西方大学自治的辨与变

谭晓玉

一、大学自治之“辨”：何谓“大学自治”

“自治”(autonomy)一词在古希腊语中名词为“autonomia”，其形容词“autonomos”的意思是自己(au-to)和法律(nomos)的结合之意。《大美百科全书》对大学自治(University Autonomy )的词义解释是：大学作为一个法人团体在法律范围内享有的自主办学、自主管理内部事务的权力，包括学术上的自由和管理上的自主两方面(台北光复书局2010年修订版)；百度百科的词义解释是：大学自治指大学不受政府、教会或其他势力干预，实行独立办学。针对“大学自治”，中外学者进行过大量阐释和界说，下面仅举几例“一管窥豹”。

1.爱德华·希尔斯认为，大学自治意味着大学在学术事务上享有免受政府、教会等外界控制的自由，意味着必须让大学教师，而不是让政治组织、教会、公司、政府和军队里的非学术人员来决定应该研究什么、如何研究和是否公布研究成果。[1]

2.布鲁贝克认为，大学自治是大学最悠久的传统之一，无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助，也不管它的正式批准是教皇训令、皇家特许状，还是国家的立法，学者行会都应该自己管理自己的事情。[2]

3.罗伯特·伯达尔把大学自治划分为两种：实质性自治和程序性自治。前者是指大学有权决定自身目标和学术、教学计划，后者则是指大学独立自主决定通过何种方式去追求自身目标和计划的实现。[3]

4.户部信喜教授认为，大学自治应当包括校长、教师及其他研究人员的人事自治，设施与学生管理的自治，预算管理的自治以及研究、教育内容方法的自治等。[4]

5.阿什比认为，现代大学实质性自治的要素主要包括：大学管理免受非学术人员介入的自由，大学自主分配资金的自由，教师聘用及其工作条件落实的自由，课程设计和授课自由，遴选学生的自由，制定评价标准和方法的自由。[5]

6.托马斯·爱斯特曼将欧洲大学自治细分为组织自治、财政自治、人事自治和学术自治四个维度。[6]

7.吴庚认为，学术自由……就大学教育而言，即大学自治。[7]

8.董保城认为，大学自治是学术自由的表征与体现，或一体两面，且存在手段与目的间之关系。[8]

9.林来梵认为，大学自治，即大学应当免受政府的直接干预，依照法律独立处理办学事项。[9]

10.韩延明认为，所谓“大学自治”，源于宪法对“学术自由”的保障，主要在于防止大学受到来自国家公权力的不当干预，有关大学的内部事项，得由大学自行决定，不受国家的外部规范。[10]

11.李建良认为，大学自治得以在法治国中存在的基础即在于防止国家公权力的不当干预，这主要是从大学与国家之间的外部关系维度出发的。[11]

归纳各家观点，“大学自治”的核心要素包括两个方面：学术上的自由和管理上的自主，是大学与社会(特别是与政府)的外部治理关系(大学自主管理与政府干预)。“大学自治”的范围包括组织自治、人事自治、财政自治、学术自治，“大学自治”的理念主要体现在崇尚学术自由、教授治校、人格独立等方面。统而言之，“大学自治”即“大学不受外部势力干预，独立自主办学”。

那么，“大学自治”的这一界定是否亘古未变？如果发生了变化，变化的成因是什么？都发生了哪些变化？这些变化对当今大学的改革与发展产生了什么影响？

二、大学自治之“变”：西方大学自治的历史演变

西方大学自治的历史可上溯自中世纪的欧洲，欧洲中世纪大学自治传统的历史渊源则直接脱胎于中世纪欧洲的城市自治和行会自治。为摆脱教会和世俗封建主控制和干扰，大学教师仿效行会，组织自己的行会(称之为universitas，拉丁文，本意学者行会或学生行会)。学生也组织了自己的行会。这些大学通过与罗马教会和世俗封建主斗争，从教皇和国王那里争取到法人性质的特许状和其他一些特权，成为一种自治性组织，使大学不受教会、世俗政权和其他法人机构的干扰，能自主处理大学事务。[12]

中世纪大学的自治权一直处于以教皇为代表的教会势力和以国王为代表的世俗势力争斗的夹缝中。当教会践踏大学的自治空间时，大学便从世俗政府那里寻求庇护;当世俗权力介入大学的内部事务时，教会又会出面为其提供保护，大学不得不在世俗与教会冲突间作出艰难的选择。始于1378年持续达40年的宗教大分裂使基督教世界四分五裂，世俗政府势力加大了对大学的控制，中世纪大学的许多特权被取消，司法特权被剥夺，财政难以为继。近现代以来，虽然大学的许多特权被取消，但大学自治的传统基本上被保留下来，对后世大学的独立和发展起着重要的奠基作用，在欧美高等教育历经几百年发展之后，自治己成为大学发展的重要理念和制度。

欧洲中世纪的学者们仿效城市工商业者和市民阶层，自发结成自治性行会组织，形成中世纪大学的雏形，逐步演化为中世纪大学。随着大学规模的扩展，中世纪大学的社会影响与日俱增，引起其他势力不安。宗教神权和世俗王权都希望将大学置于自己的掌控之下，各自纷纷通过特许状或敦令给予大学以各种特权，大学利用当时西欧社会“恺撒的事情归恺撒管，上帝的事情归上帝管”这种二元分离双重权力结构而游离其间，在控制与反控制的博弈中获得一系列自治的权力。[13]由于所处社会环境不同，各大学争取自治权的形式和内容也不尽相同，形成了两种截然不同的自治模式：教师自治模式与学生自治模式。巴黎大学学生以文学院为主，年龄很小，不具备管理大学事务的能力，教师在与教会的斗争中权利不断扩大，最终形成了以教师为主导的自治模式。波罗尼亚大学由于学生大多年龄较大，有着较强的自治能力，加上波罗尼亚是典型的工商城市，世俗权力高于教会权力，形成以学生为主导的自治模式。中世纪大学享有各种特许的法律豁免权，如免除赋税及兵役，甚至享有独立的司法权(教师和学生的行为不受地方法庭乃至巴黎最高法院的节制与裁量，由学校内部来评判)。当大学与宗教或世俗势力发生严重冲突时，大学就采取罢课、迁移等方式以维护自身利益。因不满世俗或宗教势力干预而发生的大学师生自发性迁移行为是牛津大学和剑桥大学诞生的主要缘由:牛津大学主要是由迁移至牛津的巴黎大学师生建立起来的，剑桥大学则是因牛津大学部分师生迁移至剑桥而得以创建。

尽管中世纪大学具有很高的自治性，但这种自治往往是相对的且很不稳定。基督教在中世纪的地位非常强势，不仅垄断精神领域，还以超越国界的力量控制和影响众多城邦国。即使世俗君主在教会面前也委曲求全，更何况大学。无论是宗教神权和世俗王权，都经常对大学进行干预和渗透，尤其在中世纪后期，一些大学在很大程度上被迫放弃其自治的权力。

由于大学从中世纪的学者行会脱胎而来，使得大学在获得自治的同时不可避免地带有行会组织所固有的弊端。克拉克·科尔(Clark Kerr)在《大学的功用》中指出:“行会与世隔绝，忠诚于生产者而非消费者至上，它更关注行会的规则，而非及时地适应大众的需求。”[14]约翰·布鲁贝克也指出:“由于行会自行其是，因此很容易带有某些弊端，如散漫、偏执保守、排斥改革。”[15]大学行会的这些特征，加之中世纪单一落后的社会结构和经济水平，使得中世纪大学成为偏安社会一隅的“象牙之塔”。

19世纪以后，伴随民族主义运动的兴起，新兴民族国家希望大学能够为国家政治、经济和文化的发展作出应有的贡献，纷纷将大学置于政府控制之下，大学成为政府机构。在法国，拿破仑建立帝国大学，统一管理全国教育系统。普鲁士教育部长威廉·洪堡受命组建柏林大学。面对日渐兴盛的民族化和国家化取向，洪堡也承认大学应满足国家的需要，但在费希特，尤其是施莱尔玛赫等人影响下，极力倡导大学自治。[16]为有效保障大学自治，洪堡在柏林大学首创了讲座制度和教授会制度。讲座教授全权负责讲座内各项学术事务，独立确立学科的发展方向，聘用学术与非学术人员，选择教学内容和研究课题，支配经费的使用等。大学设教授会，选举大学校长。在德国大学的引领下，大学自治理念及其优势得到充分的展示，为许多国家所竞相效仿，德国大学也因此成为世界各国大学的典范。尽管洪堡极力倡导大学自治，并开辟大学科学研究先河，但洪堡注重“纯粹”高深理论的研究，与社会经济和职业发展的实际需要相脱节。在民族主义日益复兴、国家权力日渐扩大的时代，完全独立于国家的大学难以生存，大学需要依赖国家的财力和资金。柏林大学最终成为由政府控制、为政府服务的大学。

19世纪后半期，资本主义迅速发展，以电的发明与应用为标志的第二次科技革命对高等教育提出了更高要求。西方大学与世隔绝的状态开始消解，大学开始关注社会，学术研究也由过去纯粹的理论走向理论与实用技术相结合。1862年，美国国会通过《莫雷尔法》，通过土地赠予建立了一大批专门讲授农业与机械知识的赠地学院。20世纪初，在威斯康星大学校长范海斯的倡导下，美国大学进一步形成了与社会密切联系的“威斯康星理念”(即主张高等学校应该为区域经济与社会发展服务)。由此，世界高等教育的职能从教学、科研扩展到社会服务，形成了高等教育的三大职能(THE WISCONSIN IDEA，2018)。[17]1879年，为了顺应技术革命的要求，德国开始在传统的学术性大学之外，建立了专门培养高级技术人才的高等工业大学。随着大学从社会的边缘走向社会的中心，中世纪大学沿袭下来的传统意义上象牙塔式的大学自治日渐式微。大学自治的理念不断受到人们的质疑和追问。随着20世纪90年代以来国际上盛行的治理理论，为大学自治提供了理论阐释，从大学自治向大学治理转型成为现代大学的必然抉择。[18]

任何时期，大学总要受到外部社会环境的制约。阿什比认为，至少有三种力量影响着大学发展方向：政府、大学拨款委员会与专业研究会以及大学的内在逻辑。[19]要在三种力量间找到一个平衡点，保证大学在对外开放中既能获得必要的资源，同时又不破坏既有的内在逻辑，实践中绝非易事。20世纪90年代后，英美两国传统大学的大学自治传统面对各国普遍推行的高等教育财政紧缩政策，以及高等教育市场竞争加剧的局面，大学不得不适当调整办学策略和办学方向来满足甚至迎合外部的要求。在现代社会，大学已无能力拒绝外部干预。[20]

中世纪大学自治经历向现代的演变，大学自治的涵义发生了深刻的变化，不仅是自治内容或种类的变革，还包含其自治理念的演变。大学自治是社会发展到一定阶段的产物并受到社会多种相关因素作用的结果。[21]

三、西方大学自治历史变迁的个案解析

(一)英国“大学自治”的历史演变及其特征

在英国，牛津大学和剑桥大学自中世纪起逐渐形成了自立、自治和自足的特点。1570年英皇颁布《伊利莎白法令》，规定学校行政领导归大学副校长和学院院长掌握。该法令沿袭将近三百年，形成以学院为主、大学为辅的管理体制。英国资产阶级革命后，古典大学不能适应时代的要求。1852年皇家牛津大学和剑桥大学委员会对两所大学进行改革，在1856年分别通过了《牛津大学法》与《剑桥大学法》。《剑桥大学法》规定大学设有立法和行政管理机构，行政领导权从副校长转到大学评议会手中，大学的最高管理机构评议会由各院系的博士、硕士和神学院的学士组成，决定学术事务，通过董事会行使权力。《牛津大学法》颁布后，大学主要领导机构由“七日理事会”构成，每周开会一次，负责制定政策，[22]“理事会”由教师代表和行政人员组成，学院仍是自治团体。

19世纪20年代掀起了兴办近代大学的运动。1836年“伦敦大学学院”与“国王学院”合并为伦敦大学。该大学仅仅是一个考试机构，它有权合并接受它的考试的学院。在管理上，大学与学院的关系呈“松散的联邦”状态，各学院有很大的自主权，在财产管理、教学、行政、人事、招生等方面都实行自治。19世纪中叶起许多工业城市涌现了许多学院，这些学院没有皇室特许状，无权授予学位，只能参加伦敦大学组织的考试。1870年曼彻斯特欧文斯学院建立了由校外人士和本校学者共同参与管理的现代模式，校外人士在校务委员会和执行理事会中占会员的多数，理事会的主要作用是争取私人和当地机构的经费资助。学术事务由校长和各科教授组成的学术评议会负责。该模式成为英国现代大学自治组织的样板。1919年“大学拨款委员会”成立，作为政府管理与大学自治之间矛盾冲突的“缓冲机构”，为大学拨款。1963年《罗宾斯报告》提出高等教育双重制，自此，英国高校被分成“自治”大学和“公立”多科学院两部分，后者受皇家督学团、地方教育当局及教育和科学部的间接控制。撒切尔政府上台后，大幅度消减教育经费，将大学推向市场。1988年颁布《教育改革法》，1991年发表《新的高教体制》白皮书，废除高等教育双重制，大学和公共高等教育机构均由中央政府控制。“大学拨款委员会”几经演变，于1993年由高等教育基金会取代，加强了中央政府对大学的宏观调控，将大学进一步推向市场。

英国大学自治具有两大特点：(1)传统大学和现代大学自治体制并存。传统大学像牛津和剑桥，“教授治校”仍盛行，评议会或理事会由校内人士组成，负责处理关乎学校发展大局的事务，各学院也是一个自治体；而现代大学的自治机构由理事会、校务会和评议会构成，校外人士在理事会和校务会中占一定比例，评议会由校内人士构成，负责学术事务。(2)别具特色的缓冲机构——大学拨款委员会，充当政府与高校之间的缓冲器，维护大学自治。[23]

(二)法国“大学自治”的历史演变及其特征

从文艺复兴到法国大革命，法国各学院有权自置产业，权力操纵在少数学者手中。1808年帝国大学成立(职能相当于教育部)，将全国划分为29个大学区，大学区总长兼任校长，各学区设立文、法、理、医、神五个学院(也称学部)，系高等教育的基本单位，由公共教育部管理，国家任命教员、院长，垄断文凭、学位，学部的内部管理由教授控制。学部理事会有权分配经费，学部评议会掌管课程事务，以法律形式确定学部理事会的各项权力，给予大学一定的自治权。1890年财政法规定，国家每年为学部提供财政预算，各学部有权在教育部监督下使用本部经费。1896年国会通过法令，宣布每个学区各学院可以组成一所大学，给予大学法人资格，中央集权与大学自治之间取得平衡。该模式一直延伸到20世纪60年代。1968年“五月风暴”后，法国议会被迫于当年通过《高等教育法》，规定在管理体制上，大学由“教学与科研单位”组成，在行政、财政和教学方面有自治权，学校由各类人员组成的理事会管理，由理事会选出的主席——校长来领导。原来的23所大学解散，按教学和科研重新组成了360多所大学。密特朗政府通过新的《高等教育法》重申“自治”“参与”“多学科”三原则，提倡国家与高校签订合同，扩大地方和高校自主权，设立大学评估全国委员会，加强评估和监督。1989年的《教育方针法》进一步扩大地方和高校的自治权，逐步放松了对高校的控制和干预。从1988年开始，法国高等学校管理基本上分为中央和地方两级，法国国民教育部直接管理一百多所重要的公立高校，另外一些专业性的高校由业务部门管理，教育部只有监督权。学区一级代表教育部长行使管理权。大学通过教授参加各咨询委员会和督学机构而使得学校权力逐渐增加，但许多决策必须报请大学理事会批准。校级权力逐渐增强，基层教师权力越来越少。[24]

法国大学自治的特点是：(1)中央集权与大学自治相结合。1960年代以前，法国的中央集权制削弱了大学校级层次的权力，学部和基层的自由度相对较大。而现在，宏观上由于教授参与咨询机构的决策，校级权力增大了，基层权力却减少了，大学自治与中央集权取得了新的平衡。(2)中央级的咨询机构对大学自治权起到重要的作用，如法国全国高等教育理事会和科学研究理事会以及大学校长会议的职能超出了咨询机构的范围，在有些方面带有行政和管理机构色彩。

(三)德国“大学自治”的历史演变

德国建立的第一批大学是布拉格大学(1348年)、维也纳大学(1384年)和海德堡大学(1385年)，这些大学是由地方政府创建的公立大学。哈勒大学倡导学术自由，被称为“第一所现代化的大学”。哈勒大学摆脱教会的控制，经费来自公产(部分来自教会，部分来自王室的捐赠，部分来自政治首领的捐助)。哥廷根大学经费部分来自政府，部分来自寺院，成为一所国立大学，政府任命大学总务处，负责处理大学的一切事务，依照哥廷根大学的组织法规，大学总务处独立执行工作，教授只是教学和研究。这两所大学为后来的柏林大学建立打下了基础。1810年柏林大学建立，实行大学自治，在行政管理和学术管理方面都有很大的自由。威廉·洪堡提出的“大学自治”“学术自由”“教学与科研统一”的办学指导思想得到体现，并为后来各国所仿效。大学管理体制突破了传统大学的模式，教授有很大的自主权，大学校长由全体教授选出，国家对大学进行投资，对大学的发展方向产生直接影响。1870年德国统一后，高等教育由各州负责，大学教授和其他工作人员是国家公务员，政府对大学有直接的影响。战后德国恢复了教育行政地方分权制和“教授治校”传统。20世纪50年代末以来，国家通过制定法律，加强了对过于分权的高教体制的控制和影响。1968年德国大学生运动对德国的传统大学提出激烈的批评，“教授治校”的管理体制受到抨击，导致1976年1月西德第一部高等教育《总纲法》出台(1985年11月修订)。根据《总纲法》，大学是享有自治权力经国家认可的合法团体，大学的自治权受到州法律的监视，有权按自己的标准负责管理学校的内务，高校在授予学位、颁发文凭等方面均有自治权，大学的最高权力机关在校务会，选举校长。联邦政府在法律上不负有高等教育的管理职能，而归各州政府拥有。近年来，联邦政府越来越多参与大学的发展，对大学资助的比例也在不断提高，但大学的自治权在《总纲法》保障下有扩大的趋势。[25]

德国大学自治的特点是：(1)大学自治与学术自由相结合，“洪堡传统”仍然是教育政策制定的指导思想。(2)大学自治与国家主义相结合。大学自治与为国家服务并行不悖，国家办大学一直是其传统。

(四)美国“大学自治”的历史演变

美国高等教育自17世纪发展起来，在英格兰地区(属英属殖民地)，最初建立了三所学院：哈佛学院(1636)，威廉玛丽学院(1693)，耶鲁学院(1701)，这些独立学院由宗教团体举办，经英国王室或殖民地立法机关特许。学院的最高决策机构是董事会或校鉴委员会(board of overseas)，拥有管理学校财产、任免校长等权力，教师在课程设置、招生上无多大发言权。哈佛学院成立后，美国其他高校都仿效哈佛大学董事会管理模式，各高校由来自校外的非教育人士组成的董事会领导，学院实行校董事会控制下的高度自治。独立战争后，州政府采取措施关闭或改建早先设立的教会大学或私立学院，政府与私立高校在管辖权上产生了纠纷，新罕布尔州达特茅斯学院案的胜诉保证了私立高校的合法性，私立大学的自治权有了法律保障。美国有的大学在建州之前已存在，如加利福尼亚大学，按州宪法规定享有与州立法、司法、行政机构平等的地位，由州民选举的董事会管理，州成立后建立的州立大学则由州长任命的董事会管理。1896年起设立的初级学院由地方管理，自治权较为有限。19世纪末，外部势力开始干预大学管理，大学的自治由以内部自我控制为主，逐步向内外部势力协调方向发展，如高等教育鉴定委员会、专业协会、教育基金会对大学的管理起了干预作用。1915年，美国大学教授协会成立，教授在学术事务上的影响力在20世纪前半期持续增长。美国联邦政府不负有高教管理的责任，各州拥有高等教育管理职责。二战后，联邦政府和州政府对高等教育的干预呈加强趋势，1945年的《退伍军人法》，1958年的《国防教育法》通过资助高校达到对其干预的目的。1965年颁布及后来修订的《高等教育法》规定了联邦政府向全国公私立院校提供长期的资助计划，国家对高校的干预进一步加强。1980年代后，州和地方政府更多地参与到大学的申请与分配公共教育资金事务中，许多大学教授对学术事务的控制权比以前小多了。进入90年代以后，美国政府再次修订《高等教育法》，对高校进行宏观上的调控干预和监督。大学自治权有所退缩。

美国大学自治的特点是：(1)高度地方分权制下的大学自治，美国从17世纪至今一直是高度的地方分权制，地方分权制加强了大学自治的传统。(2)以校外人士组成的董事会居于大学自治管理机构的顶端，使校外需求与校内学术发展相一致。

美国大学自治，是在移植英国的大学学术法人制度基础上，将社会元素纳入大学自治之中，形成“学术法人+董事会”制度结构，学术法人与外行董事会的结合，使得大学与社会之间既保持独立又相互需要。学术法人制度在法律上维护了大学的整体性和独立性，在学校内部事务管理上独立于任何外部权威和资助者，但易造成学校过于封闭，与社会需要脱离；外行董事会沟通了学术法人与外界的联系，能及时反映外部要求，吸纳外部资源。美国的“学术法人-董事会”大学自治制度是自我完善、与时俱进、制度创新的典范。[26]

(五)日本“大学自治”的历史演变

日本高等教育始于明治时期，从1866年东京帝国大学的创立到1935年间，日本高等教育由国立和私立两部分构成。国立大学设置评议会，为大学自治的最高权力机构，评议官由文部大臣任命。所有议事均要向文部大臣汇报，分科大学(相当于学院，亦称学部)，是相对独立的机构，国立大学为满足国家政府的需要而建立，由文部省领导；私立大学具有法人地位，由自己的理事会管理，可谓高度自治。战后，日本颁布了一系列法令改革高等教育，如《日本国宪法》(1946)、《教育基本法》(1947)及后来的《教育委员会法》、《文部省设置法》等，宪法第23条规定“学术自由受到保护”，规定了大学研究以及人事、课程设置、学生管理的自治权。大学自治权受到宪法保护。根据《文部省设置法》，文部省和国会只对高校原则性地指导，如分配文教预算，审批认可国立大学机构的设置等，不干预学校内部事务。公立大学内部自治系统由大学校长、评议会和教授会组成。评议会由校内官员和学部教授组成，主要负责行政事务；教授会由教学人员组成，主要负责学术和人事方面的重大事务；校长由评议会或教授会提名，由文部省任命，主持学校的行政事务。20世纪50年代，日本逐步加强了对大学的控制和管理，到了1984年，总理大臣咨询机构“临教审”提出四次咨询报告，要求扩大国立大学的自治权，建立大学自主、自律的体制。1991年日本政府修订《大学设置基准》，扩大高校自主权。[27]近年来，日本通过立法确立了公立大学法人地位，公立大学实行董事会领导下的校长负责制。

日本大学自治的特点是：(1)法律主义下的大学自治。日本教育法令过多过繁，这虽保证了大学有一定的自治权，却又束缚了大学的发展。(2)大学内部行政管理专职化、效率高，人员精干。

四、西方大学与政府关系的演变

现代意义上的大学自产生之日起，大学自主管理与政府外部干预的矛盾与冲突就存在着，只不过在不同的国家与不同的历史时期，形式有所不同，程度上或激烈或缓和罢了。大学与政府之间的矛盾与冲突是政府试图对大学施加各种控制与大学极力反对这种控制这一矛盾的外在表现形式，是大学要求自我管理与政府想极力干预之间的冲突。

政府职能具有两重属性，即为实现自身阶级统治的政治属性和为管理公共事务的公共属性。政府在谋求自身统治与履行各种公共责任的过程当中，在政治、经济与文化领域都对大学有所期望，并不断利用自身强大的权力对大学施加各种影响以使得大学能够满足自身的统治目标与公共目标。大学既承担着实现自身作为一个学术组织的目标，也有不断满足社会需求以推动社会进步的公共责任。大学与政府二者之间承担的公共责任有相同的地方，调和矛盾的基础在于二者所承担的公共责任是重合的。政府对大学的干预，实质上是政府为实现自身的统治功能而对大学施加的各种影响。政府希望大学能够为国家的安全、外交、经济增长、文化发展等作出贡献，而大学通过教学和对高深学问的探索也满足了政府的要求。在追求公共责任方面政府对大学的期望与大学的自治并没有实质上的矛盾。在政府的统治职能逐渐隐退而公共服务职能逐渐加强的时候，能够寻找一种理论调解政府与大学之间控制与反控制、干预与反干预之间的矛盾。公共治理理论为有着共同目标的政府与大学二者关系的调节提供了一个新的理论视角。治理理论将公共事务的管理权限与责任从单一的政府垄断中解放出来，形成一种多元共治的局面，建立新型政府与大学关系已经成为许多国家改革政府与大学关系的重点，使得在治理理论视角下建立新型大学与政府关系成为可能。[26]

(一)英国大学与政府关系的演进

19世纪以前的英国大学相对独立。英格兰只有两所大学——建于1168年的牛津大学和建于1209年的剑桥大学，同欧洲大陆其他大学一样，在招生、教学、管理和财务等方面等有很高的自主权。19世纪至20世纪中期政府开始干预大学。国会制定一系列法令，取消牛津大学和剑桥大学自中世纪以来享受的特权。1850年，英国政府首次组织两个皇家委员会调查牛律和剑桥大学，1850年和1856年英国国会相继通过了《牛津大学法》和《剑桥大学法》，废除1936年伦敦大主教为牛津大学制定的学则，取消英国女王为剑桥大学颁布的学则，扩大大学评议会的人员构成，加强评议会的权限，成立大学拨款委员会，通过财政手段对大学进行改革。英国最初主要通过在大学设立国家的教授岗位，对大学实行间接的财政资助。19世纪末以后，开始对大学进行直接的财政拨款，并通过拨款直接影响传统大学的课程设置及科学研究活动。1889年，英国政府首次对牛津和剑桥大学进行直接财政拨款，1919年政府成立大学拨款委员会，专门负责对大学的财政资助。20世纪中期以后，政府对大学的管理加强，要求大学开设更多的实用课程，以满足经济社会发展的需要。由于高等教育大众化时代的来临，政府迫切需要建立一批新的大学以满足高等教育大众化需要的愿望。在此背景下，英国政府在1965年提出实行高等教育的双重制，在大学之外建立一个平行的高等教育体系——多科技术学院体系，政府加强问责。20世纪70年代以来，受经济危机的影响，英国经济状况不断恶化。撒切尔政府认为大学的保守落后是造成英国在全球经济竞争中处于劣势的重要原因，已经不能通过大学内部改革得到解决，必须佐以外力重塑大学的角色与使命。80年代，一场以管理主义为主要特征的“新公共管理运动”席卷欧美，管理主义以实现经济、效率和效益为目标。每年接受大量公共资金的高等教育也被纳入到改革的领域。政府采取了一系列措施如锐减对高校的拨款，将大学推向市场，促使大学建立一个连接经济需求和高等教育的市场机制。

总体上，英国政府对高校进行宏观调控，大学拥有较强的自治权和学术自由。二战后，英国政府在推进高等教育大众化进程中，加强了对高等教育的控制。政府通过拨款、立法与评估等手段对大学进行监控，形成由政府引导和大学各相关利益主体共同参与的管理机制。20世纪80年代后期，英国对包括办学方针、制度及发展策略、经费投入、管理运行和大学规模、监控评价等在内的高等教育进行重大改革，加强政府对高等教育的管理。英国政府特别注重发挥中介组织的作用，将中介组织作为大学与政府之间的一个“缓冲器”，中介组织对政府干预大学的职能进行限制，并通过对教育资源的分配和对大学的监控提高政府宏观管理的效能。[28]

(二)美国大学与政府关系的演进

殖民地时期大学自治。这一时期的高等教育还受英国王室控制，大学及学院的建立必须得到英国王室颁布的特许状。由于殖民地与英国本土远隔重洋，北美殖民地最初的三所学院——哈佛学院、威廉·玛丽学院和耶鲁学院，只有玛丽学院创立时得到英国王室的特许状，殖民地学院与英国王室的关系并不密切。殖民地学院与所在州政府关系密切，政府的资助是早期殖民地学院的一项较为稳定的收入，尽管如此，殖民地学院没有丧失自己对学院的管理和控制。建国后至二战前，联邦政府开始对高等教育干预。美国建国初期，大学或学院均为私立，开设的课程多为古典学科，培养目标是贵族或神职人员，与当时美国要求开拓边界、发展经济等需要很不吻合。因此，美国第一任总统华盛顿很想建立国立大学，培养国家所需要的人才，还为国立大学的创办留下一笔遗赠，其后5位总统也都赞成设立国立大学，但遭到国会议员的反对，认为创办国立大学有违反美国宪法之嫌，也担心国立大学的创办有可能成为国家权力无限制扩张的起点，加上当时联邦政府的权力还比较弱小，最终联邦政府创建国立大学的努力以失败告终。联邦政府于1862年颁布了《莫里尔法案》，规定每个州都可以获得联邦政府赠与的土地与资金，用于兴办各州农业与工艺教育，培养国家经济发展所需的高级应用性人才，给高等教育带来了一场革命，也让联邦政府找到干预高等教育的一种有效方法。受到独立战争、欧洲启蒙运动以及19世纪德国现代大学模式的影响，实用主义开始流行，要求大学改革以适应社会需要的呼声高涨，但已有大学均为私立大学，比较保守，联邦政府推动各州政府纷纷建立自己的州立大学。1825年，由杰斐逊创办的第一所州立大学——弗吉尼亚州立大学正式成立。在《莫里尔法案》的推动下，创办州立大学的热潮在美国西部展开。

20世纪初，美国初级学院发展迅速，联邦政府给予资助介入干预。在初级学院创立后的很长一段时期，联邦政府对其采取放任的态度。1918年后，联邦政府开始鼓励、资助各州初级学院的发展。1920年，联邦教育署成立全美初级学院协会，通过《初级学院指南》，对各州初级学院的专业设置、课程设置标准加以规范、指导。二战中，为满足战争对专业人才的需要，联邦政府又通过拨款、委托培养、合同等手段，大力支持初级学院开设各种实用课程。二战期间，为满足战争的需要，联邦政府在许多高校设立实验室，大批教授进入军事科研，极大地加强了大学的科研功能，而且开创了联邦政府干预高等教育的一种新的新式——大学与政府签订科研合同。这一时期，联邦政府对大学干预的较突出表现为，一是麦卡锡主义对大学自由的严重干涉。1947年，在冷战背景下，杜鲁门总统签署9835号政令，要求根除美国国内的共产主义思潮。这场被称为“麦卡锡主义”的反共运动严重干涉了大学的自治与学术自由。二是颁布《国防教育法》，直接干预高等教育。依据该法案，联邦政府以空前的规模对高等教育进行拨款，加强大学与政府和工商企业的合作。三是颁布并多次修订《高等教育法》，不断扩展联邦政府对大学的管理职能。1963年约翰逊当选总统后，提出建设“伟大社会”的构想，“向贫困开战”，1965年国会通过了《高等教育法》，首次明确规定政府向各高等教育机构提供稳定而长期的资助，并要求每一个州都要建立一个协调性机构，以加强对高等教育的管理。《高等教育法》的施行标志着联邦政府直接将自己的意图渗透到高等教育发展中，联邦政府通过多次修订《高等教育法》，达到对高等教育的控制。

总体上，美国政府对大学的干预从属于大学自治原则，对大学的干预多为间接手段，主要有：(1)市场手段。即政府的干预是市场化的，如政府的拨款、资助项目采取竞争、招标等手段，不仅提高政府财政的使用效率，也有助于发挥大学的自主性。(2)法律手段。政府对大学的每一次大规模干预都离不开一部关于高等教育的法律出台，而不是通过行政手段发号施令，这可以保证高等教育按照自身规律运行。(3)经济手段。联邦政府和州政府通过拨款、资助与投资等手段，对高等教育的规模、速度以及其他活动进行调控。目前，美国大学与政府正在走向相互合作的伙伴关系，政府对大学有较多的尊重，给予大学更多的自主权；大学也减少自我封闭，增强与外部世界的联系。[29]

五、结语

通过对西方中世纪“大学自治”历史发展与演变的梳理，可以看出，大学自治传统是西方大学自诞生以来处理国家、教会关系中全力捍卫的一条原则，是西方“象牙塔”式大学赖以存在的支柱，是当时社会经济条件下的产物。大学自治不但是西方现代大学最悠久的传统之一，也是西方大学学术进步及教育治理的活力之源。西方大学自治的传统目的在于保证学术知识的权威性，确保学者活动可以排除外界干扰仅按标准行事。

现代大学自治的性质已不同于中世纪大学。大学与社会、政府、市场的联系日趋紧密。大学不能遗世独立，但应有它的独立与自主。现代大学应在政府以“掌舵者”的身份对其实施适度而又富有成效的管控下以“划船者”的身份实行积极有限的自治。[30]为避免外界过多的干扰学术自由，激活和提高办学自主权，需要大学自治；但大学在其办学过程中不可避免地会产生一些行为失范，需要大学自律和他律。[31]

大学自治是一个历史的动态概念，从来就没有完全的大学自治，在不同国家、民族、文化背景下有差别，在各国之间也有很大的差别。中世纪大学虽然有某些特权，但仍受制于王权和神权。在当代，大学需要国家、社会的参与和市场的调节，否则大学无法生存。大学治理模式不是固定不变的，也没有同一的演进模式。无论从世界还是从部分国家大学发展进程看，现代大学治理无不嵌入现代国家治理框架中，从“大学自治”走向“大学共治”成为当今世界高等教育发展的实然态势。

(本文系作者2018年5月北京大学“大学自治的理论与实践研讨会”提交论文的修订稿。)