“双一流”建设背景下我国高等学校分类的思考

易金生

推进一流大学和一流学科建设,是党和国家作出的一项重要战略决策,在中国高等教育史上具有里程碑意义。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》为我国高校学科建设指明了方向,其中第四条指出:“加强总体规划,坚持扶优扶需扶特扶新,按照‘一流大学’和‘一流学科’两类布局建设高校,引导和支持具备较强实力的高校合理定位、办出特色、差别化发展,努力形成支撑国家长远发展的一流大学和一流学科体系。”这对我国高等学校分类提出了明确要求和紧迫任务。因此,从高等学校分类的角度,促进高校的合理定位、特色发展,推进我国高校的“双一流”建设是正合时宜的。

一、我国高等学校分类发展历史

19世纪60年代初的清朝政府时期,就产生了我国近代最早的一批高等专科学校,大致分为三类:第一类是方言学堂,如京师同文馆、湖北自强学堂等;第二类是技术学堂,如福建船政学堂、上海机器学堂等;第三类是军事学堂,如天津水师学堂、湖北武备学堂、江南路师学堂等。[1]

国民政府时期,高等学校按照管理权限分为国立、省立、市立和私立四种,按照学科门类的数量则分为大学和独立学院两种。

中华人民共和国成立后,为满足经济社会建设的需要,于1949～1956年对高等学校实施了全面的改革和“院系调整”,一是全面接收教会大学,逐步确立了以公立高等学校为主体的高等学校办学体制;二是将原来包含文、理、法、工、农、商、医、师范等多个学科领域的综合大学改组为文理综合大学,以组合、新设、升级等方式增设工、农、医、师范等单科性高等学校,将高等教育比较发达的华东、华北地区的高等学校搬迁到高等教育欠发达地区。至十一届三中全会召开全国各项工作全面恢复之前,全国出现的高等学校分别是:按照学科门类性质不同分为综合类(主要是文理综合)、工业类、农业类、林业类、医药类、师范类、语言类、财经类、政法类、体育类、艺术类和其他类等12类高等学校;按照学科门类数量和办学层次分为大学(综合类)、学院(多科性院系)和高等专科学校3类;按照管理所属分为高等教育部属院校、中央业务部门属院校和各省、自治区、直辖市管理的地方院校3类;按照教学形式不同分为全日制高等学校、半工半读高等学校和各种形式的业务学校3类;按照是否为重点分为重点大学、次重点和非重点大学3类。这是我国高等学校分类发展的第一个时期。

我国高等学校分类发展的第二个时期,始于1985年。同年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后,从教育体制改革入手的高等教育领域改革不断扩展,改革内容涉及办学体制、管理体制、招生就业体制等方面,改革方式引入了市场机制,全国出现了一些新的高等教育机构。1996年至1997年底,国家实施了两期“211工程”建设,全国先后有16所和27所高等学校被增纳到重点大学之列。至此,全国出现了高等职业院校、民办高等学校、“211大学”与“研究生院”大学等类型的高等学校。[2]

1998年以来直到现今,是我国高等学校分类发展的第三个时期。由于高等教育规模的大发展和质量的大提高,满足了社会各界对多样化高等教育的需求,又催生了一些新的高等学校,如国家示范性高等职业院校,按照新机制、新模式举办的本科层次的独立学院(民办二级学院),独立升本和联合升本的新建本科院校,“985大学”与研究型大学,一流大学等。

二、当前我国高等学校分类存在的问题

高等学校分类在我国是比较受关注的问题之一,出现了各种各样的分类方法和分类体系。如果将我国高等学校分类面临的问题总结概括一下,则主要表现在如下三个方面:

(一)分类标准众多,不能跟上高校发展的步伐

目前我国高等学校分类标准众多,如按照学科设置类别分为综合类、理工类、医药类、财经类、政法类、体育类、师范类高等学校;按照主要投资渠道分为国立、公立、私立和民办3种,按照隶属关系分为教育部属大学、中央部委属大学、地方院校;按照高等教育发展阶段分为精英型大学、大众型大学、精英—大众共存型大学等。[2]

按照学科设置类别划分高校是国家刚刚成立不久,办学经验不足,在全面学习苏联的背景下,为了满足建国初期经济社会建设的要求而确定的。现在只存在单一学科的高校几乎没有,很多高校都有多个学科,正走向综合化或混合化,完全按照学科门类类别来区分高等学校行不通,对高校的发展、学科水平的提高没有意义。按照投资渠道去划分高等学校则是基于政府对高校管理的需要而设定的分类标准,建国后国家对高等学校全部接管,定性为公立高等学校,而随着民营和个体经济的发展壮大有能力投资办学后,出现了私立和民办高等学校,全国出现了公立、私立高校并存的局面。按照投资渠道划分高校的这种分类方式对于了解解读高校有一定的价值,但对于高校的发展没有帮助。同样包括隶属关系、高等教育发展阶段在内的这些分类标准显然落后于高校的发展步伐,既不符合高校快速发展的现状,与国际上高等学校分类的发展趋势相违背,也与当前党和国家大力倡导推动的高校“双一流”建设的时代潮流背道而驰。

(二)分类主体单一,社会参与有限

我国高校分类方法比较多,但每种分类法的分类主体都比较单一。潘懋元、陈厚丰、马陆亭等学者都提出过自己的分类体系,但都是学者个人或学者群体的研究成果,偏重于按照学术指标对高等学校进行划分,由于他们的力量薄弱,导致他们的分类体系影响力弱,不具有权威性。我国教育部发布的按照隶属关系、办学性质、重点层次等不同标准划分的分类体系却缺少学界、社会的参与,行政主导色彩鲜明,指令性强,偏重于依据国家经济社会发展需要配置资源,忽视了市场需求。我国对高等学校进行分类的民间机构或社会中介组织很少,存在的几家如网大等分类主体单一,也缺少政府和高校的参与支持,社会影响衰微。虽然我国高校分类体系较多,但是多是由单一主体提出而形成的高等学校分类体系,这注定了获得认可的广度和范围都要小一些,不可避免地带有相当大的局限性。如果高等学校分类体系是由政府、高校、社会等多方主体参与,经过谈判协商、相互协调、妥协后自然形成的,影响力将会比较大,也会广为人们接受,科学性也较强。

(三)缺乏公认的高等学校分类体系

目前我国高等学校分类比较多,有官方的,如教育部颁布的《普通高等学校设置暂行条例》《普通本科学校设置暂行规定》《高等教育法》《高等职业学校设置标准(暂行)》《独立学院设置与管理办法》等相关法律法规对高等学校的设置标准作出非常详细的规定,按照学科覆盖面、办学水平、办学条件等多个指标将高等学校事实上分为大学、学院、专科(包括高职)三个层次。[2]也有民间的,如我国湖南大学学者陈厚丰将中国高等学校划分为学科类高校、专业类高校 、职业类高校三个基本类别;国家教育发展研究中心马陆亭将国内高校划分为研究型大学、教学科研型大学、教学型本科院校和高等职业学院以及社区学院四种类型等。[3]这些分类体系都缺乏公信力,并不被广为接受,对我国高校的“双一流”建设也没有积极作用。

三、对我国高等学校分类的思考

鉴于我国高等学校分类存在的种种问题,在当前我国高校“双一流”建设的背景下,需要进行系统深入的思考来改进完善我国高等学校分类,促进高校的合理定位,特色发展,取得“双一流”建设的成功。

(一)抓住以学科领域作为高等学校分类标准这个核心

学科是高等教育活动的平台,是大学最基本的学术组织单元,学科形态构筑成大学组织框架,正如伯顿·克拉克所言:“各个学科和专业之间的包容和排斥,以及多学科的组成和跨学科的组织,推动了高等教育机构的分化。”这清楚地说明了学科与院校紧密的关系,学科是院校的构成细胞,院校是学科的组织载体。可以说根据学科领域来区分高等学校是抓住了高等学校的核心和本质。由于学科是由学者、学生、学术成果和学术声誉四大核心要素构成,因此,我们就可以依据这四大要素提炼指标对高等学校进行分类,判断学科是否达到一流,一所高校是否是一流高校也可以从学者队伍、学术成果、学生质量和学术声誉等维度来进行评判。以学科领域作为高等学校分类标准,对当前高等学校分类研究具有重大的理论意义,对于个体高校的定位发展、特色办学和争创一流具有重要的应用价值。国内外很多分类体系都把学科领域作为分类标准,如我国学者陈厚丰依据人才培养、学科专业设置(学科覆盖面、本专科招生专业数、相关学科在校学生数所占比例)、学生情况、科学研究、社会服务、师资、经济地理区域、建设层次和管理隶属把全国高校共分为36种一级类型和层次、2种二级类型以及12种二级层次。欧洲U—Map以1997年版的“国际教育标准分类”中的学科领域作为衡量高校类型的指标。天野郁夫以研究功能的强弱与大小、大学的学科构成两个主要指标将日本高等学校分为研究型大学、大学院大学(包括综合性或多科性大学和单科大学)、学部大学(包括多科性大学、女子大学、人文科学类单科大学、社会科学类单科大学和自然科学类大学)。[2]美国卡内基高等教育机构分类法是在美国乃至世界范围内都具有重要影响的高校分类方法,2005年版本就是以高校所授予学位的层次和数量、学科覆盖面、科研活动综合情况为标准把美国高校分为副学士型学院、博士学位授予大学、硕士型学院与大学、学士型学院、专门学院、部落学院。

一所高校的学科分布情况,一定程度上可以反映这所高等学校的综合实力。学科建设也是高等学校发展的“重中之重”,学校的发展水平在很大程度上取决于学科的建设和发展水平,世界一流大学大多以一流学科而闻名,我国大学发展水平的差异,实际上是学科发展水平的差异。因此,以学科领域作为高等学校分类标准,得出的高等学校分类体系不仅科学合理,抓住了问题的本质,而且符合国际教育分类的发展趋势,也必然促进我国高校的“双一流”建设。

(二)构建政府、高校、社会三方参与的高等学校分类机制

高等学校分类是一个持续不断的优化、完善过程,指望通过一次分类就可以一劳永逸地解决高等学校无序竞争、发展趋同化、短时间内达到世界一流等问题是不切实际的,因为高等学校时刻与其外部的政治、经济、文化系统不断地进行着信息的动态交流。所以,需要构建高等学校分类机制,适时地根据高等学校系统内外部环境的变化和高等学校系统自身的发展进行修改和完善,同时让分类主体各方都参与进来,最大限度保证高等学校分类体系被广为接受。众所周知,高等学校分类主体是多元的,政府、社会和高等学校本身都可以是高等学校分类的主体。一般来说,单一主体的高等学校分类体系往往容易达成共识,但其影响力相比较而言要小一些,实施的效果也会打折扣。多主体的高等学校分类体系刚好相反,虽然较难达成共识,但影响力较大,实施效果会好一些。就目前我国的实际情况而言,没有哪一类高等学校能够承担起分类的主导角色,也没有哪一个或哪几个社会中介性组织能够担当此重任。[4]政府如果作为高等学校分类的唯一主体,这样的分类体系会更多地关注政府管理的效能,关注政府管理高校的能力与水平。因此,需要构建政府、高校和社会三方都参与的高等学校分类机制。这三方都参与的分类机制也是促进“双一流”建设的顺利推进,最终取得成功的重要保障。因为一流学科是一流大学的重要载体和重要依托,而学科建设的主体也是多元的,可以是政府、社会和高校自身。所以,“双一流”建设也需要政府、社会和高校自身的积极参与。如果三方都参与进来,相互影响、相互促进,这三方都参与建设的机制既有利于完善高等学校分类,又有利于我国高校的“双一流”建设。如《加州高等教育总体规划》就是高校、政府和社会三方都参与、不断地进行博弈的结果。当初,美国加利福尼亚州立学院系统和加利福尼亚州大学系统在办学方面存在着激烈冲突,加利福尼亚大学系统想要控制吞并加利福尼亚州立学院或限制其发展,而加利福尼亚州立学院系统则想方设法扩充其办学规模和校区数量,以图达到与加利福尼亚大学系统平起平坐的地位;同时,加利福尼亚州立法机关正积极准备接管对高等学校的政策决定权,而加利福尼亚大学系统则担心现有的自治权力受到损伤。另外,加利福尼亚大学系统、州立学院系统等高等学校的管理比较混乱,经费开支剧增,而加利福尼亚州政府对此已经显示出明显的不满。正是在这样的背景下,加利福尼亚州政府、高校和社会经过不断的协商、调和和妥协,逐渐对高等教育系统的分层与管理达成统一,《加州高等教育总体规划》由此诞生。[5]在这个过程中,负责协调加利福尼亚州公立高等教育与州政府之间的关系,以及加利福尼亚州公立高等教育系统中各个系统之间的关系的协调机构“高等教育协调委员会”也随之产生,由政府、社会和高校三方参与的机制也建立起来,这种机制的建立被学界认为是美国高等教育发展史上最重要的事件之一。正是这种机制,成就了当今美国一批世界一流大学的建成。

(三)构建一个有公信力的高等学校分类体系

高等学校的分类是主观的。当我们对高等学校分类后,高等学校就被贴上了标签,就被划归到某种类型。如果这种划分比较科学合理,就会促进高等学校的发展,反之会阻碍高等学校的发展。一个比较有公信力的高等学校分类体系,会对高等学校的办学宗旨、办学使命作出规定,促使高等学校清楚地界定其功能和作出准确的分层定位,各层次高等学校根据其办学使命的不同获得不同的办学资金,这既为高等学校达到一流提供了充分保证,又有效防止了不同层次高等学校之间的错位。一个有公信力的高等学校分类体系,也会对高等学校的学科专业、课程等作出规定,不同高等学校会据此提供不同学科专业的教育,安排不同的课程进行教学,进而有别于其他高等学校而形成自身的特色。而学科专业和课程是学科建设的重要内容,是高等学校的基本载体和重要依托。因此,对高等学校学科专业、课程作出适当的规定更有利于高等学校达到一流。一个有公信力的高等学校分类体系,还会对高等学校的录取标准作出规定,不同高等学校根据其录取标准招到不同的学生,施以不同的教育,更易于培育出一流的学生,而一流学生也是一流高等学校的重要体现。比如《美国加州高等教育总体规划》就明确了加利福尼亚州公立高等教育系统各部分的功能和分层定位,对加利福尼亚州初级学院、加利福尼亚州立学院、加利福尼亚州大学和州内其他高等教育机构中的教学设施、课程和加州公立高等教育系统各自的录取标准都作出了规定,这份规划使处于不同层次的高等学校通过清晰衡量自身在系统内的位置,来有效确定自身的使命,按照自身所在的不同层次追求不同的资源供给和不同的管理方式。[5]这份规划为不同层次高等学校办出特色、争创一流奠定了坚实的基础。