水土保持设施自主验收的行政监管

姜德文

（水利部水土保持监测中心，100055，北京）

随着转变政府职能、深化行政审批改革的深入推进，2017年9月国务院取消了一批行政许可事项，其中包括将各级水行政主管部门对生产建设项目水土保持设施的行政验收，转变为项目法人进行自主验收，这是对20多年来传统做法的重大改革。取消行政验收后，各级水行政主管部门如何监管，怎样落实生产建设项目水土流失防治责任，新的工作方式下如何落实生态文明建设的总要求，本文做一探索。

一、行政审批改革精神与现实存在的问题

1.行政审批改革要求

《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46 号）文件，明确要求取消生产建设项目水土保持设施验收行政审批后，要加强事中事后监管，制定和完善水土保持的有关标准和要求，生产建设单位按标准进行自主验收；生产建设单位应当加强水土流失监测，在项目投产使用前组织第三方机构编制水土保持设施验收报告，将自主验收情况向社会公开并向水土保持方案审批机关报备；水行政主管部门要强化生产建设项目水土保持方案审批，加强对水土保持方案实施情况的跟踪检查，依法查处违法违规行为，处罚结果纳入国家信用平台，实行联合惩戒。

根据国务院文件要求，水利部于2017年11月印发了 《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》（水保〔2017〕365 号），进一步明确了自主验收程序、验收标准和条件，提出了取消生产建设项目行政验收后强化事中事后监管的任务和要求，同时制定了生产建设项目水土保持设施验收报告示范文本、生产建设项目水土保持设施验收鉴定书式样。

2.自主验收启动阶段存在的问题

国务院及水利部文件的规定和要求，都是前所未有的改革，20多年的传统做法发生了重大改变，参与验收工作的相关各方职责和角色发生了很大变化，对相关各方都提出了严峻考验。①生产建设单位要担当自主验收的主体责任，但这些单位大多不太了解水土保持法律法规规范性文件的规定和要求，更不懂国家的水土保持系列标准，以往也没有主持过水土保持设施验收，对验收程序、验收的关键工作、验收中存在问题的处理、印发验收鉴定书、公开验收结果与资料接受社会监督、上报验收报备材料等都不掌握、不熟悉，客观上使自主验收形成了较大的难度。②第三方机构对自己的定位把握不准，多数机构仅从经济合同的角度认为其职责是让该项目通过水土保持验收，难以做到独立、客观、公正。他们对验收报告编制过程中的查阅资料、现场复核、数据核查等工作掌握得不全面、不规范，加之以往没有编制过自主验收报告，要达到水利部相关示范文本的要求和深度，还存在较大难度。③水行政主管部门由主动组织验收变为事后核查，许多单位定位还没有转换，如何组织核查，核查的重点有哪些，核查后的问题如何处置，自主验收后水行政主管部门要承担的责任等，都不够清晰。

二、自主验收的各方职责与法律责任

1.水土保持设施自主验收的主体责任

验收体制改革后，生产建设单位（项目法人）是水土保持设施验收的主体。根据水土保持法律法规及规范性文件的规定，项目法人的工作要求：一是根据水土保持方案及其审批文件等，组织第三方机构编制水土保持设施验收报告；二是在生产建设项目正式投产使用前组织水土保持设施的自主验收，形成验收鉴定书；三是在其官方网站或者公众平台向社会公开水土保持设施验收情况及相关材料；四是向水土保持方案审批机关报备水土保持设施验收材料，接受水行政主管部门的核查和监管。生产建设项目在验收时没有组织水土保持设施验收或未达到验收标准和条件就通过了验收，项目法人均要承担责任，将受到经济处罚和责任追究，造成重大水土流失危害事件的还要承担法律责任。

2.第三方机构的责任

承担生产建设项目水土保持设施验收报告编制的第三方机构，是指具有独立承担民事责任能力且具有相应水土保持技术条件的企业法人、事业单位法人或其他组织。第三方机构应与所涉及事项的第一方、第二方、第四方等没有直接关系，特别是项目的水土保持监理机构、水土保持监测机构原则上不能做同一项目的第三方机构。第三方机构应有水土保持及相关专业技术人员，机构和人员具有水土保持相关工作的业绩，该机构具有开展工作所必需的查勘、量测、分析计算等设施设备。第三方机构应本着独立、客观、公正的原则，开展调查、分析和评价，作出准确、真实的结论。第三方机构在工作中弄虚作假、未坚持验收标准和条件、作出错误结论的，均应承担责任。

3.水行政主管部门的责任

改变验收方式后，水行政主管部门的职责是监督检查，重点核查自主验收是否履行了水土保持设施验收规定程序，是否满足水土保持设施验收标准和条件，督促生产建设单位落实水土保持设施验收和管理维护主体责任。水土保持方案审批机关没有依法进行核查，或核查中未发现实际存在的重大水土流失问题，发现违法违规行为没有依法作出处罚，应依据相关规定进行处分和追责。由于水行政主管部门及水土保持监督管理机构的职责是核查，因此具有该项目监督管理职责的工作人员也不能以专家身份参加项目法人组织的验收。

根据国务院《建设工程质量管理条例》及相关文件的规定，项目法人、第三方机构对验收作出的结论负责，并且是终身负责制。

三、水土保持设施验收标准和条件

生产建设项目水土保持设施验收应严格遵守法律法规和技术标准的规定。

1.水土保持法律法规的规定

水土保持法对生产建设项目水土流失防治作出了明确规定，主要有：一是生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用；要做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围；对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施；生产建设活动结束后，取土场、开挖面和存放地的裸露土地应当及时植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。二是生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。三是水土保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土保持设施的管理与维护，落实管护责任，保障其功能正常发挥。

2.国家技术标准的规定

《开发建设项目水土流失防治标准》（GB 50434—2008）、《开发建设项目水土保持技术规范》（GB 50433—2008）等国家标准对生产建设项目水土流失防治作出了技术规定。首先是宏观总体目标，即项目建设区的原有水土流失得到基本治理，新增水土流失得到有效控制，生态得到最大限度的保护，环境得到明显改善，水土保持设施安全有效。其次是具体定量指标，即扰动土地整治率、水土流失总治理度、土壤流失控制比、拦渣率、林草植被恢复率、林草覆盖率等6项指标达到规定标准。

3.水利部规范性文件规定

水利部关于自主验收的通知中明确提出生产建设项目水土保持设施验收中不得通过验收的9种情形：①未依法依规履行水土保持方案及重大变更的编报审批程序的;②未依法依规开展水土保持监测的;③废弃土石渣未堆放在经批准的水土保持方案确定的专门存放地的;④水土保持措施体系、等级和标准未按经批准的水土保持方案要求落实的;⑤水土流失防治指标未达到经批准的水土保持方案要求的;⑥水土保持分部工程和单位工程未经验收或验收不合格的;⑦水土保持设施验收报告、水土保持监测总结报告等材料弄虚作假或存在重大技术问题的;⑧未依法依规缴纳水土保持补偿费的;⑨存在其他不符合相关法律法规规定情形的。验收报告编制单位、项目法人、水行政主管部门均应遵守该标准，存在上述情形之一通过验收的，均视为验收不合格，将责令重新组织验收。

四、水行政主管部门对自主验收的核查

1.水行政主管部门核查的重点

根据国务院和水利部要求，各级水行政主管部门要加强事中事后监管，对水土保持方案实施情况强化跟踪检查，对自主验收进行核查，主要是核查项目法人是否履行了水土保持设施验收程序，是否满足水土保持设施验收标准和条件。核查的组织方式，可以是各级水行政主管部门直接核查，也可以探索政府购买服务方式由专业的技术服务机构开展辅助性核查。

（1）针对项目法人的核查重点

重点核查生产建设项目是否依法依规报批了水土保持方案及重大变更手续，是否在水土保持方案确定的弃渣场以外存在倾倒废弃土石渣的情况，是否依法依规开展了水土保持监测工作，是否依法缴纳了水土保持补偿费，等等。

（2）针对第三方机构所编制的验收报告的核查重点

重点核查是否全面收集、查阅了工程设计、水土保持方案、水土保持工程监理、水土保持监测等资料，全面了解了项目设计与建设情况；是否全面查勘了工程现场，掌握了准确、真实的情况；是否全面查验了相关数据及成果的来源与依据，验收所需的支撑材料是否可靠；是否全面分析评价了水土保持情况，开展了社会调查，找出了存在的问题；是否全面作出了水土保持设施验收结论，结论是否准确、客观，是否达到了验收标准和条件，等等。针对验收报备材料的核查，审核材料是否齐全，是否符合文件和示范文本的要求，验收材料是否向社会公开，接受社会监督。

2.核查结果及其处置

根据有关规定和文件，生产建设单位未按规定取得水土保持方案审批机关报备证明的，视同为生产建设项目水土保持设施未经验收。对核查中发现的弄虚作假，不满足水土保持设施验收标准和条件而通过验收的，视同为水土保持设施验收不合格。对弃渣场存在重大水土流失危害隐患或风险的项目，坚决不能同意通过验收，必须坚决纠正。水行政主管部门和流域管理机构应以书面形式告知生产建设单位，并责令其依法依规履行水土流失防治责任，达到验收标准和条件后重新组织水土保持设施验收。对水土保持设施未经验收或验收不合格，且生产建设单位将生产建设项目投产使用的，要按照水土保持法第54条的规定进行处罚。

3.建立联合惩戒机制

根据国务院和水利部文件要求，各级水行政主管部门要加快建立完善生产建设单位和技术服务机构水土保持信用评价制度，将监督检查发现、查处的水土保持违法违规信息纳入全国水利建设市场信用信息平台，并报送国家统一的信用信息平台，记入诚信档案，实行联合惩戒。可以采取向社会发布通报，对违反规定的项目法人、第三方机构进行通报批评，向社会自律组织提出要求，取消第三方机构资质或星级，让诚实守信者获得荣耀和支持，使失信造假者没有市场，依靠市场机制优胜劣汰。

五、当前存在问题及工作建议

由于自主验收是一项新的改革做法，大家都没有经验，出现了以下问题：第三方机构的选择不规范，应回避的相关方却承担了第三方机构的工作；有的项目法人选择第三方机构时没有考虑水利部规定的具有相应水土保持技术条件，承担单位的技术水平和工作能力低；第三方机构编制的验收报告不规范，缺乏真实、可靠的验证材料；项目法人自主验收中以专家组名义通过验收，水行政主管部门以专家身份甚至以代表身份参加了验收；报备材料不完善，重要附件缺失；水行政主管部门的核查尚未全面展开，等等。

针对目前出现的问题，各级水行政主管部门要积极开展工作。一是要深入开展调查研究，积极研究新情况新问题，不断总结经验和做法，主动指导项目法人开展自主验收工作；二是尽快制定相关制度，进一步明确有关事项，避免不规范的自主验收出现问题甚至留下隐患；三是加快对水行政主管部门、项目法人、第三方机构的培训，使相关各方准确定位、规范工作、尽职尽责；四是开展工作交流，不断完善工作体制机制，促进自主验收工作尽快实现规范化。

[1]牛崇桓.《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》解读[J].中国水土保持，2017（12）.

[2]姜德文.水土保持方案的编审重点及对工程建设的约束作用[J].中国水土保持，2017（1）.