农业政策性银行在乡村振兴战略中的功能定位与实施路径

张汗青

（1.铜陵学院,安徽 铜陵 244000；2.上海社会科学院，上海 200030）

一、导言

厘清乡村衰落的原因对于在新时代下实施乡村振兴战略具有重要意义。马克思、恩格斯从唯物辩证法的高度分析了乡村衰落的原因，马克思认为：“某一民族内部的分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离，从而引起城乡的分离和城乡利益的对立”。可以看出，乡村衰落的直接原因是分工带来的专业化，而根本原因则是生产力的发展和差异。在第二次工业革命结束后，西方经济学家就乡村衰落的原因以及重建的必要性提出过一系列的理论：发展经济学家的代表Lewis（1954）认为一个结构完整、体制健全的国家都存在两个部门和两个区域，一个是效率低下的传统农业部门，一个是效率较高的现代工业部门；一个是日益落后的乡村，一个是日益繁荣的现代都市。很多发展中国家优先发展工业及城市部门，这种不平衡的发展战略直接导致了二元经济结构，最终变成一个国家再工业化过程的短板。Krugman（1991）提出中心——外围理论，认为在完全竞争市场条件下，资本、劳动力、技术会自由地从边际收益低的地区向收益高的地区流动，在马太效应作用下，处于区域发展中心的工业部门和城市愈加良性发展，而落后的农业部门和农村地区则面临发展动力不足、前景狭隘的局面，只能依附工业部门及城市地区，从而形成中心——外围经济。Kznets（1985）通过对发达国家的农业、工业、服务业三部门的变化分析，指出国民经济中三个部门在产业产值、就业机构、社会贡献之间存在协调发展的关系，强调了乡村建设与发展的重要性。

国内来看：王勇（2016）提出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，乡村振兴的核心就是坚持农业农村优先发展，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快实现农业产业现代化。陈锡文（2017）对中国农村战略布局及新时期的中国城乡发展存在的主要问题进行了分析，认为乡村振兴不是简单的农村改革初始目标的进一步提升，也不是新农村建设的升级版，而是新时代下“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局在农村的全面贯彻。刘守英（2017）认为农村政策的根本落脚点就是乡村振兴，国家战略从城乡统筹转向城乡融合，反映了顶层设计对农村的重新定位，改变了重农业轻乡村的传统思路，在乡村振兴的过程中更加重视市场作用和要素的流通。潘家恩（2017）提出乡村振兴是对改革开放以来日益严峻的三农问题的建设性回应，是以三农问题的不同面向为着眼点，重新认识土地价值并审视城乡发展，进而探索城乡良性发展道路。

二、农业政策性银行支持乡村振兴的科学内涵

（一）乡村振兴战略的基本含义。乡村振兴战略是以习近平同志为核心的新一届中央领导集体，坚持以习近平新时代中国特色社会主义新思想为指引，在中国开启全面建设社会主义现代化国家新征程上，围绕新时代“三农”问题，进一步加快农业农村现代化步伐，加快推动我国农业大国向农业强国迈进时所提出的重大战略举措。在我国农业农村发展进入新阶段后，三农问题成为我国现代化建设中的短板，发展不平衡不充分的问题尤为突出。在此基础上，党中央所提出的乡村振兴战略体现了新时代下党和国家对三农问题的新要求，乡村振兴也必将成为伟大民族复兴的一个重要组成部分。新时代下，我国政府将坚持优先发展农业农村，加快推进农业大国向农业强国迈进，与建设社会主义现代化强国相匹配。

（二）乡村振兴战略的主题思想。即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。产业兴旺要求促进传统农业向现代化农业转型，改变单一的以种植业为主的模式，转向种植业、养殖业、深加工、旅游业相结合的多元化产业结构；生态宜居强调了乡村生态文明建设的重要性，改变农村污染严重局面，促进农民与自然的和谐共生，还乡村一个绿水青山；乡村文明建设是社会主义文明建设的重要部分，强调提高农民科学文化素养及工作技能的重要性和提升乡村整体人文环境的紧迫性；治理有效体现的是乡村民主，从重结果到重制度，加强农村的基层治理，有利于农村更加和谐安定；生活富裕则意味着提高农村居民收入多样性，确保农民拥有持续稳定的收入来源，促进城乡居民收入差距进一步缩小，与城市居民走向共同富裕的道路。

（三）乡村振兴战略的实施意义。首先，农业政策性银行支持乡村振兴战略有利于盘活乡村资源要素，推动农业产业结构升级。以资金的流通带动包括土地在内的全要素的流转，加之国家对土地进行确权，将会进一步激发土地的生产潜力。资金可以带来土地的开发和增值，形成要素的良性循环，增加优质农产品的供给为农业领域的供给侧结构性改革补齐短板，充分的发挥以产业为先导、以产业为龙头的带动作用，根据地方特色，打造一批优质、高效、经济效益好的农业产业化龙头企业，以产业带动乡村发展，为乡村振兴提供源源不断的动力。其次，农业政策性银行支持乡村振兴战略有利于助推脱贫攻坚，促进共同富裕。乡村振兴，摆脱贫困是前提。乡村脱贫攻坚的主要对象是农民，农业政策性银行无论是助推产业发展还是完善乡村基础设施建设，其最广泛的受益者还是农民，特别是建档立卡的贫困农民，农业政策性银行自2015年以来累计向“三区三州”深度贫困地区投放精准扶贫贷款1.52万亿元取得了良好的帮扶效益，通过支持易地扶贫搬迁、产业扶贫、基础设施扶贫、健康扶贫、教育扶贫等金融扶贫措施，激发了农业农村的内生动力，推动长效脱贫机制的建立，全力以赴打通脱贫攻坚“最后一公里”。促使贫困乡村地区尽早脱贫，走上共同富裕的道路。

（四）乡村振兴与农业政策性银行形成合力。乡村振兴内容中第一要务是产业兴旺，说明了经济建设是乡村振兴中的首要任务。产业兴旺就是要形成现代农业生产体系、产业体系、经营体系，农村成为具有现代竞争力的新产业。在这其中，乡村一二三产业融合发展、全面发展，促进现代农业、乡村旅游、文化产业、电子商务、仓储物流等新兴产业的发展，增加产业可持续发展的活力。产业的发展必定离不开金融的支持，农业政策性银行是政府为了实现特定农业政策目标，对农业生产和农产品贸易实施支持的金融机构，金融支持农村实现产业兴旺，有利于农业更深度的参与到社会产业分工中，使得农业资源能够在完全竞争市场中得到充分的利用，从而带动农民的增产增收，提高生活的富裕程度。2015年以来，农业政策性银行累计投放支农贷款5.64万亿元，截至2018年5月末，资产总额达6.77万亿元，在金融服务“三农”发展和乡村振兴中发挥了中流砥柱的作用。

三、农业政策性银行支持乡村振兴的功能定位

乡村振兴战略中的产业发展引发了农业经济对农业政策性银行的功能需求，目前，我国农业政策性银行充分发挥助力乡村融资、融智、融力方面的优势，已经形成了明晰的功能定位，即经济建设功能、逆向调节功能、资源引导功能和履行社会责任功能。

（一）经济建设功能。经济发展为乡村振兴提供物质基础，经济建设的首要目的在于不断满足农民对于优质农产品的需求以及对于乡村美好生活的渴望。作为推动乡村振兴的专业性银行，农业政策性银行通过提供农业政策性贷款为农村信贷市场输入资金，缓解农业综合开发和基础设施建设的资金压力，以帮扶特定的农业产业主体；通过向农业产业主体提供相对市场利率更加优惠的政策性利率、相对商业贷款更加宽松的期限限制、更加便捷的融资渠道及审批程序，进而使得其获得成本较低的信贷资金，以实现政府在乡村振兴领域的经济扶持目标。

（二）逆向调节功能。发展中国家农村金融市场常常面临着市场失灵的问题，即农村金融资源无法通过市场机制得到有效地配置。农村资金外流直接导致了农村信贷供给不足。乡村振兴对金融资源的需求十分巨大，但是就以往来说，由于农业是弱势产业，相比工业和服务业，边际收益不足，商业金融资源不愿意过度介入，因此财政资金和社会闲置资本是推动农业农村发展的主要资金来源。另外，农村基础设施项目大都具有公共产品或准公共产品性质，公益性较强，经济效益难以得到保障，只能通过政府发挥统筹协调作用。但我国仍是发展中国家，政府的财力有限，有限的财政支农资金难以满足“三农”发展的全部需要，农业自身积累又严重不足，因此，在中国政府主导的乡村振兴战略的宏观背景下，农业政策性银行在调节农村金融市场失灵过程中大有可为，逆向调节功能成为农业政策性银行的核心功能，逆向调节主要针对根据政府既定的农村金融政策目标，有限配置资源到商业金融不愿选择或者滞后选择，但是主体项目具有一定可行性，利润回报暂时较低，风险可控的农业产业项目。政府通过农业政策性银行的逆向调节来提高特定项目的信贷资金使用率，从而实现农业产业的稳定发展。

（三）资源引导功能。我国实行乡村振兴战略一大具体出发点就是发展现代化的农业项目，然而，这些项目初始投资成本较大、投资时期较长、投资风险不易掌控等因素阻碍了社会各项资源的进入，仅仅依靠农业政策性银行，并不能满足其持续的资金需求，又由于此类产业的经营有利于促进农业生产集约化、精品化，能直接提高农民经济收入，提高农民生活水平，因此农村政策性银行在发挥自身金融支持的基础性功能之余，还要积极发挥资源引导功能，坚持“扶持一批，推出一批”的原则，以资金引导技术、人才，先进管理等高级生产要素进入乡村振兴领域，以实现“资源返农、资源哺农、资源兴农”的良好态势。

（四）履行社会责任功能。不同于商业性金融机构逐利性的经营特征，农业政策性银行有着中央政府赋予其特别的经营属性和社会权利，首要任务就是执行国家政策、促进社会公共福利，由此衍生出的社会责任要显著大于商业性金融机构。社会责任是农业政策性银行对其自身经济行为按照社会价值取向而进行的道德约束，具体体现在维护国家粮食生产安全、促进农业产业发展、提高农民生活水平等领域上。以扶贫攻坚为例，从组织机构到制度规章再到业务流程方面，我国农业政策性银行建立了全面支持脱贫攻坚的机制，将扶贫建设与综合开发作为主要业务经营，就是对扶贫攻坚与乡村振兴进行有机结合的成功范例。

四、农业政策性银行支持乡村振兴的实施路径

我国农业政策性银行业已建立起一套完整的功能体系，其所具备的四大功能与乡村振兴战略内在要求相吻合，以下本文将以理论为先导，以实践为入手点，进一步探究农业政策性银行支持乡村振兴的具体实施路径。

（一）维护国家粮食安全，保障粮食生产能力。支持粮食收储业务是农业政策性银行的基本职能之一。一是要坚决贯彻中央和地方的各项粮食收储政策，按时、保质、保量的将粮食从农民手中收购进入储备环节和流通环节，为粮食收购提供充沛的信贷资金，稳定农民的种粮预期，不断提升粮食生产能力，维护国家粮食安全，使得粮食生产的主动权稳固的处于政府的掌控之中；二是大力培育优质的农业龙头企业，支持粮食的产业化经营，打造生产、加工、销售的粮食全产业链，使得不具备特色种植的乡村地区也可以立足基本粮食生产，做大、做强、做精本地基本农产品的产业。三是支持国家关于粮食市场体制的改革，推动粮食市场化收购，根据“价补分离”原则，国家有可能将补贴直接发放至售粮农民手中而不是之前的收储企业，有利于稳定粮食主产区的乡村产业发展。

（二）发展第三产业，服务农业现代化。因地制宜，结合乡村地区特色的人文历史、地理环境、产品特色，大力发展旅游休闲、周末度假、校外课堂等第三产业，农业政策性银行与大型旅游集团开展银企合作，彼此发挥市场开发与资金筹措的优势，共同开发乡村资源。以安徽省农业发展银行铜陵市分行为例，作为本地区唯一一家农业政策性银行，通过信贷支持大通旅游有限公司开发和悦州旅游资源，传统乡村旅游资源得到有效开发，在银企合作的框架下，资金问题得以缓解，和悦州的乡村旅游初具规模，传统农业经济借助现代市场经济的浪潮，重获新生。

（三）坚持绿水青山，助推生态文明建设。美好乡村建设是乡村振兴的重要内容，没有宜人宜居的环境，乡村建设就无法留住人才。农业政策性银行一是以农村垃圾、污染治理、环境改善和村容村貌提升为主要信贷支持方向，为美好乡村提供建设资金，着力支持农村水、电、气、网等基础设施建设，促进城乡统筹发展，乡村地区也可以享受到现代便捷的生活条件；二是开展农村集中住房建设，尤其是老危住房的改造。住房是乡村地区的主体基础设施，直接影响到农民的居住环境，可将政府关于住房改造的奖补资金与农业政策性银行的信贷资金结合起来，鼓励农民在统一规划的前提下积极改造自住房，形成宜居的生活环境；三是以乡村地区的山河生态修复工程为重点，大力发展绿色金融，支持山、水、林、田、湖、草的生态系统治理，充分保存乡村地区的自然地理环境。

（四）全力扶贫攻坚，补齐基础设施建设短板。在2018年8月召开的中共中央政治局会议上，习总书记明确提出乡村振兴中要把补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务，加大基础设施领域补短板的力度。良好的基础设施不仅能改善村容村貌，还能直接提升贫困地区的产业承接能力，增加外来投资的吸引力，因此基础设施的完善在贫困乡村地区显得尤其迫切；农业政策性银行以扶贫贷款为抓手，加大对基础设施和公共服务的支持力度，综合运用农村基础设施建设、水利建设贷款、农村土地流转和规模化经营贷款、农民集中住房建设.贷款，助推贫困乡村地区利用现代金融工具走上富裕生产、生活的道路。2017年，农业政策性银行聚焦棚改、水利、公路等农业农村基础设施薄弱环节，全年发放农业农村基础设施贷款达8590.5亿元，截止2018年6月，共计支持棚户区拆迁3.9亿平方米，改善了近千万群众的住房条件。

乡村振兴战略的提出标志着中国农村发展进入了新的历史阶段，支持乡村振兴战略是新时代下农业政策性银行的核心职责和任务，也意味着农业政策性银行开拓了新的业务发展蓝海。在新时代，我国将全面深化农村改革，推进城乡一体化，实现乡村地区“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的五大目标。这是实现高质量发展的内在要求。在新时代农村发展的背景下，农业政策性银行深刻把握支持乡村振兴的科学内涵，明晰支持乡村振兴的功能定位，积极履行农业政策性金融职能，不断推进农业农村的现代化，必将实现乡村振兴的最终目标。