农民工的社会保障问题探析

(太原师范学院 经济系， 山西 晋中 030619)

一、农民工社会保障现状和存在的问题

(一)农民工群体的特殊性

农民工是指户籍在农村，进入城市务工和在当地或异乡从事非农产业工作六个月及以上的劳动者。农民工是社会群体中非常特殊的一个群体，他们的特点是：男性居多，文化素质普遍偏低；流动性强，就业状态不稳定；就业领域主要集中于劳动密集型产业，就业非正规化。他们渴望着高收入，于是他们吃苦耐劳，任劳任怨，在很多方面起着城市的劳动者无法替代的作用。但是他们因为受教育程度低和自身能力的限制只能在贫困线上苦苦煎熬，他们有时候可能连基本的生活都无法保障，更别说公平地享受就业、教育和医疗等社会保障带来的服务。而我国农民工的数量还在不断地增多，农民工的社会保障问题，关系到我国社会经济的发展，更关系到社会的稳定。所以我们需要找出农民工社会保障问题产生的原因和解决问题的方法，保障农民工的合法权益。

(二)农民工社会保障存在的问题及产生的原因

1.法律法规的缺失

首先是我国当前的社会保障工作大多靠政策规定和行政手段去推行，当农民工的社会保障发生争议而进行仲裁或者诉讼时，仲裁机构和人民法院无法可依。其次是社会保障立法位阶低、效力低，虽然我国政府和部门出台过一些法规，但要么是行政法规和部门规章，要么是通知，因为缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度，其权威性远远不够。第三是立法体制不规范。一方面，社会保障执法主体多元化，该法在制定过程中有多种主体参与，例如劳动、卫生、民政等部门；另一方面，许多年来社会保障制度都一直处在改革试点环节，各省市县通常制定地方法规来规范，地方保障立法繁荣，这一现象既反映了国家立法不足，同时也反映了社会保障需要法律制度。第四是社会保障的立法覆盖面主要是城镇企事业单位，虽然各项法律在不断扩大社会保障成员的范围，农民工应该包含其中，但这一要求在现实中却是难以实现的。

2.户籍制度不能适应当前社会的发展

由于户籍制度的存在，中国的户籍属性被划分为农业户口和非农业户口。这种户籍制度在建国初期曾经起到过积极的作用，但是随着社会的不断发展与进步，这种户籍制度越来越不能适应社会的发展。我国目前的许多社会问题都是因为现有户籍制度而引起的，它已经引发了越来越多的争议和指责。农民工虽然在城市里工作，但是他们仍然是农民身份，于是他们就被屏蔽于城镇社会保障法律体系之外，当农民工们离开了自己的家乡，离开了土地进入到城市从事非农生产的时候，他们因为户籍制度以及附加的许多不公平甚至是带有歧视性质的政策而不容易融入城镇社会中去。他们被相对完善的城镇社会保障体系无情地排斥在外。户籍制度在我国城镇化的发展之中一直处于十分重要的地位，它对整个社会有着广泛而深远的影响。

3.农民工社会保障的参保率低

首先，许多农民工不愿意参与到社会保障制度中去，当然有一部分原因是因为农民工短视，但是农民工的参保率低也体现了这样的社会保障制度对于农民工来说缺乏吸引力。农民工参加社会保障制度是需要符合相关条件的，由于企业用工制度的不规范使得农民工不具备准入条件，所以即使农民工本身想参加城镇社保，也是不现实的。农民工在城市里属于边缘人，即便是他们具备了参保的条件，农民工最终到底会不会自愿去参保，也取决于参保收益率。第二，农民工作为社会特殊群体，他们是非常现实的，他们参加社会保障前会考虑一个问题，那就是在达到退休年龄时他们每个月可以领到多少钱。然而由于受教育水平低，他们并不会精算，也不会对达到退休年龄后到底还能够活多久有一个可能的估计。他们更可能根据现实而作出选择，如果在他们参加了社会保障之后，只能获得很少的养老金，那么他们很容易作出不参保的选择，因为这样的保险金明显对他们的生活没有太大的帮助。第三，很多农民工因为工作性质的原因还会跨省份流动，这使得问题更具有挑战性。养老金账户虽然是可以跨省份流动的，但是养老保险中的社会统筹那一部分是不易被带走的。这使得那些本来在发达城市打工的农民工在回到经济相对落后的家乡时，养老金的收益就会大幅度减少，所以对于那些跨地区流动的农民工来说，在参与城镇社会保障制度时都有顾虑。

4.社会保险项目缺失

首先是工伤保险不足。高强度和高危险性是农民工工作的突出特点，所以农民工相比于其他工作者而言更需要工伤保险。但现实情况是他们很容易被忽略，因为用人单位追求利润最大化而千方百计地逃避为农民工缴纳保险的义务，同时工伤保险的保费费率的分类不够精细，往往是粗糙制定而没有根据事故类型和职业危害程度进行划分，加之理赔的程序繁琐和人员设置的不足使农民工的参保率很低。其次是没有医疗保险。一些农民工认为自己还年轻，参加医疗保险是浪费钱财，因此不愿意缴纳这笔费用；还有很多农民工不愿意在城市中看病是由于费用报销不方便，渠道不畅通。当然用人单位忽视农民工的权益也是一个十分重要的原因。第三是在失业保险方面。农民工因为受教育程度不高，缺乏专业的技能等等原因，使得农民工的失业风险比较大，但是农民工的失业保险却是社会保障制度中最滞后的领域之一，虽然在形式上将农民工纳入了《失业保险条例》，但是由于实质上附有多项限制性条件，仍然无法实施。第四是在养老保险方面。虽然国家对这方面的重视程度不断提高，但仍然存在着很多问题，参保人数增加、参保率低和退保率的攀升等问题使得农民工的养老问题越来越严重。

5.社会救助欠缺

城市的社会救助是基于户籍制度建立运行的，有很强的排他性。而农村的社会救助资金匮乏，农民工也难以回户口所在地去寻求帮助，他们所享受到的社会救济是严重不足的。这些源于立法的不完善、社会救济意识淡薄、权利概念不清和城市对农民工的排斥倾向。而社会救助应该为处于弱势地位的农民工提供社会救济，保障其基本的生活，但是基于当前的政策，农民工难以享受这一社会保障制度。

6.农民工群体的住房保障欠缺

农民工的住房条件差、住房拥挤、卫生状况差，并且绝大部分的农民工住房缺少厨房和卫生间，而且有些房屋建筑结构也十分不稳定，这使得安全得不到保障。这种情况还会造成资源的浪费，有碍于城市的发展，因为农民工对城市没有归属感，便不会把积攒多年的积蓄投资在其所在的城市，而是选择用积蓄在自己的家乡建造房屋，这使得中国出现了流动人口在城市租房而老家房屋空闲的现象。这种现象的存在一来不利于管理，影响社会治安，二来农民工会因为住房条件的恶劣而滋生对社会的不满，导致一些犯罪活动发生。

7.农民工子女教育保障缺失

农民工子女受教育问题的产生是因为我国的二元义务教育财政体制，农民工子女在城市里上学不但不能享受义务教育，而且他们还需要缴纳学费或书费等高额的费用。一般来说，农民工子女进入公立学校是相当困难的，农民工子女的教育主要是由一些民办学校承担。农民工子女的入学需求与流入地学校利益之间的矛盾使得一些公办学校不愿意接收农民工子女入学，还有一些接受政府拨款的非盈利公办学校，也没有多余的资金去承担农民工子女的教育成本，所以这使得更多农民工子女无法进入公办学校去接受教育。

二、解决农民工社会保障问题应坚持的基本原则

(一)分类分层原则

首先需要将农民工进行分类，对于那些在城市居住已达到规定年限的农民工和那些有相对固定住所和工作场所的农民工群体，应该给予他们享受本市居民权益的资格，同时将他们纳入到当地的社会保障体系中去；其次对于那些不符合条件的农民工则需要调整方案，并且根据情形逐步纳入。我们可以按照农民工职业的特点和他们工作的流动程度进行划分，不同特点的农民工可以考虑不同的制度安排。

(二)逐步完善原则

对于农民工而言，他们最需要的是建立完善工伤保险制度、大病医疗保险制度以及必要的社会救助。我们必须认识到农民工的社会保障制度的完善不是一蹴而就的，我们不能急于求成，要根据轻重缓急逐步实施。当然社会保障制度的设计要有弹性，要能和现有的制度有效对接。

(三)维护农民工的合法权益

目前由于农民工社会保障的不完善，他们的合法权益受到了很大的损害。农民工的切身利益是否能够得到有力的维护不仅体现了社会的公平，而且它还是农民工社会保障可持续发展的关键所在，因此在社会保障过程中应当切实维护农民工的权益。

(四)根据实际情况制定政策

农民工是困难群体，他们的收入普遍偏低，因此在制定农民工社会保障制度时必须以实际情况为依据充分考虑到他们的经济状况。农民工的社会保险制度应有别于城镇，实行低费率、低费基、低水平的农民工社会保险制度。另外因为农民工流动性大，所以在制度设计上要能够保障农民工社会保险关系具有可携带性。

三、解决农民工社会保障问题的思路

(一)建立健全法律制度

要解决农民工的社会保障问题必须进行制度的创新，必须加快落实农民工社会保障法律的建设进程，真正按照宪法赋予公民的社会保障权利的规定来保障农民工的合法权益。制定出台《农民工社会保障法》，对农民工的各种问题进行系统详细的规定，修改法律不符合现实的地方，明确法律制定的模糊之处，弥补法律的空白之处，让法律不再是文字，而是真正可以落实的规定。同时在执法过程中，应该强化国家的义务，应该加强各个部门的管理，加强社会保障监督。

(二)推进户籍改革，推进农民工市民化

户籍制度是基本的人口管理制度，是一切社会管理的重要基础。2003年以后，我国部分地区已经开始了户籍改革的实验，取消了农业户口和非农业户口的划分。我国目前的户籍制度是在不断朝着更加合理的方向发展，但它是一个长期而艰巨的工程，需要有长远的规划。首先是户籍管理的功能由人口迁移管理到人口登记服务的转变，现在户籍制度应该更加的关注人口登记服务功能，促进人的自由的流动，不断地改善公共服务。其次是将附着于户籍制度的利益剥除，现在的户籍制度上附有太多的价值，未来的方向应该是以教育为中心将各种社会福利与户籍脱钩，保证公共服务的公平享用，这样才会使市民化的阻力大大降低，扫除农民工市民化的障碍。当然，在改革的过程中，应该根据不同地区的经济发展状况，分类指导进行户籍政策改革。大城市的户籍制度全面放开是不可能的，也是不现实的，但是应该适当放松并让一些高学历高技术人才有更多的准入机会。中小城市在吸纳农民工方面还有很大的空间，可以通过进一步开放户籍限制从而吸收更多的农民工。

(三)提高农民工社会保障参保率

既然农民工参保率低是由于农民工自身特点、企业参保意识不强和农民工自我保护意识低以及社会保险制度设置不完善导致的，那也就说明了要想迅速提高农民工的社会保障参保率是十分不现实的。因此，我们可以根据农民工的特点，让他们有选择性地参与不同的社会保险。我们可以根据农民工文化程度的不同来作出选择，对于那些高中及以上学历受教育比较多的农民工，经过一些相关的培训，很容易掌握一些技能而足以在城市立足，也就是说他们有很大的概率留在城市，那么就应该让他们参加城镇职工基本养老保险和工伤保险。我们也可以按照农民工群体年龄层次作出选择和判断，对于那些年龄在四十岁以下的青壮年农民工群体，可以强制他们参加城镇职工养老保险和工伤保险，其他的保险可以暂缓；对于年龄超过四十岁的农民工群体，强制他们参加工伤保险，但城镇职工基本养老保险则允许他们进行自主选择；对于年龄在五十岁以上的农民工，必须让他们参加工伤保险，其他保险可由他们自主进行选择。当然我们也可以从他们有无雇主和收入的稳定性方面考虑，对于那些有雇主而且收入相对稳定的农民工，允许其进入到城镇社会保障体系之中去。同时，要建立开放统一的人口管理体制机制，使农民工身份转换滞后于职业转变的这一现状得到改变，允许这一类型的农民工转化为市民；对于工作变动流动性高的农民工，则需要采取更加灵活的立法。总之，在不断提高农民工的自我保护的同时，完善社会保障制度规定是重中之重。

(四)逐渐完善农民工社会保险制度

1.工伤保险的完善

在工伤保险方面，首先需要构建工伤预防制度体系。合理有效的工伤预防体系是工伤保险制度的基础，预防比事后的赔偿和补助更重要，更能从根本上保护农民工的合法权益，保障他们的生命安全与健康。因此应该加强对高风险行业的监管，使他们能更加注重自己的安全责任，加强安全管理，给农民工提供一个安全的生产环境。其次要科学合理地制定工伤保险费率和浮动费率，让企业的负担减轻，增加企业参保的积极性，同时在工伤康复方面，农民工需要积极的成功的案例的激励，使他们有信心，促使更多的农民工愿意参与其中。

2.医疗保险的完善

在医疗保险方面，应该继续深化医疗保险改革，制定出适合农民的医疗保险制度。我们可以将农民工进行一个大致的分类，第一类为在城市打工多年已经城市化了的农民工，他们可以直接纳入到城镇职工基本医疗体系；第二类是经常更换工作地点，流动性很强的农民工，对于他们应该适当地降低费率，重点保当期，保大病；第三类是返乡的农民工，应该让他们加入自己家乡的新农合。此外，还需要健全农民工的医疗服务体系，农民工要想享受到公平的医疗保障，所在城镇就必须有针对性地将其医疗机构合理地进行布局，社区的卫生服务机构和综合性医院应该各司其职，共同为农民工服务，并设置农民工的退休医疗保险延续的最低缴费年限，农民工退休医保要和缴费的年限挂钩，实行权利和义务的对等，缴费的年限应该针对不同的医疗保障模式分类执行。

3.养老保险的完善

在养老保险方面，应该实行全国统筹，这样既可以解决转移接续的问题，提高政府的积极性，提高农民工的参保积极性，也可以让那些已经转让了农村土地使用权的农民工直接参与养老保险，以促进从土地保障向养老保险的过渡。

4.失业保险的完善

在失业保险方面，必须制定专门的《农民工失业保险条例》，条例应该尽量符合我国农民工自身的特点，满足他们的要求。当然农民工的失业保险制度也应该和其他的失业保险制度一样，不仅要在农民失业时给予经济补偿，分散风险，更应该有促进的就业的功能，给他们提供一些职业介绍和职业培训，使他们能够有更多的机会和能力重新就业。

(五)完善农民工的社会救助制度

首先应该推动社会救济的法律条例出台，提高社会救助的立法层次，明确农民工社会救济的性质、对象、内容和标准，要形成一个完善的贫困监测网，对农民工的家庭收入进行严格的调查，发挥社会救助社会兜底的作用。在这个过程中政府要肩负起社会救助的重任，通过税收和转移支付实现社会的公平，创建以政府投入为主的多渠道的农民工救助资金筹集机制，整合社会资源，让社会救助制度化，市场化运作；要鼓励社会捐助，发展社会慈善团体，调动民间各种团体的积极性，开展系列募捐活动，这样不仅社会效益良好，而且还能推动社会主义精神文明建设。同时，要提高农民工自身的权利意识，使他们能够认识到社会救助并非是政府的恩赐，而是公民的一项权利。

(六)解决农民工的住房问题

首先，政府可以将农民工家庭纳入到申请廉租房的范围中，这样农民工就能够享受到来自政府的财政补贴，在一定程度上解决农民工的住房问题。其次，解决农民工住房问题的另一个有效的途径是准许农民工群体购买或者是租赁经济适用房，但是因为农民工不时地转变工作地点，所以在经济适用房这方面还是以租赁为主比较好。第三，注重提高农民工的住房消费能力，完善农民工住房公积金政策，要考虑将不同收入水平的农民工纳入住房公积金中去，将住房公积金的用途从购买房屋扩大到租房，也可以针对农民工流动性强的特点使农民工享受可以异地提取或者以正当理由一次性提取的权利。

(七)解决农民工子女的教育问题

要想解决农民工子女的教育问题，需要明确农民工子女教育财政的责任主体。首先，在安排教育专项资金时，中央财政应向那些允许较多农民工子女入学的地区倾斜资金；对接收农名工子女入学的学校，政府应该给予大力的支持，要使地方学校以更高质量更大能力去接收农民工子女。其次，中央和省级政府需在设立农民工子女教育专项基金的同时，加强对基金的监督和管理，按照实际招收学生人数去分配资金，分担学校的压力；增加转移支付配置教育资源，使得农民工子女的教育问题能够得到切实解决；国家应该从法律的角度尽快地明确农民工子女的受教育权，使他们有平等的受教育权，通过法律方面的不断明确使得各级政府在处理农民工子女教育问题时有法可依，同时农民工及其子女也可以在维护自己的合法权益时有法律依据。政府还应鼓励更多的民办学校参与其中，降低民办学校的办学门槛。