法治视角下我国体育公共服务政府责任研究

崔世君

（浙江工商职业技术学院体育与军事教学部，浙江 宁波 315012）

自从国家颁布《全民健身计划纲要》以来，中央及各级地方政府和各相关职能部门以倡导公民权力、公共利益和公共服务为宗旨，以爱民、亲民、便民、利民为目标，着眼于构建我国新形势下的体育公共服务体系。2017年5月发布的《体育事业发展十三五规划》把建设健康中国和深化体育事业公共服务体系作为全面建成小康社会、协调推进“四个全面”、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要环节。这要求政府在深化行政管理体制改革，提高政府内在的公共服务能力与水平，加强服务型政府的内功修炼的同时，对政府在为民服务中的服务能力、服务意识和责任意识提出了更高的要求。

1 体育公共服务界定和政府责任的界定

公共服务是政府或政府委托的第三机构为满足公民需要而提供的各种公共物品或服务，体育公共服务是公共服务的其中一项服务。设立体育公共服务的目的是为了维护民族的强体功能、保障政府执政手段、满足广大人民群众的健康状况、改善国民身体素质。体育公共服务是政府在行使自身行政职能在体育与健康卫生的延伸与实现。

政府责任包含政府职责和政府任务两个方面。政府职责服务型政府在行使行政职能是所应该承担的一种义务，政府部门和相关的公职人员本着从大众的根本利益出发的原则，必须履行法律、国家所给予的权力和功能为人民提供必要的服务、协调体育公共服务过程中提供者、生产者和消费者之间的关系与矛盾，实现基本公共产品供给与服务均等化，维护体育公共服务在实施过程中的利益分配和社会秩序的维护以及承担因其本身未能尽职所带来的后果。政府的任务就是以公平、公正、合理、科学、效益、效率、和谐为目的，科学运用公共权力、公共资源的配置、公共信息的发布、公共关系的协调，采用多种形式的供给方式，最大限度地满足全体公民体育公共服务需要。

2 政府在体育公共服务中的地位与责任

我国《宪法》规定，国家行政机构的基本功能主要有2个方面：一是公共职能；二是政治统治功能。政府之所以有这样的地位和权力，是现代政府与广大人民群众之间达成的一种政治契约，是公民集体赋予的，并且希望所赋予的政府提供高质量、高效率、高标准、多层次、全方位的服务。毛泽东同志在党的七大报告中明确指出：中国共产党与其它政党的明显差别就在于紧密联系群众，全心全意为人民服务。邓小平同志也在不同场合多次提出领导就是服务的思想，“责任政府”就是邓小平思想中国化的最好缩影，进一步为政府在公共服务体系中的地位与责任奠定了坚定的思想基础。2015年2月习近平在《中央全面深化改革领导小组第十次会议》上强调：实现中华民族伟大复兴的中国梦与全民族人民身体素质紧密相连，与中国体育强国息息相关，并在党的十届四中全会上进一步提出政府在繁荣经济、参与公共服务建设中的重要性，提出法治政府、执法责任制等一系列有关政府地位和责任的重要论述。

随着社会经济水平的不断推进，在新的公共服务理论的影响下，国内广大民众对政府的现有的管理模式提出了质疑，并要求政府对现有的服务体系进行重构。党的十六大报告首次把公共服务列入到政府的基本职能，并在2004年明确提出在我国建设“服务型政府”的执政目标。

美国著名的行政管理学家斯塔林认为政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正有效率地实现公众的需求和利益。我国著名的政治学家蒋劲松提出：政府的责任是宪法中严格规定并存在的，是以政治性、法律性为基础，其包含的政府责任除了需要履行其相应的义务，还需要承担宪法上的不利后果与影响对政府的制裁与惩罚 。公共服务区别于其它服务最关键的是其具备公共性、非竞争性和非排他性，而相关宪法与法律规定政府是公共服务最主要也是最重要的提供者，因此政府部门和相关公职人员都应该遵循法律的条款，履行法律、社会、公民所要求的义务，承担起公共服务的应为责任。

3 我国体育公共服务政府责任体系存在的问题及成因

在当今经济高度发展的社会中，国家的管理水平对体育公共服务的发展是至关重要的。进入21世纪以来我们国家相继制定和出台了一系列有关体育公共服务的方针政策，体育公共服务也因此得以迅猛发展，然而，由于缺乏政府必须的财政预算投入、法律法规政策不完善、政策措施保障机制还欠缺、监督管理工作不到位、责任意识和追究机制不落实等一系列问题，导致体育公共服务起步低、各地发展不均衡、服务体系不健全、意识比较薄弱、远远不能满足广大人民群众的体育文化需求。

3.1 缺乏政府必须的财政预算投入

随着我国市场经济的不断深入与发展，国家、私营企业、个人和非营利机构共同参与体育公共服务的局面已基本形成，但就现有的我国社会现状，国家仍是体育公共服务投入的主要承担者，而且财政投入还应随着社会的发展和人民群众的需求而逐年加大。（1）财政投入不断增加，但实际有效投入仍显不足。据《中国统计年鉴》显示，自从2001年7月北京成功申办奥运会以来，国家每年对体育公共服务财政投入的量，从2002年的88.63亿元到2013年的299.08亿元，增幅达330%，但从体育公共服务财政投入占GDP的比重却从2002年的0.074%下降到2013年的0.053%，占财政支出比重更是从2002年的0.40%下降到2013年的0.21%，并且群众性体育事业支出只占体育事业财政支出的8%～9%。（2）体育公共服务财政投入结构不合理。①我国东西部地区财政投入差距较大。近年来，国家加大对中西部地区的经济建设投入，国家采用政府财政补贴的形式对中西部地区和农村边远地区的体育公共服务进行倾斜性资金投入，而对于体育公共服务财政的投入主要还依靠地方性投入，但我国的地方性财政投入与支出按照“量入为出”的原则，由于不同地区的经济发展等种种原因，经济发展水平强弱对于体育公共服务资金的投入差距明显，如2013年，上海、北京、广州的人均体育经费为11.4元、5.3元和7.8元，而中西部地区却少得可怜，贵州、安徽和青海分别为0.9元、0.8元和0.1元，差距十分巨大。②城乡间体育公共服务资金投入差距较大。由于城乡对地区的经济贡献量不同、交通信息程度不同和城镇规划发展程度等原因，各地区在不同程度上会加大城镇体育公共服务方面的投入量，而自然而然地减少农村体育资金的投入。③项目投入不合理。各政府部门，尤其是各地区主要负责人往往十分注重自己在职内的政绩工程，往往喜欢把有限的资金投放到一些形象性体育文化工程、体育场馆建设和举办大型体育赛事上，而对于基础性体育设施、群众性体育活动方面的经费确很少，很难做到惠之于民。

成因分析：（1）我国现阶段经济发展不均衡原因。目前我国的社会经济发展还处于初级阶段，相对于体育公共服务发达国家还是明显处于生产力不发达、财政资金收入欠缺、人多底子薄，公共服务基础相对比较差，且政府把大量的资金用于经济建设和城镇发展上面，对公共事业特别是体育公共服务领域投入的量还是偏低，长期实施的“二元制”经济发展模式导致各级政府重城镇轻农村、重经济轻服务的现象，再加各地政府往往把有限的资源投放到城市的体育公共服务，使城乡体育公共服务的差距越来越大，加速了体育公共服务事业的不均衡。（2）国家财税投入与支出制度存在缺陷。由于我国经济的整体还不够发达，国家能够支配的财政预算还不足以满足各地的体育公共服务事业的发展与需求，因此我们国家目前采用的体育公共服务事业预算和支出主要采用的还是财政转移支付税收返还制度。而近年来由于东西部地区的发展存在着不均衡的现象，各地可支配的经济总量存在着非常大的差异，因此导致了地区间的体育公共服务投入差异逐步扩大，再加上国家财政引导机制还不是很完善，地方政府从民间吸引体育公共服务资金的方式和渠道还是比较少，严重地影响了各地区的公共服务事业的发展。

3.2 政策保障及监管机制不到位

（1）政策保障体系尚未建立。目前我国宪法尚未对公共服务方面的规范和实施制定相关的条例，现有的各类有关体育公共服务层面的制度主要是由国务院体育行政部门起草制定并实施的，从这些现有的法律法规从内容上来看大部分是以规范竞技性体育、体育场馆的建设管理与运动项目管理为主，而对于群众性体育文化服务内容、权益、标准等方面描述简单粗糙，缺乏刚性的约束和统一的政策保障体系。（2）行政执法和监管机制不到位。体育公共服务在具体实施过程中需要通过法律规制进行有效的运行，但也存在着有法不依、监管不全、执法不严、监管不严、违法不纠的现象，行政执法意识淡薄、监管力度不大等现象。

成因分析：（1）目前我国体育领域的法律法规在制定时民主的参与性相对比较低，造成有关体育法规的规范性、专业性、实用性和针对性不强，像2009年出台的《体育法》在很多法律规范条文方面还存在着一些欠缺。（2）在制定过程中由于缺少群众性意见，也缺少科学性的研究与分析，使群众性体育文化服务内容、权益、标准等方面表述不清，给后续的体育公共服务造成了一些障碍和影响。在具体实行过程中，由于政府信息传递、信息公开、信息透明度还存在着一些瑕疵，使许多公共服务不能贴近广大人民群众的意愿与需求，使体育公共服务供给与需求造成了严重的脱节，形成了体育公共服务发展严重的滞后。（3）体育公共服务行政执法与监管由于先天法律缺陷，所以在机构设置、监督体系等方面存在着严重的不完善性，各地的行政法规各异使各地区间在实行相同公共服务项目时存在不应有的差异性，给具体执行者和享受者造成了一些阻碍和困惑。（4）体育公共服务体系缺乏有效的行政执法和监管机制，致使政府在政策制定、政策执行、服务供给、绩效评价等方面一直处于“裁判员与运动员”于一身的管理模式，一方面缺乏提供优质体育公共服务的初心和动力，另一方面也难以做到有效的职能监督。

3.3 责任意识和追究机制不落实

我国社会经过长久的法治建设，特别是近年来在以习近平总书记为核心的党中央，在全面推进以法治国、以法治党的社会主义制度建设中取得了一定的成效，各级政府和相关职能部门的服务意识有了明显的提高，但是由于历史的原因，“职责同构”现象突出，社会上“官本位”的思想还是非常严重，以言代法、权大于法、责不罚权等思想在普通公务人员的身上还留着比较明显的痕迹。尽管各级政府加大了公务员行政改革，提高了办事效率，但随着政府转型的进一步推进，我国体育公共服务供给体系呈现多元化态势，体育公共服务活动形式和需求逐渐向横向发展，呈现跨部门、跨区域、跨行业的特征，各部门间的边界更加模糊、责任更加不清、协调更加困难、绩效更加低下，最终导致各职能部门间互相推诿、相互扯皮、推责邀功现象的形成，严重地影响了体育公共服务工作的开展。

新公共服务理论认为，行政追究机制是保障政府实现的重要机制之一。有责任不问责、有问题不追究，政府责任就不能得到真正的落实，要在全社会强调要有责任意识，特别是各级政府公务人员需要遵循“权力——责任——后果”意识，即职能人员在使用人民给予你权力的同时肩负着法律与行政责任，并需承担自己在使权力、行为时可能产生的后果。如果在现实社会中不严格落实追究机制，必然会影响了法律的公正性、权威性和政府部门的公信性，影响了政府公共服务的可执行性，致使政府在履行体育公共服务责任不到位。

成因分析：体育法律责任在法律的条文中存在设置逻辑不是非常严密、政府行政职能定型化、体育社会组织碎片化现象严重，权力与责任、权益与义务之间的对应关系不是十分清晰，问责机制在关键问题上缺乏规范性、科学性、合理性和有效性。在具体操作层面缺少标准化、程序化机制流程作业，在界定政府、部门和政府官员的行为时没有明确该做什么事、应承担什么责任；不该做什么事、应承担什么后果，由于没有一整套可操作的体育公共服务问责机制，使我国整体的体育公共服务责任意识和执行能力得不到提高。

缺乏科学、完善、公正的追究制度也是导致公共服务工作顺利进行的重要原因。追究制度不规范、监督过程有缺陷、追究工作不到位，容易出现出了问题找谁问责、在哪些方面需承担责任、在哪些问题上应承担后果等问题上出现模糊不清、模棱两可的局面，难以做到有效监管、有效提醒、有效遏制。另外由于监管单位与被监管存在着裙带关系、责权界面不清，因此在具体监督、管理、督促等工作时存在责任追究不彻底、不到位等现象，给相关工作带来了一定的隐患，严重影响了追究责任机制的进一步落实。

4 结论与建议

政府转型将是“十三五”期间改革的关键，这已是职能部门和相关学者的共识。政府转型的核心问题是如何建设成为一个具有法治性、责任性、多元性的服务型政府，而公共服务的供给和需求是摆在当前各级政府面前急需解决的一个政治和民生任务，而体育公共服务作为公共服务体系的重要部分，作为实现中国梦、建设体育强国的重要基础，政府在实现体育公共服务体系中的地位和责任感将越来越重。

但目前政府在承担体育公共服务的同时还存在着，如缺乏政府必须的财政预算投入、政策保障及监管机制不到位、责任意识和追究机制不落实等问题，致使体育公共服务效率低下、不能满足广大人民群众的健康需求和实现强国健体的中华民族伟大复兴的中国梦的需求。因此，应从以下几个方面加强体育公共服务政府责任体系的构建：（1）强化政府行政服务、行政执法的法治环境，努力营造一个良好的体育公共服务发展法治氛围；（2）强化体育公共服务意识和责任意识，加强职能部门责任履行能力，提高行政执行能力，健全政府相关法律法规，努力提高政府自身的工作时效性、便民性、高效性，把提高公共服务意识、责任意识、服务水平、服务态度、服务能力作为考核一个部门或每个个体工作业绩的重要内容，进一步完善政府部门，特别是政府主要负责人的公共服务激励与约束机制，加大激励和惩罚力度；（3）深化行政办事的问责机制，建立科学、规范、健全、高效的行政问责体系；四是健全监督、追究责任机制，打造法治政府、阳光政府、廉洁政府。

[1]（美）斯塔林.公共部门管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[2]蒋劲松.责任政府新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[3]孔进.公共文化服务：政府的作用[D].济南：山东大学，2010.

[4]于善旭.公共体育服务对法治政府建设的必然诉求[J].北京体育大学学报，2012（1）：6-12.

[5]谢叶寿，阿英嘎.公共体育服务政府职能定位研究[J].南京体育学院学报，2015（4）：56-64.