容错纠错机制在改革创新中的功能、建构及其完善----以内蒙古地区政策文本为例

闫义夫, 徐成芳

(1. 内蒙古科技大学 马克思主义学院, 内蒙古 包头 014010; 2. 大连理工大学 马克思主义学院, 辽宁 大连 116023)

容错纠错是计算机领域的专业术语,指的是系统运行时由于非正常因素引起的运行错误,按照预先设定程序针对此状况进行检测、诊断,给出信息提示或处理提示,并采取相应的故障控制或处理方法、自动隔离或修复故障。容错纠错能力是衡量计算机系统运行能力高低一个重要指标。对于国家治理和党员干部管理系统而言,容错纠错能力同样是一个重要衡量指标。近年来,党和国家领导人通过各种会议和讲话不断强调要建构容错纠错机制,进一步深化改革创新活动。2013年11月,在党的十八届三中全会上中共中央站在全面深化改革的战略高度,首次提出“宽容改革失误”思想。2015年10月,习近平总书记提出:“既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败”。同年,李克强总理指出:“用合理‘容错机制’和完善的激励机制”来推动改革创新。2016年2月,习近平总书记为解决有些干部“为官不为”问题,提出了“三个区分”原则,成为建立容错纠错机制的指导原则。2016年2月,习近平总书记再次提出:“既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败”,调动改革创新的积极性、主动性和创造性。2016年3月,李克强总理指出:“要健全激励机制和容错机制,给改革创新者撑腰鼓劲”。2016年10月,在党的十八届六中全会中明确提出要“建立容错纠错机制”。2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告中强调:“建立激励机制和容错纠错机制,旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。在中央层面的持续倡导和发动下,容错纠错机制近几年已成为国家治理和党员干部管理领域中的热词,其根本目的和最终落脚点在于激励地方和基层政府积极推动改革创新。各地相继出台与容错纠错机制相关文件,涵盖省、市、县各级。其中,内蒙古自治区按照党中央有关建立容错纠错精神和自治区第十次党代会关于建立容错纠错机制的要求,印发了《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新干事创业的意见》。此后,呼和浩特市、包头市、乌兰察布市、兴安盟等相继出台相关政策文件。本文基于政策逻辑、经验事实和理论逻辑,对现有的内蒙古地区容错纠错政策文本进行梳理和归纳,试图探究出容错纠错机制在改革创新中的主要功能、建构结构及其完善的对策思路。

一、 容错纠错机制在改革创新中的功能

中国共产党为进一步推动地方政府和基层政府改革创新活动不断向纵深发展,以容错纠错机制为工具性机制和方式,深入挖掘国家治理和党员干部管理潜力。改革创新活动进入攻坚期和深水区,充满艰难险阻,这种有效且及时地政策供给,能够给党员干部改革创新行为撑腰鼓劲,让地方和基层广大党员干部愿干事、敢干事和能干事,充分体现了中国共产党高瞻远瞩的战略思维、与时俱进的创新思维、防患未然的底线思维和蹄疾步稳的辩证思维,以及把上述思维有机结合的政治勇气和政治智慧。容错纠错机制的主要功能主要体现如下三方面:

1. 有助于激励与约束改革创新主体行为

容错纠错机制是中国共产党为进一步深化改革发展,及时分析形势、科学部署对策、精准摸清问题、强化落实措施而释放出的明确的政策信号,它可以稳定党员干部改革创新行为预期和增强党员干部对改革创新的预判性。以习近平同志为核心的党中央反复强调建立容错纠错机制,是为地方和基层改革创新主体营造“鼓励创新、宽容失败”氛围的顶层设计和制度安排。正如习近平总书记指出,建构和完善容错纠错机制应坚持“三个区分”[1]原则,这一方面强调了“怎么说”和“说什么”,另一方面凸显了“怎么做”和“做什么”,有助于推动地方和基层党员干部创新活动有效地开展和执行。可以看出,容错纠错机制是中央为实现改革创新活动期望效用最大化,激励约束地方和基层党员干部改革创新活动行为的预期情景框架。这一预期情景框架引导着和约束着地方和基层党员干部改革创新行为,也最终影响着他们的行为方式和行为选择。容错纠错机制中的激励和约束,对于改革创新中的党员干部来说,是辩证统一的两个方面的力量。激励和约束虽然都是作用于党员干部的力,却是两种不同的力,作用的方式和方向都有所不同,或者说作用机理不同。激励对于党员干部来讲,是一种诱致性、吸引性的力量,调动其“大胆探索”方面的积极性。而约束却是一种逆向的、限制性的力,是抑制其“机会主义”方面的积极性。作为激励和约束的预期情景框架,容错纠错机制对党员干部的激励和约束导向是鲜明的,就是“支持改革者、宽容失误者、鞭策不为者、纠正乱为者”。既是对党员干部的责、权、利一体的明确界定,又是党员干部进行改革创新活动的“硬框框”,也是党员干部进行改革创新活动的“路线图”,正如内蒙古地区一些基层干部发出的感慨:“有组织撑腰,我们就能甩开膀子放心干了！”

2. 有助于把控改革创新中的风险

所谓风险指的是,那些每种可能发生的结果均有一个可知的发生概率的事件[2]。改革创新活动有着一定的风险,相应地中国共产党采取容错纠错机制来防范改革创新风险概率事件发生。当下中国社会正经历着“五位一体”转型,包括政治、经济、文化、社会和生态五大方面。“五位一体”深刻转型,并不是毕其功于一役的社会制度革命,而是温和稳健久久为功的渐进式、增量式改革创新,就是要坚持稳中求进的工作总基调,即“存量”要“稳”,“增量”要“改”,在“稳”和“改”中规避社会转型中的种种风险。风险挑战不容忽视,发展机遇不容错过,同时也需要预留试错和容错空间。“五位一体”的社会转型进入风险期,“稳”的风险和“改”的风险在一定程度上诱发或激化社会各种显性或潜在矛盾,助推社会风险捆绑为风险综合体并产生连锁风险。这既需要有“稳”的态势,又需要有“改”的节奏,以“改”为引领、以“稳”为底线,承认风险、分析风险,二者有机结合、协调配合,来预防风险和解决风险。容错纠错机制有助于应对“五位一体”社会转型中所衍生出的风险。容错纠错机制可以确保转型在可驾驭的范围内,力争风险化解在一定领域,实现改革创新的持续性、有序性和可控性。容错机制肩负着走出困局、打破僵局、扩展全局的重要使命,是将改革创新活动不断铺开、不断检验、不断调整的重要过程,是将风险穷尽、矛盾凸显的必要环节。纠错机制对改革创新活动进行“托底”“守底”“保底”,有助于提升风险预测能力和预警能力,在改革创新的征途上少走“弯路”,确保在风险可控范围内实现改革创新目标。正如习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时强调的,内蒙古在改革创新中要主动采取措施“防风险各项工作,推动经济社会发展再上新台阶”[3]。基于问题导向和经验导向,容错纠错机制有助于防范风险、隔离风险和应对风险,推进了地方政府改革创新活动风险防控工作的可控化与科学化,提升了改革创新活动的风险预警能力与解决能力。

3. 有助于降低改革创新中的成本

改革创新活动是需要成本的,所谓改革创新活动成本指的是资源的投入使用。从改革创新活动成本发生的原因和特点的角度来看,大致可以分为改革创新活动实施成本和改革创新活动摩擦成本两大类。所谓改革创新活动的实施成本指的是,围绕改革创新活动的信息收集、处理和整合,改革创新活动的环境测量和评定,改革创新活动方案的设计、论证和执行,改革创新活动的监控和评估等环节所产生的资源使用;所谓摩擦成本则指的是,无法预测的变量在改革创新活动中所产生的费用。由于改革创新活动不可能改善所有社会成员的福利,总有一部分社会成员的利益受损,从而导致这部分社会成员对改革创新活动抵触和反对引起的损失。改革创新活动主要是基于其成本和收益的逻辑框架,遵循的是效用最大原则。正如上面分析,改革创新是在原有社会体系或制度基础之上所进行的增量式、边际调适性活动;很大程度上,就是要破除原有观念束缚、触动固有利益格局。针对改革创新中的知识空白、经验盲区和能力弱项,容错机制是积累改革创新经验的重要举措,是突破关键环节、补齐制度短板、放大改革创新效应的重要环节,它为党员干部改革创新行为“先行先试”“撑腰打气”,使其敢于啃硬骨头、敢于涉险滩、敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀,成为政策创新和制度创新的重要动力机制。更为重要的是,容错机制为“先行先试”的改革创新行为在一定区域或领域先行实施,不断检验、评测,不断修正和调整,取得相应效果后,再分批次、分阶段铺开,能够最大程度降低改革创新的成本。即便是改革创新性行为主体“先行先试”遭遇改革创新失灵或失败,纠错机制作为一种“保护性”机制可以及时介入干预,进行“刹车”止损,将改革创新活动失误的实施成本和摩擦成本局部化或地方化,有效规避了实施成本和摩擦成本整体化或全国化。正如恩格斯所言:“从本身的错误中、从痛苦的经验中学习”[4],这蕴含了从试错中寻找真理的认识论智慧。为前期的实践提炼科学认识和经验提供了借鉴,也为后期的改革创新活动提供了可供参考的经验样本。

二、 容错纠错机制在改革创新中的建构

内蒙古地区在制定容错纠错机制政策文本建构中,坚持以习近平总书记提出的“三个区分”原则为根本指导,制定了内蒙古自治区政府《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新干事创业的意见》《呼和浩特市党政干部容错纠错实施办法(试行)》《关于建立乌兰察布市党政干部容错纠错机制的实施意见(试行)》,兴安盟《关于鼓励干部干事创业建立容错纠错机制的实施意见(试行)》等政策文本。其中规定了容错纠错机制的指导思想、界定范围、操作程序、运行过程和相关配套措施。

1. 容错纠错机制坚持正确的思想导向

思想是行动的先导,一定的实践都有一定的思想来引领。思想是否对头,从根本上决定着实践的成效乃至成败。①以习近平总书记“三个区分”原则为指导。习近平总书记的“三个区分”原则是马克思主义容错纠错理论发展的新阶段,是全面深化改革的重大机制创新,明确了容错纠错机制的适用范围。②处理好顶层设计和摸着石头过河的关系。容错纠错机制须加强顶层设计和总体规划,同时容错纠错机制可以采取试点探索、投石问路的方法。③处理好胆子要大和步子要稳的关系。容错纠错机制在战略上要勇于进取,战术上要稳步推进。④处理好改革和发展的关系。容错纠错机制在制定、论证、执行和评估等方面,要把握改革的力度、发展的速度和社会的承受度,并有机协调统一起来,推动发展和促进稳定。

2. 清晰界定容错纠错范围

建构容错纠错机制的重点是规定容错纠错的边界和标准,坚持贯彻习近平总书记的“三个区分”原则,坚守道德底线、不闯法律红线和不碰党纪高压线。从内蒙古地区的容错纠错政策文本来看,关于容错纠错的界定范围,总体可以概括为“容为公之失、探索性失误”,具体来讲包括动机、行为过程、程序等几种情形:①看改革创新行为动机。容为党为民之误,纠谋取私利之错。②看改革创新的行为过程。容遵守党纪国法之误,纠违法乱纪之错。遵守党的纪律是不可逾越的红线和高压线,遵守国家法律是政治义务,即便是改革创新也不能搞特殊和不能例外。③看改革创新行为程序。容无法律法规无明令禁止之误,纠独断专行之错;容依照集体民主决策之误,纠恣意妄为决策之误。④看改革创新行为主客观条件。容因缺乏经验、先行先试中不可抗力之误,纠主观上故意或懈怠失职渎职之错。⑤看改革创新行为后果。容负面影响较小之误,纠社会影响恶劣之错。容错机制与纠错机制是激励改革创新行为的“一体两翼”,遵循“三个区分”原则来界定容错纠错范围,不拿容错免责当“挡箭牌”胡乱作为,让改革创新行为回归理性,划清容错纠错范围能够区分失误与失职、敢为与乱为、负责与懈怠、为公与谋私,能够保护改革者、鼓励探索者、宽容失误者、纠正偏差者、警醒违纪者。

3. 明确规范容错纠错的操作程序

在内蒙古容错纠错机制的建构中强化党组织的领导和把关作用,以制度为准绳、以事实为依据,坚守原则,严格把关。遵照干部管理权限,由各级党委(党组)承担容错纠错的主体责任。主要包括以下环环相扣的主要步骤:①关于容错纠错的启动申请。一方面,实施问责追责的机关单位,可以对相关党员干部符合容错纠错情形的自上而下地启动容错纠错程序;另一方面,可能被问责追责的党员干部或相关单位,向所在党组织自下而上提供佐证材料提出申请。同时,启动申请中的申辩机制。②关于容错纠错申请程序的受理。纪检监察机关和组织人事部门是容错纠错的受理主体,组织开展调查核实,承担执纪问责职责。③关于容错纠错的核查依据。通常来讲,按照纪律规定和有关政策进行核查。④关于容错纠错的认定。承当容错纠错的受理主体,对申请免责对象、内容进行核实,作出结论性认定意见。⑤关于容错纠错的答复。在一定的工作时间,关于处理意见告知申请免责者。⑥关于容错纠错的报备。受理容错纠错责任主体,对申请容错纠错者的申报信息、处理进度和情况等进行上报和备案。

4. 公开容错纠错运行过程

内蒙古地区容错纠错机制按照“以公开为常态、不公开为例外”原则,将容错纠错操作在阳光下运行,健全和完善容错纠错公开工作体制。①容错纠错机制的制定过程公开。避免制定理念偏颇、避免制定目标脱离实际,广泛征求各方面合理科学意见,畅通互动渠道,如公众参与、专家论证等,增进机制制定的透明度和公众参与度。②容错纠错机制的运作过程公开。容错纠错机制启动后,推进操作运行程序化和公开透明。按照职权法定、程序合法的要求,依法用权、秉公用权,促使各方评价机制更加客观地对待党员干部出现的失误或错误,使其作出的评价更加公正、合理。③容错纠错机制的结果公开。及时、全面、准确地公开申请者或相关单位的信息,妥善引导舆论,切实保障党和政府的公信力,赢得申请者或相关单位和人民群众的理解、信任和支持。

5. 建立和采取相关配套机制和措施

容错纠错机制一旦从制度层面建构起来,相关配套也要协调同步跟进。健全完善澄清保护机制和正向激励措施,体现出内蒙古地方党委对党员干部的宽容厚爱。①通过加大对容错纠错机制的宣传。“引导社会形成包容开放的舆论氛围和社会心态”[5]。②建立保护机制。对问题反映失实或查无实据的、诬告陷害的,及时予以澄清,并按照党纪和法律法规严肃处理。③采取激励措施。对于真心改革创新的党员干部,通过考核奖励、薪酬激励、关怀激励,如“职位晋升、工资福利、荣誉奖励”[6]、评先评优、提拔任用、奖金等方面,强化正向激励,营造良好的改革创新外部环境。

三、 容错纠错机制在改革创新中的完善

内蒙古自治区政府在各市、盟、旗推行的容错纠错机制政策文本尚属于探索试行的初步阶段,进一步完善和建构容错纠错机制,必须清醒认识和妥当处理好以下一些深层次的现实问题。

1. 妥善处理容错纠错机制与问责力度的关系

内蒙古地区容错纠错机制中的“容错”部分意味着一种政策宽容,它的根本目的是通过营造允许试验和失败的氛围,推动地方政府党员干部敢啃硬骨头、勇涉险滩搞改革创新活动的积极性,而不是一种纵容、纵错。容错纠错机制中的“容错”部分不能脱离《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等相关党纪党规和法律的规定框架,也就是在全面从严治党、加强问责监督下制定容错纠错政策文本,既防止纪律法规“松绑”、作风“减压”,又鼓励探索、允许试错、宽容失败。在此基础上,坚持容错不容偏、容错不容贪、容错不容罪原则,把党纪国法挺在前面,才能对改革创新中出现的问题和错误进行免责。同时,将改革创新活动中的容错机制界定清晰,与日常行政行为中的错误、失误等区别开来。“加强对权力运行机制的制约和监督”[7],以严为主、宽严相济,增强容错纠错机制中“容错”部分的严肃性和科学性。

2. 协调容错纠错机制与法律的关系

在内蒙古地方制定的容错纠错机制政策文本中,呼和浩特市、乌兰察布市等地方政府均把法律法规“没有明令禁止”作为容错纠错的前置条件,都强调坚持依法容错纠错。但同时应当注意的是,法律法规在一定程度上具有滞后性,不可能是完备无缺的。在全面依法治国的新形势下,在完善容错纠错机制时需要运用法治思维,使之与改革创新活动协调同步,为改革创新活动保驾护航。法者,治国之重器。改革创新活动必须在法律法规的框架内进行,坚持法无授权不可为、法定职权必须为、有权必有责,提高运用法治思维和法治方法完善容错纠错机制,推动开展、解决和推动改革创新活动。

3. 提升容错纠错机制的可操作性

内蒙古地方政府在制定容错纠错机制的可操作性方面,制定了《呼和浩特市党政干部容错纠错实施办法(试行)》《关于建立乌兰察布市党政干部容错纠错机制的实施意见(试行)》。其中乌兰察布市的实施意见明确了容错纠错的4条基本原则,罗列12种容错纠错适用情形,规定了4步工作程序等。坚持顶层设计与基层探索互动原则,各地不断实践和探索。在宏观指导性条款方面,结合基层探索经验基础。上一级行政部门在顶层设计和制定容错纠错机制上应该具有一定的普遍性、契合性和高度性;同时,为下一级行政部门预留一定政策探索空间。而下一级行政部门在政策文本上规定得应该更为细致一些,尤其容错纠错的范围和情形、纠错程序、问责步骤等条款应该具体细化。这样既有利于约束改革创新中的党员干部,又便于容错纠错机制按照预定规则轨道动作。

4. 加强与容错纠错机制相配套的政策文本建设

在内蒙古地区各地试行的容错纠错机制均强调:在改革创新中的党员干部出现的失误和错误,经问责实施机关认定符合容错免责情形、免于纪律处分和诫勉的,在年度考核、评先评优、表彰奖励时不受影响;在干部提拔任用、职级职称晋升及工资、绩效、奖金等方面不受影响;党代表、人大代表、政协委员和后备干部资格不受影响。应进一步健全激励督促机制和保障机制(如考核机制)、警惕机制和措施虚置、空置和错置等问题,真正实现相关配套措施的有效性。创造开放包容的舆论氛围、鼓励党员干部改革创新、担当作为,切实推动容错纠错机制落地执行。