日本公共图书馆法规体系的构建历程（1899—1970）*

李易宁

（北京语言大学图书馆 北京 100083）

1 引言

日本公共图书馆经历了漫长的发展历程，从幕府末期到明治维新时期西方近代思想的引入开始，经历了“全盘西化”“复古思潮”以及军国主义崛起、第二次世界大战的结束，1970年左右，日本的公共图书馆才逐步具备了“Public Library”的应有之义。与此同时，日本近代公共图书馆的立法伴随着其漫长的发展过程，自1899年日本天皇政府颁布《图书馆令》开始，随后分别于1906年、1933年修订《图书馆令》 。 第二次世界大战后，日本颁布图书馆三法：1948年公布的《国立图书馆法》、1950年公布的《图书馆法》与1953年公布的《学校图书馆法》[1]。从1950年到1970年，围绕公共图书馆事业，一些补充性行业规范逐渐出台，从而使日本本土化公共图书馆思想以法律和规范的形式确定下来，为1970年后日本公共图书馆事业20年的飞速发展奠定了基础。

李国新提出，目前日本图书馆法律体系的基本架构中，“图书馆三法”及其配套规章，是法律体系的支柱；主要由行业协会制定颁布、具有“准法律”性质的行业标准、纲要、业务规范等，是法律体系的补充；一大批图书馆相关法，是法律体系的重要组成部分；以《图书馆自由宣言》和《图书馆员伦理纲领》为核心的图书馆“誓约”与“自律规范”，超越了图书馆业务层面而在政治权利、自由权利层面对图书馆和利用者加以保护；国际条约、协定等，则是法律体系的国际法基础[2]。

日本《图书馆情报学用语辞典》中，认为“公共图书馆法是指明治32年（1899）的《图书馆令》、昭和8年（1933）的《改正图书馆令》、昭和25年（1950）的《图书馆法》”，并指出“这三者的性质各不相同[3]。从普遍意义来说，对日本公共图书馆法律法规的研究应以这三个法规为主线。在这一主线之上，日本公共图书馆法规体系逐步建立，并依据其他法规的制定横向趋于完善。

2 《图书馆令》开启日本公共图书馆法单独立法进程

在《图书馆令》问世之前，一些关于公共图书馆的规定已经出现，有的专门规定了公共图书馆事业的部分内容，有的散见于教育法规之中。明治30年（1897）2月，外山正一在获得60票赞成的基础上，在贵族院提出了《国库补助公立图书馆费用法案》。其中规定，“为奖励公立图书馆事业”，国库每年支出10万日元的费用，另外，开设有图书馆的地方公共团体同样承担有提供补助金和图书馆经费的义务。该法案的目的在于促进公立图书馆的开办与发展。但是该法案交付委员会审议后，因学校教育筹备为重的理由被拒绝了[4]。

1899年文部省将当时存在于各学校通则与小学规定中有关图书馆的规定加以汇编，从而形成了独立的《图书馆令》。就内容而言，《图书馆令》的内容与今日之法律相比非常简单，仅对图书馆的定义、设置等问题进行了简单规定：最初的这部《图书馆令》第一次确立了建立图书馆的法律基础。作为职员，在“图书馆中有馆长和书记”人员，对其待遇也做了明确的规定（第6条）。第7条规定“公立图书馆能够征收图书馆阅览费”，认可了收费制度。此外，可以在公立和私立学校中“作为附属机构”开设图书馆（第4条），从而认可了与学校的隶属关系[5]。

《图书馆令》中定义图书馆是“收集图书提供给公众阅览”的机构，并在教育制度中确定了图书馆的明确地位。另外还规定了行政以及公立学校附属公立图书馆的开设、停办需要经过文部大臣的许可等，一共8条规定[6]。

《图书馆令》虽然只是“东拼西凑”而来的法律，但是在当时的日本依然起到了不可忽视的历史作用，并促进了日本图书馆事业的发展。《图书馆令》颁布时，日本全国公私立图书馆的总数仅为32所，1901年为50所，1904年为100所，1908年为200所，直到明治末年的1912年达到了541所[5]172。在事业发展的同时，也出现了一些问题，比如公立图书馆对学校的依附性问题。《图书馆令》颁布之后，作为小学的附属机构建立了很多町村一级的公立图书馆，这对日后的学校图书馆的独立发展以及公立图书馆自身的发展造成了阻碍[5]172。

3 改正《图书馆令》推动日本公共图书馆立法的发展

1906年对《图书馆令》的修改主要针对第6条，即“地方长官对公立图书馆中设置的馆长与书记的任免”一项[7]。改正后规定：“在公立图书馆中设立馆长、司书和书记。馆长和司书享受与奏任文官或判任文官相同待遇，书记享受与判任文官相同待遇”，并详细规定了不同级别人员的聘任资格[7]78。这一修改体现了对图书馆职业资格规定的严格化与细化，是管理深化的体现。

1933年改正《图书馆令》颁布于大正时代，这是一个思想政治运动和社会运动多样化的时代。这段时期，在所谓的大正民主主义运动高涨和社会主义复苏的同时，劳动运动白热化、抢米运动爆发、普选运动兴起。在这样的时局之下，统治阶级为了控制国民的思想，对反抗运动予以镇压。正因为如此，在这样的动荡时期，图书馆的发展最主流的选择是权利依存型，即继续接受政府的政策，通过这种方式实现图书馆的发展[4]82。

在这样的时代背景下，对《图书馆令》的改正，本意必然不是推动日本近代公共图书馆的发展，而是持续加强政府的管理力度。

从内容来看，改正《图书馆令》改正的内容可以概括为：①明确规定了图书馆的目的和开展附加业务；②为普及图书馆的建设扩大了其开设主体的范围，并引入奖励金的公布制度；③实施中央图书馆制度；④职员结构的调整；⑤私立图书馆的认可制和加强监督；⑥由中央图书馆建立图书馆职员的培养机构[6]102。

在改革诸项中，其中改革的核心问题是第3条——引进中央图书馆制度。通过这项规定的修改，建立起在文部大臣的许可之下在各都道府县建立中央图书馆、再由中央图书馆监督指导市町村图书馆的制度。另外，私立图书馆的建立制度虽然从之前的申请制改为认可制，但是计划由中央图书馆针对青年团一类开展独立活动的图书馆加强监管[6]102。

虽然改正《图书馆令》与《图书馆令》相比有着不可忽视的进步与优化，但是由于对公共图书馆社会属性的认识不足，为日后的发展留下了隐患。一方面，在改正《图书馆令》的第一条第二项规定中加入了“图书馆应当作为社会教育的附属机构”的言辞，从而在日后引发了关于社会教育与图书馆的定位之争[6]102。另一方面，中央图书馆制度的确立确保了公共图书馆“思想善导”作用的发挥，无异于局限了公共图书馆发展的内驱力。

4 战后《图书馆法》初登历史舞台

1950年颁布的《图书馆法》是在日本战败后美军占领的时代背景下出现的。其立法过程中体现了日美双方在社会形态、公共图书馆思想等方面的不同立场。1950年《图书馆法》是双方争议的衍生物，既没有体现日本本土化思想的发展，也没有完全体现历任民间情报教育局（Civil Information and Educational Section，以下简称CIE）图书馆担当官的主张。在日本图书馆界、文部省与盟军司令部的多方博弈之下，最终得以立法的《图书馆法》可以理解为多方逐力与妥协的产物。

4.1 《图书馆法》的诞生过程

第二次世界大战后，联合国军最高司令官司令部（General Headquarters，以下简称GHQ）成立民间情报教育局CIE，CIE的主要任务是履行波兹坦公告的基本方针，以普及民主主义思想与抵制军国主义为基础，与日本的诸教育机构携手制定实施最高司令官麦克阿瑟的教育方针，并收集信息[8]。为此，CIE与日本的文部省合作，成立专门的教育使节团，对日本的科研、社会教育机构进行调查。根据《纽约时报》的报道，使节团的使命表述为：“调查日本的图书馆、科学研究所、博物馆的使用情况、研究人员的自主性，并调查高等教育的情况”[8]2-3。在这一过程中先后派驻日本三任图书馆担当官，分别是菲利普·O.基尼（Philip O. Keeney）、保罗·J.伯内特（Paul J. Burnette）以及简·费尔韦瑟（Jane Fairweather）。三人在任期间，分别强调了自己所关注的改革内容，其中影响最大的就是基尼。

基尼作为首任图书馆担当官，根据GHQ早期制定的重建方案制定了重建日本公共图书馆事业的《基尼计划》，并在其走访日本各地的过程中宣传了这一计划。《基尼计划》的核心是效仿美国加利福尼亚州公共图书馆的模式，“以最少的代价为最多数的人提供最全面的服务”的方式重建日本的公共图书馆[9]。

1947年4月，基尼突然卸任，继任者为伯内特。在伯内特到任之前，这项工作曾经一度由当时的成人教育教育官（Adult Education Educationist）纳尔逊（John M. Nelson）代理。除了对基尼的观点的认同，纳尔逊还考虑到避免集权的必要性，因此成为坚定的单独立法观点的捍卫者[8]9-10。

CIE的第二任图书馆担当官伯内特1947年10月到任，1949年3月卸任。伯内特在日本的主要活动包括四个方面：对美国的图书馆使节的协助、促进图书馆学教育、收集无法通过交换获得的图书和杂志、促进人的交流[10]。

伯内特卸任后，第三任图书馆担当官简·费尔韦瑟到任，此时，盟军司令部的专家逐渐改变了对日本公共图书馆的态度。其原因在于：第一，日本的公共图书馆在战争中受到的破坏比想象要严重，重建本身绝非易事；第二，1946年后，文部省加强公民馆的建设，将其作为社会教育的核心机构（不在少数的小型图书馆转型为公民馆），占领军也意识到公民馆在民主主义思想的普及方面能够取得更好的成效且经济效益更高；第三，单就图书馆而言，与其重建日本的公共图书馆，尚不如在全国各地建立CIE图书馆、直接宣传美国的思想和文化的做法收效显著[4]163-164。因此，盟军司令部最终选择以一种“省钱”的方式来完成日本图书馆法的立法工作。面对占领后期出现的财政危机，时任CIE图书馆负责人费尔韦瑟向中田邦造表示：“建立义务开设图书馆的制度是很难通过决议的。虽然将图书馆的社会功能延伸到町村的角落是我们最希望实现的，但是这是必须遵循民意的事情，而采用义务制即便是在中央图书馆的辖区之内也是同样不适用的。关于国库提供补助的问题，在ESS（总司令部经济科学局 大藏省负责）赞成无望的时候，提出任何与大量经费相关的法案都是不可能通过的”[4]163-164。

在日本图书馆界，纵观从日本战败到1950年《图书馆法》颁布的这段时期，以文部省为主导与以立法为核心成为事业重建的两大核心要素。先后出现了“长岛案”[11]与“加藤·雨宫案”[12]，并发生了公共图书馆立法的必要性之争。伯内特在任期间，出现了“文部省文化课案”[13]和日本图书馆协会的“有志案”和“协会案”[8]16-17。此后，费尔韦瑟继任，“文部省案”[14]被提出，并成为她短暂的在任期间所接触到的主要法案。在这一法案迭出的过程中，历任CIE的担当官代表的GHQ的原则与立场和出自日本不同机构的法案相交互，形成了止步于日本1950年《图书馆法》的思想发展脉络，这也是一个外力与本土化思想交汇与融合的过程。

1950年8月12日，法案促进委员会向日本图书馆协会明确提出了自己的立场：“如果不能制定出”比现行的图书馆令“进步一步的法案的话，那么推动其实现的努力是毫无意义的”。意思就是说，相反的，如果是仅仅能够前进一步的法案也值得舍弃一切能够舍弃的东西，全力促成其达成。于是，日本图书馆人舍弃了多年来念念不忘的义务开设、国库补助、中央图书馆制度等等，其结果则是建立了被认为最为接近英美免费开放和随意性传统的、包含公立图书馆的有关规定的图书馆法，被称为“舍弃了果实而摘了花”[4]164-165。

4.2 《图书馆法》的内容与历史评价

4.2.1 《图书馆法》的基本内容

李国新在对日本《图书馆法》的研究中，援引西崎惠对《图书馆法》的观点，对日本《图书馆法》的标志意义进行了如下说明：日本学者指出，和战前的《图书馆令》相比，这部新《图书馆法》“前进了一步”，标志是：①明确了图书馆的“公共性”。与此相适应，规定图书馆的设置主体是地方政府或《民法》第34条规定的法人（公益法人）；②关于图书馆的设置与撤销，废除了“认可制”，实行“报告制”或“提出制”；③明确了图书馆的本质功能是提供“图书馆服务”，为日本战后图书馆的发展指明了方向；④废除了“中央图书馆制度”；⑤规定了公立图书馆的“免费服务制”；⑥完善了图书馆的“职员制度”，确立了图书馆员的“研修体系”；⑦对于私立图书馆，确立了尽量发挥其“自主性”，实行“自由经营”的原则；⑧承认了“图书馆同类设施”的概念[2]51。

森耕一概括了1950年《图书馆法》的基本内容与意义：1950年颁布的图书馆法，从颁布之初就是一部被业内人士诟病的法律。但是从明确规定了近代公共图书馆的理念的内容来看，的确是一部“计划性立法”，其意义有：①规定了图书馆的目的和职能；②确立了免费原则；③在法律中倡导图书馆的相互合作；④制定了公立图书馆的建立和运营的标准，对于满足一定标准（第19条规定的最低标准）的图书馆提供国库补助；⑤对作为图书馆专职人员的司书和候补司书进行了规定[4]207-209。

4.2.2 颁布之初的消极评价

在当时的日本图书馆界看来，《图书馆法》并未坚持日本图书馆界的主张，甚至做出了原则性让步，依然将公共图书馆禁锢于社会教育的领域之中，使其无法在法律上获得独立自主的定位：图书馆法自占领初期就拥有诞生的机遇，但是直到1949年社会教育法颁布之后才终于在社会教育的范畴中得以实现。在CIE中对图书馆法的制定出力最多的人是纳尔逊。以往由日本图书馆界人士提出的关于图书馆法的众多法案中极力主张的中央图书馆制度、有偿公开制度、公立图书馆的义务开设制度等要求，给新的图书馆法的确立制造了很大的阻力。纳尔逊否定了中央图书馆制度，将免费开放和由自治体自行安排图书馆的开设等内容写入了法律条文中[6]109。

盐见昇在《图书馆法50年的过程与取得的成果》中也提到：最初，包含这样的内容的图书馆法在图书馆领域被评价为“理念高远而果实了了”。在这里的“果实”是指以法律的效力来支持图书馆的发展，也就是指“限制力”。这在当时引起了业内人士的诸多不满。高远的“理念”要如何运用于图书馆的发展之中、是否能够运用得当，这些问题日后成为了图书馆运动要解决的问题。当时日本图书馆协会的中井理事长说，感觉就像踩在了空气中一般[15]。

1950年《图书馆法》确实未能如日本图书馆界所希望的那样以法律的手段提供强有力的支持，而是留下了太多因不切实际而制造的壁垒等待着事业壮大后去逾越。

4.2.3 《图书馆法》积极作用的呈现

在当时的日本图书馆界人士看来，《图书馆法》的出台未能实现日本图书馆界的期待。在《图书馆法》时代，为了进一步完善公共图书馆制度，日本公共图书馆界进行了很多新的调整与尝试。随着观念的变化，对于《图书馆法》的看法也发生了改变。日本图书馆界逐渐意识到，图书馆法制定之时，正值日本战后的国家财政窘困之际，需要先确立制度，在日后增加预算。因此，图书馆法实质上规定了图书馆的服务和运转所应有的状态。图书馆法最为重要的一点是将日本图书馆一直以来收取入馆费等名目费用的做法改为免费制度。在图书馆法制定之后的一段时间里，图书馆服务依然持续尝试着错误的做法。在那以后，图书馆工作人员开始关注图书馆法内容的先进性，以图书馆法为依据，努力追求更好的图书馆服务方式[16]。

5 后《图书馆法》时期行业规范的横向补充

1950年日本《图书馆法》颁布后，日本图书馆界通过多年的努力逐渐接受了《图书馆法》的规定，并以行业规范的出台逐渐弥补了《图书馆法》中的遗憾，丰富了图书馆行业法规体系的构成。在盐见昇的《图书馆法50年的进程与取得的成果》中，分阶段总结了后《图书馆法》时期的事业发展的过程[15]54：

（1）《图书馆法》颁布至1960年代初。对法律所不具备的战前特色的控制力的执着追求依旧根深蒂固。1958年日本图书馆协会向文部省提交了《图书馆法改正草案》，并提出了改正的申请。但站在反对一方的青年一代则要求废除这一提案，争论的焦点在于中央图书馆制度、图书馆审议会制度的设置、义务建立图书馆的规定等。图书馆界的新老交替也在这一过程中完成。

（2）《中小报告》到《市民的图书馆》。1960年代初期，《改正草案》被废除，并提出要与其发展路线彻底告别。在这之后，地方政府在《中小报告》（1963年，全称为《中小城市公共图书馆的运营》，一般称为《中小报告》）和《市民的图书馆》的指导下取得了长足的发展，此时发起的图书馆运动正是以地方政府为主体、将重视居民意愿作为图书馆发展方向的。这一时期的发展重点在于：“中小图书馆才是公共图书馆的主体”、图书馆的价值在于切实提供居民所需要的资料、大型图书馆作为市町村图书馆的后盾的重要性，并意识到居民图书馆要重视儿童服务、建立儿童阅览室等问题。这些问题的解决构成了1960年代末期公立图书馆发展的基础，并逐渐形成了以地方政府为基础，在图书馆服务的实践中将图书馆发展的基本问题作为依据的发展模式。

（3）1980年代后，将图书馆的发展纳入国家政策的覆盖范围之内。公共图书馆的工作开展得越多样，建立图书馆的热情就会随之高涨。在这一进程中，对图书馆的发展方向进行了调整，将其纳入国家施政、地方执行的信息化、学习社会的发展过程之中，关于图书馆的争议也多次被提及，该次法律的修订成为这些争议的结点。

盐见昇总结了1970年代和1980年代关于《图书馆法》的争议：1970年代的争议围绕着将图书馆法纳入综合社会教育法的提案而展开，这一提案在1971—1972年的争论后被废止，并坚持了以地方政府为基础的图书馆发展方向。从1980年代至2000年前后的《图书馆法》改革中涉及图书馆馆长的资格问题、国家补助金制度以及虽然未提及改革议程但是备受关注的第17条等问题，体现了图书馆事业的发展、图书馆的调整对图书馆法改革提出的新要求，这是事物内在的矛盾关系[15]55。可见，至1970年代为止，日本的公共图书馆法规体系基本建立完成。

5.1 《图书馆自由宣言》和《图书馆员伦理纲领》

1950年日本《图书馆法》颁布后，日本近代公共图书馆制度日趋完善，通过法律以外的形式将行业内的具体分野予以细化和规范，标志着日本的近代公共图书馆发展到了一个新的、更加成熟的阶段。

在李国新的研究中提到，《图书馆自由宣言》是日本图书馆界依据战后《宪法》保障国民“表现自由”的基本精神，对图书馆自身权利、责任的确认和公示。图书馆作为一个整体所承担的社会责任与义务，所拥有的自由权利，仅靠图书馆员的“个人行为”是无法实现的。但是，它的完全实现又离不开每一个图书馆员在日常工作中的艰苦努力与卓有成效的工作。因此，组成职业集团的每一个图书馆员，就应该具有与《图书馆自由宣言》相一致的价值取向和行为准则。《图书馆员伦理纲领》就是图书馆员这个职业集团为明确自身职责而向社会公示的“自律规范”。它规定了图书馆员为完成图书馆所承担的任务、履行图书馆所承担的责任而应有的职业道德、专业素养以及其他责任、义务与权利，目的在于通过职业集团所有成员的“自律”，使图书馆对社会的“誓约”真正变为行动，变为现实[2]19-20。

5.2 《中小报告》

在日本公共图书馆界新的探索中，通过占领军民间情报教育部开设的CIE图书馆所展示的美国公共图书馆服务获得了很多启发。但是由于在日本公共图书馆事业的发展中始终面临的经费、人员不足与政府管理者对公共图书馆的偏见等问题，依然需要以日本自己的方式寻找出路。作为图书馆员集体组织的日本图书馆协会，为了寻求公共图书馆有效服务于民众的方法，特地对日本公共图书馆的活动进行了调查，并将调查结果汇总为《中小报告》，并作为这一时期的公共图书馆发展的指导方针[17]。

《中小报告》的目的在于，“进一步提高中小公共图书馆的配给、为解决图书馆中各种各样的问题、并为这些图书馆提供合理的经营标准，决定制作中小公共图书馆运营基准”[18]。报告的“中小公共图书馆才是公共图书馆的全部”的论断，表达了3个基本含义。首先，日本国民是中小公共图书馆的利用者，而市町村的中小图书馆是日本国民与公共图书馆最直接的接触点：即根据日本新宪法的精神与图书馆法的理念，日本国民拥有自由、平等、免费接受公共图书馆服务的权利。而日本的国民是都道府县民的集合体，而都道府县民众首先是作为市区町村民而生活着的。因此，日本国民被包含在他们实际生活的小区域（市町村）的公共图书馆的服务范围中，从而享受着上述图书馆服务。从这个意义而言，应该说，图书馆法的服务理念规定了中小图书馆的服务内容[18]23。

其次，报告书进而强调了对利用者而言使用的便利比图书馆的规模重要的观点：分散于四个岛的日本国民如果想接受公共图书馆的服务，又无法使用位于东京的国立国会图书馆。对利用者而言，更切实际的是在生活区域附近或者在上班通勤路径附近开设多家图书馆（不限于建筑物）[18]23-24。

最后，报告中提到，大图书馆有必要作为中小图书馆的后盾，即都道府县立与国立图书馆只有通过中小公共图书馆才能够真正为民众提供公共图书馆的服务[18]24。

总体来说，报告中表达了对于中小公共图书馆在公共图书馆事业中的重要地位的深刻认识。《中小报告》在日本现代公共图书馆事业的发展与公共图书馆思想的成熟方面都具有不可替代的重要意义。石井敦与前川恒雄认为，《中小报告》针对提出的问题，通过提供便于民众使用的公共图书馆的方式，一方面向政府管理者证明了民众对图书馆的需求，另一方面为改善公共图书馆在财政方面的被动地位创造了机会，在《中小报告》的指导下，日本公共图书馆的实践活动终于步入建立真正意义上的为日本国民服务的阶段，从而成为真正的“现代图书馆”[17]210-211。

5.3 《市民的图书馆》

《市民的图书馆》是继《中小报告》之后出现的、能够代表这一时期日本公共图书馆思想进展的另一份行业规范性文件。两者都是以《图书馆自由宣言》为根据、从知识自由的层面上探讨与规范公共图书馆的功能与服务等方面问题的，但是两者之间依然存在着一些差异。山口源治郎指出，两者之间的关系“不是单纯的延续性”关系[19]，简单来说，《市民的图书馆》是对《中小报告》的细致化、具体化。

山口源治郎提到，如《市民的图书馆》题目所示，明确强调了今后为“自立的市民”提供服务的意思[19]38。福井祐介认为，《市民的图书馆》的开创性意义在于，以“知识自由”的保障为基础，以重视资料的提供为起点，将实践活动全部包括在其中，从而将“知识自由”权利与实践紧密结合起来[20]。只是这些差异主要体现的是不同文件内容与表述的变化，只能反映出在1970年前后日本公共图书馆思想中尚存争议的问题点。

应该说，《市民的图书馆》是对《中小报告》的继承与发展，一些在《中小报告》时期有争议或者悬而未决的提法，在《市民的图书馆》中得到了推进，从而进一步完善了公共图书馆法规体系的结构和内容。

6 结语

日本公共图书馆法规体系自1899年《图书馆令》颁布后，以单独立法的姿态经历了改正《图书馆令》《图书馆法》的发展主线，并在1950年《图书馆法》相对完整的立法规定的依据下，呈现出以行业规范横向补充的发展态势。1970年代，日本公共图书馆法规经历了纵向的演进与横向的补充后，构建起相对完整与成熟的体系，也体现出日本本土化公共图书馆思想的成熟。

（来稿时间：2018年1月）

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