亡,又没有其他监护人的农村留守儿童,可由儿童福利组织接管,由这些社会组织代为行使监护人职责,保障失去双亲的农村留守儿童的基本生活和受教育的权利,保证他们的身体和心理健康。国家其实对于留守儿童问题给予了广泛的关注,比如民政部在不久前安排部署全国农村留守儿童信息管理系统启用工作,建立类似留守儿童关爱之家的专门的社会福利机构,一些地区也已经开始逐渐重视社会组织的力量,但政府还应加大对这些组织的财政扶持,鼓励建立民间儿童福利组织,并且落实相应政策,定期对民间儿童福利组织进行检查,及时发现和处理不符合资质的组织,引进惩处机制,通过政府的引导和监督,规范民间儿童福利组织。对于农村留守儿童的监护不仅仅是父母和国家的责任,整个社会也要承担起相应的责任,形成一个国家、社会、家庭三位一体的监护体系。

儿童是未来的希望,每个孩子的童年时期都应该在美好的环境中健康成长。然而对于农村留守儿童来说,他们的未来却深陷迷茫之中,解决留守儿童问题迫在眉睫。农村留守儿童监护权的缺失,是造成相关问题的根源,应当从法律的角度解决留守儿童问题,解决农村留守儿童监护权问题有利于促进未成年人监护制度的完善。