当前社会组织参与环境治理的深层挑战与应对思路

嵇 欣

(上海社会科学院 生态与可持续发展研究所，上海 200020)

党的十九大提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，在着力解决突出环境问题的过程中“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”在这种新形势下，推动社会组织有序参与环境治理就成为事关环境质量全面改善的战略性问题。事实上，近年来社会组织在当代中国社会治理体系中的作用不断突显，党的十九大在“打造共建共治共享的社会治理格局”中也强调“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用”。如何为社会组织高效参与环境治理提供支持正成为一个重要的理论和政策问题。

总体来看，近年来社会组织参与环境治理的宏观政策环境日趋宽松，随着党的十八届三中全会强调“激发社会组织活力”以来，中央政府和相关部委出台了一系列政策举措从制度准入、财力保障、人才队伍建设等多个环节为社会组织更好介入环境治理提供了重要支持。然而，在实践层次，环保社会组织仍面临着许多瓶颈和难题，如：在发起环境公益诉讼时普遍面临着资金不足和专业性局限问题①张峰：《环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的“扬”与“抑”》，《中国人口·资源与环境》2015年第3期。，在参与环境治理时得到的社会支持不足②谢菊、刘磊：《环境治理中社会组织参与的现状与对策》，《环境保护》2013年第23期。且难以有效嵌入社区治理结构③梁莹：《城市夹缝空间的绿色力量: 环保社区社会组织生长的社会政策逻辑》，《人文杂志》2013年第6期。，在发展中缺乏专业支持体系的扶持与保障④胡小军、刘艺非、谢晓玲：《环境治理创新与环保社会组织参与——2015年度广东省环保社会组织发展状况调研报告》，载朱健刚、胡小军主编：《公益蓝皮书：中国公益慈善发展报告(2015)》，社会科学文献出版社2017年版，第150-152页。。这些问题与上世纪末本世纪初环保社会组织发展早期面临的合法性困境、准入难题⑤皮特·何、瑞志·安德蒙：《嵌入式行动主义在中国：社会运动的机遇与约束》，李禅娟译，社会科学文献出版社2012年版，第18页。等宏观政策问题相比已有很大区别，表明在当前治理转型新阶段环保社会组织发展仍面临着一些中观维度的深层挑战。

这些挑战已不能简单归结为“宏观鼓励，微观约束”⑥俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》2016年第1期。、“分类控制”⑦康晓光、韩恒：《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。等政策约束瓶颈，迫切需要研究者构建一种更为细致、具体的研究视角对当前环保社会组织发展的制度条件以及这些组织所处的制度情境做出梳理，从而找出应对之策。这要求我们不仅关注与环保社会组织相关的制度文本，更关注这些制度的实际执行情况以及引发的各种复杂后果*黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9期。，从而为理解当前环保社会组织发展中的现实约束提供重要研究支持。

本文首先将立足于社会组织参与环境治理的具体情境，以制度分析逻辑提炼出一种“功能—条件”的分析视角，对当前环保社会组织有序发展的深层制度条件进行梳理；继而在一个治理转型的背景下观察环保领域这些制度条件的实际状况，从而对环保社会组织的发展困境进行深度研判。最后，本文将提出相应的政策思路与应对之道。

一、社会组织参与环境治理：一个“功能—条件”分析视角

学术界关于社会组织参与环境治理已有诸多讨论。现有研究都认为社会组织由于具有更强的社会动员能力、一定的组织能力，且可代表不同社会群体之诉求因而在环境治理中日渐成为重要治理主体*刘新宇：《社会管理创新背景下深化社会组织环保参与的研究》，《社会科学》2012年第8期。。一些研究进一步指出，社会组织甚至可以在环境治理中一些面临艰巨挑战的领域发挥重要作用。例如，在环境执法和环境督查领域，当地方政府因局部经济或政绩利益而疏于管理时，社会组织开展的社会监督有助于上级监管部门克服上下级部门间信息不对称的问题更好实施监管*周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理(第二版)》，格致出版社2017年版，第385-388页。。这表明深入研判社会组织参与环境治理的可行路径对于构建完整的生态文明制度体系具有战略意义。

然而，迄今为止学术界和政策部门虽高度重视社会组织参与环境治理的意义与作用，但对其有序发挥治理功能的制度条件却讨论不多。事实上，社会组织作为一种不同于政府与市场的力量，其作用发挥也有特定的边界*Salamon, L.M., Partners in Public Service: The Scope and Theory of Government-nonprofit Relations . In Powell, W.W. (eds.), The Nonprofit Sector: A Research Handbook. New Haven: Yale University Press, 1987.。本文试图在梳理已有研究及总结发达国家实践经验的基础上对现代社会组织参与环境治理的核心制度条件作出梳理，进而在环保社会组织的治理功能与相应制度条件间建立起精准链接。通过梳理文献，本文将环保社会组织的功能概括为三大领域，一是发挥社会倡导功能，动员公众支持环保；二是直接参与环境治理，实施专业技术治理；三是在政策网络中发挥作用，推动或监督政府改革环境政策。下文将一一讨论环保社会组织在这些领域发挥作用的制度条件。

(一)社会倡导功能与社区嵌入性

几乎所有研究都强调环保社会组织的社会倡导有助于教育和动员公众支持环保行为，因而在环境治理中具有源头治理的重要意义。*曾婧婧、胡锦绣、朱利平：《从政府规制到社会治理：国外环境治理的理论拓展与实践》，《国外理论动态》2016年第4期。社会组织可以通过环保宣传、环境信息披露以及社会教育活动倡导公众参与各类环保活动，从而提升全社会的环保自觉性，进而形成行业环保压力。然而，多数国内研究并未在组织机理上阐明环保社会组织有效开展社会倡导功能的条件，虽然一些研究细致阐述了这类组织开展倡导的过程，但却并未在一般化理论层次阐述其后的组织机制。这一研究现状导致研究者很难对环保社会组织如何更好发挥倡导功能做出深刻分析。

从组织学的视角来看，环保社会组织发挥社会倡导功能的过程大致可看作集体行动的动员和组织过程。根据经典的集体行动理论，环保社会组织要实现最大化社会动员目标，必需满足三个基本条件：一是提供有效的选择性激励*曼瑟·奥尔森：《集体行动的逻辑——公共物品与集团理论》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，格致出版社2017年版，第41-42页。，使响应号召者有额外的精神或物质回报；二是在社会动员中形成有效的符号、意义和文化认同体系*艾尔东·莫里斯、卡洛尔·麦克拉吉·谬勒：《社会运动理论的前沿领域》，刘能译，北京大学出版社2002年版，第17-19页。，使社会倡导真正深入人心；三是动员活动嵌入有效的组织网络*冯仕政：《西方社会运动研究：现状与范式》，《国外社会科学》 2003年第5期。，从而更长效发挥动员功能。社会运动领域的前沿研究表明，诸如绿色环保运动、清洁能源等环保社会运动的成功都与上述三个条件有着密切关联。

环保社会组织要同时实现以上条件就必需在贴近公众生活的治理网络中开展活动，并有效嵌入符号意义系统的生产领域。在当代中国，城乡社区是实现这些条件最便利的区位：首先，社区不但掌握着动员居民的制度化通道，同时还是各类资源向基层社会投放的关键节点，因此立足于社区开展动员无疑有助于环保社会组织深度嵌入有效治理网络之中。其次，社区也是最贴近居民生活的公共空间，是符号、意义体系构建和再生产的重要场域，这意味着以社区为依托开展社会倡导更容易形成社会认同。第三，社区中蕴含的丰富社会资本和人际互动网络更容易为环保志愿活动提供潜在的“选择性激励”，使居民在响应动员过程中得到来自社区社交网络和社会声望体系的额外激励。

综上所述，对环保社会组织而言，能否有效嵌入社区治理网络就成为其开展社会动员的重要制度基础。只有当其成为社区多元治理体系中的重要构成部分并始终保持与居民的紧密互动时，这些组织才有可能具备实质性的动员能力。因此，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中专门提出“大力培育发展社区社会组织”；十九大也在加强社区治理体系建设中强调要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用”。

(二)参与专业环境治理与稳定的组织预期

对于环保社会组织而言，诸如发起环保公益诉讼、直接组织生态环境保护与资源节约等活动都不是仅靠志愿者的善意和社会支持就能实现的——这涉及到组织自身的专业化能力建设问题。尤其是考虑到现代社会许多重要环保领域都涉及到复杂的跨学科知识体系，相应的复合型专业知识体系建设就显得尤为重要。现有研究大多都注意到了当前环保社会组织普遍面临专业能力不足的问题*王名、胡英姿：《探索政府与环保社会组织的合作共治》，《环境保护》2011年第12期；郭红燕：《环保社会组织如何参与环境治理工作》，《中华环境》2017年第4期。，但都将其视为发展初期的阶段性现象或资源投入不足的产物，因而假设随着资源供给状况的改善，环保社会组织专业化能力也会随之提升。然而，近年来前沿实证研究已证明这种简单化的理论预设实际上忽略了社会组织专业化发展背后的关键要素，如有研究发现：在公共服务购买力度不断提升的组织场域中，社会组织的专业能力仍提升缓慢*管兵：《竞争性与反向嵌入性：政府购买服务与社会组织发展》，《公共管理学报》 2015年第3期。；社会组织的专业化能力发展受到微观制度环境的复杂影响*朱健刚、陈安娜：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》 2013年第1期。。这些都启发我们从更深层次来理解环保社会组织发展专业化治理能力所依赖的制度条件。

现代组织理论发现，组织要提升其专业化能力除了依赖必要的资源供给外，还建立在科学理性的长期规划和可持续的专业能力投资之上，而这两个必要条件都取决于组织对不确定性的控制水平。汤普森曾指出，组织只有在控制了不确定性的背景下才能推动专业技术理性的精细化发展。因此，为了控制环境的不确定性，组织始终试图预期和适应环境的变化。*詹姆斯·汤普森：《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》，敬乂嘉译，上海人民出版社2007年版，第23-27页。马奇和西蒙也有同样的论述，他们认为组织的过程专业化将在稳定环境中得到最长远的发展，而在快速变化的环境中，专业化会被牺牲。*詹姆斯·马奇、赫伯特·西蒙：《组织(第二版)》，邵冲译，机械工业出版2008年版，第144页。这些经典的组织学研究都强调了对现代组织而言，控制不确定性以及随之形成的稳定预期是发展组织专业化治理能力的重要前提。

进一步来看，对环保社会组织而言，要在某一治理领域有专业优势，就必须保持稳定的人力资源投资和技术积累，而这些都取决于其能否形成稳定的发展预期和组织成长战略，否则它们就倾向于工具主义地迎合资源供给者*李友梅：《新时期加强社会组织建设研究》，经济科学出版社2017年版，第160-165页。并以短期发展策略来参与治理活动，其后果是专业化始终会被“锁定”在较低层次*黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014年第6期。。在西方国家，由于环保领域形成了规模庞大的捐赠“市场”*这里的“市场”指的是规模庞大的捐赠资金寻求质优而有行动能力的环保社会组织，于是在相应环保组织间就形成了某种竞争，类似于市场背景下的竞争。，且许多大企业和基金会形成了透明的环保社会组织长期资助战略，因而这些都有助于环保社会组织形成稳定预期，进而塑造差异化定位、谋求长期发展的专业化战略。我国政府近年来也意识到帮助环保社会组织形成稳定预期的重要性，如环保部、民政部于2017年专门下发了《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》，强调在规范管理的同时要“制定和完善政府购买服务指导性目录，将应当由政府举办并适宜由环保社会组织承担的环境服务事项纳入指导性目录”。

(三)政策参与和政策网络开放性

通过参与政策活动推动政府优化环境政策是当前环保社会组织的重要活动领域。纵观各国已有的案例可以发现，高水平的政策参与取决于环保社会组织所面对的政策网络是否具有较高的开放性。这一点正如帕特南在分析意大利不同地区治理绩效时所指出的：只有当社团和公民参与嵌入于制度化的多元治理网络中，当公共精神、社会资本以及结社活动嵌入于城市自治制度和多元利益表达网络中才具有积极的治理效应。*罗伯特 D·帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版，第145-148页。

治理实践中政策网络的开放性通常表现在多个层次，如：在一些奉行多元主义政策的国家，这种政策网络开放性主要表现在多元博弈的政治过程中，环保社会组织可以借助政党政治、议会政治等正式机制参与环境政策相关的游说活动；在一些法团主义国家，政策网络的开放性主要表现为政策部门以稳定、有序的方式将环保社会组织及其代言人吸纳至政策制订过程中，并就关键议题听取其意见；在最一般的微观实践中，政策网络的开放性还体现为环保社会组织有相对畅通的渠道向政策部门表达意见和观点，并督促其推动政策创新。如果不同层次的政策网络都保持较高的开放性，环保社会组织参与政策活动的机会空间就较大；如果仅在某个层次开放，则会影响环保社会组织的政策参与效能。

近年来，我国政府也高度重视环保领域的政策网络开放性问题，如：十八届三中全会明确提出“及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督”；十九大报告则明确将“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”提上了政策日程。这表明，我国已在宏观政策层次对政策网络开放性问题提出了长远战略设计。

以上讨论表明环保社会组织不同治理功能背后实际上都有一系列复杂的制度条件作为支撑。这些制度条件之间相互嵌套、互为支持，构成了一种整体性的制度体系，就此而言，推动环保社会组织有序发展的问题实际上涉及到当代中国治理转型中的系统制度设计问题。如果这些深层问题不能在治理实践中得到有效的应对，社会组织发挥的环境治理功能就会大打折扣，甚至出现非预期后果。

二、治理实践中的深层挑战

近年来，中国社会组织发展进入快车道，许多社会组织在环境治理中开始发挥重要作用。但总体来看，环保类社会组织发展仍面临一些深层问题，这些问题并非简单的制度设计不合理或技术支持不足的产物，而是与当前中国环境治理领域复杂的制度实践密切相关。

尽管近年来环境治理已成为当代中国“五位一体”发展目标的重要构成部分，环境治理绩效也成为各级地方政府的重要考核指标，但在政策实践中环境治理面临着突出的多部门协同而“控制权”*周雪光与练宏引入不完全契约和产权理论，将中国政府内部的控制权区分为“目标设定权”、“检查验收权”以及“激励分配权”并以这三种权力的配置结构为线索来理解政府内部的政策执行。详可参见周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》 2012年第5期。碎片化配置的情势：一方面，环境治理既涉及生产领域又涉及生活领域和消费各环节，既与重大项目立项、城市规划相关又与经济增长模式密切关联，由此涉及到了诸多政府部门的职能行使；另一方面，环境治理政策领域的关键控制权配置又较为分散，环保部门很难从总体上对环境治理涉及的职能部门行使清晰的目标设定权、检查验收权和激励权。即使是在当前环保检查日益严格的情况下，通常也仅仅是环保执法与督查部门对作为整体的一级地方政府行使结果导向的检查激励权，很难在常规化制度网络中形成整体联动的控制权行使模式和协同机制。这种治理情境导致了即使环保部门高度重视和支持相应社会组织发展，但仍难以为这些组织有效参与环境治理提供必要制度支持的后果。结合前文提出的环保社会组织“功能—条件”分析视角，本文主要聚焦以下问题：

(一)社区治理体系的“融入”瓶颈

从现有政策文本来看，环保社会组织嵌入社区治理体系似乎没有太大障碍，但实际上却挑战重重。这其中的制约因素主要和以下结构性困境紧密相关：

首先，环保社会组织进入基层社区缺乏政府一线业务部门的支持与保障。当前的城乡社区不仅是居民自治和社会共治的组织场域，更是政府部门实现行政治理目标的重要区位所在。在行政主导的现实背景下，社区治理的目标、节奏实际上都是由基层行政部门定义的*杨爱平、余雁鸿：《选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例》，《社会学研究》2012年第4期。，什么类型的社会组织在基层社区中会受到充分重视并得到有效保障直接取决于这些组织是否与基层政府及其构成部门的治理目标相契合*康晓光、韩恒：《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期；周晨虹：《社区公共事务管理中的社区民间组织的作用探析——以济南市L区Q街的个案为例》，《济南大学学报(社会科学版)》2008年第4期。。近年来，养老、便民、青少年服务类社会组织之所以在基层社区发展迅猛，主要与基层政府日益面临多样化公共服务压力有关。此外，城乡基层政府的构成部门通常也包括与上述活动领域密切相关的职能科室，这些科室在受到上级职能部门压力时也日益关注如何寻求社会组织合作以提升治理绩效——这无形中为前述社会组织融入社区提供了强有力的支持。相比之下，环保部门的组织设置在基层较弱：在城市，推动社区建设的街道办事处一般不下设独立建制的专门环保业务部门；在农村，一些乡镇也没有设置环保机构，即使在设立乡镇环保所的农村地区，这些机构也处于基层政府的边缘位置，缺乏强有力的动员能力。此外，街、镇基层政府通常也不直接面对环保压力，在这种情况下，以其为主导的社区治理体系也就没有足够的积极性为环保社会组织深度嵌入社区生活提供支持。

其次，环保社会组织开展社区动员缺乏稳定的社会网络支持。与直接提供服务产品的公共服务型社会组织不同，社区环保社会组织开展的诸如宣传垃圾分类、倡导低碳生活方式等活动必需以广泛而深入的社区动员为基础，因此需要依托一定的社会网络。多数环保社会组织在初始阶段并不掌握这一网络资源，必须借助居(村)委会的社会网络资源开展社区动员活动。由于当前居(村)委会面临着沉重的行政治理目标和运动式治理压力*任星欣、余嘉俊、施祖麟：《制度建设中的运动式治理——对运动式治理的再思考》，《公共管理评论》 2015年第2期。，因此其所掌握的社会网络资源常被动态切换用于应对不同治理目标，这意味着借助于这一网络资源开展动员的环保社会组织常常难以得到稳定的治理网络支持。作为一种替代性战略，一些环保社会组织不得不尝试以自身力量发展社区动员的网络资源——当这些组织采取这一策略时，受能力所限往往只能在有限的社区中开展动员，这在一定程度上可以解释为何当前具有深度社区影响力的环保社会组织通常规模较小且活动范围有限。*黄晓春：《中国社会组织成长条件的再思考——一个总体性理论视角》，《社会学研究》 2017年第1期。

受这些结构性制约因素影响，环保社会组织要扎根社区开展高效社会宣传与动员活动就会面临许多难题，而缺乏这一支持条件，许多看似规模较大的环保社会宣传活动实际很难“落地”深入影响居民的行为与观念。这也意味着，推动社会组织参与环境治理不能仅仅关注社会组织培育、活动策划等环节，更要关注如何帮助社会组织扎根社区的“落地”制度保障问题。

(二)缺乏稳定预期的发展模式

稳定的制度环境和资源供给结构塑造稳定的发展预期，而后者是环保社会组织专业化发展的重要条件。相比于活跃于其他民生服务领域的社会组织，环境治理领域的社会组织资源供给结构稳定性和透明度有限，这种现状对环保社会组织的发展模式产生了复杂影响。

先来看环保领域的政府购买服务资金投入模式。十八届三中全会以来，国家加大了对行业协会、商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的发展扶持力度；在地方治理层次，基层政府和职能部门也不断探索通过购买服务来实现对社会组织的资源扶持。但总体来看，目前政府购买社会组织服务的资金投入主要集中于社会服务领域，在环境治理领域投入相对有限。不仅如此，这些有限的政府购买服务资金又碎片化的分布于环保宣传、绿化与市容、民政以及地方政府的专项资金中，以项目化运行的方式持续滚动。由于条块分割以及项目资金的“事本主义”运行特征*渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》 2012年第5期。，这些资金难以聚合起来在统一、透明的政府购买服务平台上高效运行。对多数环保社会组织而言，政府购买服务的意愿、资金规模以及项目持续周期都是不透明的，因而很难形成稳定的组织预期。

再来看市场和社会资金的投入模式。随着环保公益的理念深入人心，来自社会和企业的捐赠逐步成为环保社会组织资金收入的重要组成部分。但由于我国环保捐赠领域尚未形成高度制度化、透明运行、信息快捷发布与共享的组织场域*这种组织场域的出现意味着在捐赠者与获捐赠者之间出现了内化且共享的观念和意义系统，同时不同主体间形成了密切的信息和资源依赖网络——一般而言，这是成熟公益捐赠市场出现的重要标志。相关研究可参见，约瑟夫·格拉斯契维茨：《使法人行动者(公司)负责任：明尼阿波利斯-圣保罗市的制度建立过程》，载沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥主编，姚伟译，《组织分析的新制度主义》，上海人民出版社2008年版，第325-327页。，捐赠者的长期捐赠战略是模糊不清的，环保捐赠领域的长期共识和价值观也晦暗不明，这些都难以为环保社会组织形成稳定预期提供条件。

在上述因素的交互影响下，多数环保社会组织难以形成长期发展的组织战略和技术储备路线图，只能以短期权变主义的发展策略来应对多变且不确定的资源供给环境，*杰弗里·菲佛、杰勒尔德·R·萨兰基克：《组织的外部控制：对组织资源依赖的分析》，东方出版社2006年版，第12-15页。其后果是这些组织频繁围绕各类项目和资金切换自身活动领域，这无疑是当前环保社会组织长期被诟病专业能力不足的深层因素。

(三)政策网络的参与难题

环保社会组织也许是最具公共政策参与意识的社会组织类型，与其他公益类社会组织不同的是，相当一部分环保社会组织不仅致力于以实际行动改变环境现状而且试图影响公共政策的变革。有研究发现，当前中国的环保社会组织试图以“去政治化”的行为策略以及保持与中央政府高度合作的姿态参与到地方政府和行政职能部门的政策过程中去。*皮特·何、瑞志·安德蒙：《嵌入式行动主义在中国：社会运动的机遇与约束》，李禅娟译，社会科学文献出版社2012年版，第4-5页。但即使如此，环保社会组织参与公共政策的程度与水平仍有很大的提升空间，这主要与当前环保领域政策网络的特征有密切关系。

中东欧的经验表明，环境政策不仅涉及面极广，而且其内核往往与政治议题密切联系。当前我国治理模式转型在很大程度上仍是一种“渐进式”改革，其主要特征是在控制不确定风险的条件下循序推动制度变迁。*刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》 2010年第4期。在这种背景下，环境政策领域的社会参与会清晰区分出不同层次：最内核的具有政治议题特征的政策博弈通常会相对严格限制社会组织的参与；但在更具行政技术治理特征的层次则鼓励社会组织参与——这种设置有利于在吸纳社会意见的同时确保不确定因素得到有效控制。作为后果，环境领域的政策网络也表现出不同层次开放性和准入机会结构不一的特征，其中开放性水平最高的是行政部门“吸纳”社会组织参与政策讨论、评估和意见反馈的这个维度，但由于这种“行政吸纳”是在一种技术主义框架下展开的*渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。，因此其制度化和稳定性水平也相对有限。

环保领域政策网络的上述社会参与特征折射出治理转型期多重逻辑共同作用下的复杂制度设置机制*周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》，《中国社会科学》2010年第4期。。其后果也较为复杂：一方面，从短期来看，“行政吸纳”式的政策参与给环保社会组织介入政策过程提供必要空间，也为其提供重要的合法性来源；另一方面，如果社会组织始终难以在更为核心的政策内核层次参与政策设计与讨论，那么其政策参与功能就将停留于较低水平，环保领域“共建共治共享”的社会治理格局建设也将面临难题。

综上所述，当前社会组织参与环境治理虽已取得许多重要成就，但仍面临一些深层次的挑战。这些挑战意味着社会组织在环境治理中发挥更重要作用所依赖的一些基础制度条件仍有待强化。此外，为社会组织扎根社区提供制度支持、塑造环保社会组织稳定发展预期等制度条件已超出单一环保部门的职能领域，这也意味着未来推动社会组织高水平参与环境治理必然会涉及到跨部门、跨领域的制度建设问题。

三、改革方向与政策思考

在规模日益壮大的当代中国社会组织中，环保社会组织是较为独特的一个类型，这种独特性表现在四个方面：首先，相较于各种便民服务类社会组织而言，其提供的产品具有典型的“公共物品”特征，很容易遭遇“搭便车”困境，因而需要更强的社会团结纽带和动员机制作为支持。其次，多数环保社会组织提供的服务产品需要长期投入和积累方能见效，短期收益有限，因此在面对“锦标赛”体制下*周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。追求短期高外显性绩效的地方政府和基层政府时，常常难以得到长期稳定支持。第三，一些环保议题和社会动员容易引发对政策和地方政府行为的反思，因此典型的环保社会动员面临着艰巨的活力与秩序并举之挑战。最后，环保社会组织的发展不仅要处理好与政府的关系，还面临着如何与企业、产业链、市场等多样化组织形态形成和谐共生关系的问题，因而需要更强的组织战略管理能力并对专业化提出更高要求。这些独特性意味着环保社会组织的健康发展会对治理体系提出更苛刻的要求，且政策设计者不能按照普通社会组织发展逻辑对其设置发展规划。

立足于构建当代中国共建、共治、共享的环境治理体系这一战略目标，推动环保社会组织高水平发展是一项复杂的系统改革，需要多措并举地精准施策：

首先，充分发挥社会组织党建战略功能，为环保社会组织有序发展提供系统支持。中共中央办公厅印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》指出，社会组织党建对于引领社会组织正确发展方向，激发社会组织活力，促进社会组织在国家治理体系和治理能力现代化进程中更好发挥作用具有重要意义。然而，迄今为止学术界对社会组织党建的政策内涵以及实现机制仍鲜有讨论，从本文理论视角来看，社会组织党建可以从多个维度破解当前环保社会组织发展中面临的深层瓶颈：一方面，借助于当前区域化党建*区域化党建是近年来国内基层治理领域一种重要的治理机制，指的是以属地党组织为依托，以党建共建的方式将政府部门、市场组织、社会组织共同吸纳到区域共治的制度网络中去，从而更好整合资源、实现不同治理主体之间的高效协同治理。的工作网络，环保社会组织可以在属地党组织的支持下以更为制度化的方式深度嵌入社区治理结构，从而弥补由于缺乏一线业务管理部门支持而“落地难”的问题。另一方面，党建作为一种重要的风险控制机制，可以为环保社会组织发展中合理解决活力与秩序问题提供重要支持，从而推动环保社会组织以更为建设性的姿态在环境治理中发挥作用*叶敏：《政党组织社会:中国式社会治理创新之道》，《探索》2018年第4期。。此外，在探索城市大党建工作格局的背景下，环保社会组织可以通过党建联建等各种灵活机制与政府机构、专业部门以及其他社会组织之间建立起密切合作的纽带，从而使其治理效能得到进一步提升。就此而言，环保社会组织党建工作具有重要的治理效能，未来需要进一步探索其丰富功能的实现机制。

其次，以购买服务制度建设为着力点，构建环保领域透明、高效、整体化运行的新型购买服务格局。根据国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以及财政部、民政部、工商总局联合印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的要求，不断加大环境治理领域政府购买社会组织服务的力度，尤其是将那些涉及社会宣传与动员、社区环境治理、环保志愿者活动等适合社会组织发挥作用的治理任务以购买服务的方式委托社会组织承担。在此基础上进一步推动制度创新，如：改革目前各部门“各自为战”式购买服务的现状，构建由财政部门出面搭建整体化运行的政府购买服务平台，由环保部门牵头搭建购买服务信息统一发布平台，从而使环保社会组织可以基于这些平台的透明信息发布机制及时了解资金、项目的分布情况，逐步帮助这些组织合理布局发展战略。再如：建议环保部门联合财政部门设置环境治理领域长期购买社会组织服务清单，同时为企业、基金会和社会力量投身环保公益事业提供相应的《环境保护社会责任行动指南》，使得环保资助领域形成制度化的观念、价值和认同体系，为环保社会组织形成长期稳定预期提供支持等。这些制度创新的核心要义是要改革当前粗放型的资源投入模式，使有限的财政和社会资源成为引导环保社会组织高质量发展的核心杠杆。

第三，构建环保社会组织的良性组织生态体系。理想条件下，现代社会组织发展过程中会形成一种不同类型组织间相互合作、相互支持的良性生态体系，这一生态体系中既有较为专业的支持型组织，也有更注重行动的草根社会组织，还有一些整合资源的枢纽型组织——这些组织间相互促进可以推动整个生态体系中社会组织的健康发展和专业化水平不断提升。目前，我国在城乡社区服务领域已经初步形成了这种社会组织生态体系；相比之下，在环保领域这种社会组织生态体系并未形成。作为政策创新的重要切入点，有关部门可以重点培育一批环保领域的高端支持型社会组织(如各类“孵化器”组织、基金会组织等)和能力建设型社会组织，并以此为着力点推动环保领域各类专业社会组织和草根社会组织发展，从而推动社会组织与专业力量和资源之间的有效衔接。在此过程中逐步形成适合我国国情和现阶段环境治理需求的环保社会组织类型结构，并探索有效调节社会组织生态体系的政策工具和制度安排。这一改革战略不仅会在深层次上推动我国社会组织高效参与环境治理，而且还有助于形成现代社会的新型社会组织引导与管理机制。

从某种意义上说，以上改革思路实质上要求我们超越单纯就环保社会组织发展现状而技术主义推动制度变革的思维惯性，将社会组织参与环境治理的改革置身于国家治理体系现代化的整体历史脉络之中。