内源发展理论下基层图书馆响应国家政策的思考与研究*

宁 阳

(湖南图书馆，湖南 长沙 410011)

原上海图书馆馆长吴建中曾指出，图书馆的发展会进入一个新常态发展时期，即国家不会大规模持续的对图书馆进行投入，而图书馆就必须摆脱依赖思想而进行转型。因此，公共图书馆今后的发展除了依靠行政方式的外力推动外，图书馆内部的内源力量驱动同样重要。作为正式概念，内源发展“是在联合国教科文组织编制的《1977年-1982年中期规划》中被首次提出的，完整的表述为‘以人为中心的内源发展’”[1]。“内源发展是充分发挥与协调各方共同参与意识，强化组织内部自治理能力的发展模式。内源发展实质是需求引导型发展，同时也强调自觉探索合适的发展路径，能更有效地配置资源，不断创新，实现区域和组织的发展目标。对公共图书馆而言，内源发展是在强化政府主体责任的同时，在政府提供政策、资金等发展保障的前提下，公共图书馆充分发挥馆员智慧，集合图书馆利益相关者，整合各种资源，创新服务模式，满足公众对文献信息资源和知识服务需求的发展模式”[2]。

长期以来，基层图书馆的发展一直处于较为动荡的状态，一直关注基层图书馆发展的“衡阳调研”在2005年总结提炼出的“人吃书、书吃人”问题，2010年总结提炼出的“人吃楼”问题，2015年调研发现的公共文化建设“中部洼地”现象，都是我国基层公共图书馆不同时期存在的普遍性问题[3]。近年来，各项政策制度的利好无疑给基层图书馆的发展带来了新的机遇，而国家各项方针政策也已经体现了内源发展的方向，因此，国家如何在政策的制定方面通过内源发展理论给予基层图书馆更多的引导与保障，基层图书馆如何积极响应、贯彻落实国家政策中所体现的内源发展理论，从而使基层图书馆事业得到进一步发展成为目前基层图书馆发展值得思考的问题。

1 内源发展理论内涵的现实政策环境分析

1.1 各项规划政策中的重要体现

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》里提出要全面贯彻落实科学发展观，在其第二章中就提出“立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点”[4]。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也提出“加强文化产品、惠民服务与群众文化需求对接”[5]。《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》提出：“建立健全基层公共文化服务监督评价机制，开展常态化的公共文化服务效能评估。建立群众文化需求反馈机制，推广‘菜单式’服务模式。”[6]这是内源发展理论内涵的重要体现，内源发展的要义之一就是指起源于内部的发展，即需求引导型发展，也就是满足人民的需要和愿望，因此基层图书馆的发展要以读者的需求为前提，读者的需求决定着图书馆的发展方向。读者作为图书馆的直接受众，有能力也有权利决定图书馆服务内容及方式的改变与转型。而图书馆只有不断满足读者的需求，才能进一步提高服务水平和服务质量，促进图书馆事业的不断发展。

2015年出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》指出“创新基层公共文化管理机制。发挥城乡基层群众性自治组织的作用，推动开展公共文化服务参与式管理，推广居民、村民评议等行之有效的做法，健全民意表达和监督机制，引导城市社区居民和村民参与公共文化服务项目规划、建设、管理和监督，维护群众的文化选择权、参与权和自主权”[7]。同年，《国务院办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》中也指出“引导城乡居民积极参与村(社区)综合性文化服务中心的建设使用，加强群众自主管理和自我服务。健全民意表达机制，充分听取群众意见建议，保证过程公开透明，接受群众监督”[8]。两份文件共同强调基层公共文化服务要积极引导基层居民参与，这是内源理论的重要体现，因为内源发展理论强调的是基于内部自身力量的发展，当然需要基层民众的参与。基层图书馆的发展亦是同理，只有基层人民直接参与图书馆的建设、管理和服务，才能真正了解图书馆的服务、功能及价值，也才能将自己的需求直接与图书馆的建设连接起来，使基层图书馆真正满足人民群众的文化需求。

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中用整篇提出“传承创新，推动文化大发展大繁荣”，提出“立足当代中国实践，大力发展文化创意，推进文化科技创新，推进学科体系、学术观点、科研方法创新”[9]。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也明确提出：“创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。”[10]近几年的政府工作报告中，也多次提及创新的重要性。勇于创新，倡导立于自身实际的多元化、可持续发展是内源发展理论的重要体现。基层图书馆作为推动文化大发展大繁荣的重要力量，应当在考虑自身实际发展情况及文化特性的基础上，不断探索、实行符合自身发展特点的模式，而不是故步自封或一味模仿，内源发展理论强调的依靠自身内部力量发展，也是在自身不断完善、创新的过程中进行的。

《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出县(市)图书馆按照“政府资助建设，鼓励社会捐助，农民自我管理，市场运作发展”的要求，支持农民群众开办“农家书屋”。还指出“鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业。引导和鼓励社会力量捐助和兴办图书馆、博物馆、文化馆等，在用地、税收等方面给予政策优惠”[11]。《国家"十二五"时期文化改革发展规划纲要》提出“国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆(站)、群众艺术馆、美术馆等公益性文化事业单位，要创新公共文化服务设施运行机制，探索建立事业单位法人治理结构，吸纳有代表性的社会人士、专业人士、基层群众参与管理”[12]。《国家"十三五"时期文化改革发展规划纲要》提出：“推进文化志愿服务，建立和完善文化志愿者注册招募、服务记录、管理评价和激励保障机制，提高文化志愿服务规范化、专业化和社会化水平。”[13]《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》及《全国公共图书馆事业发展“十三五”规划》中提到“将公共图书馆建设纳入现代公共文化服务体系建设总体架构中，但也鼓励和引导社会力量以多种方式参与公共图书馆建设、管理和服务”[14]。内源发展理论虽然强调的是在尊重自身发展规律和制度，立足自身实践的基础上充分挖掘自身内部的力量和资源来推动自身发展，从而探索适合自身的发展道路，但是强调内部力量的同时，并不是摒弃所有外援力量。内源发展的理论提出的是在整合各方资源，利用各方优势的前提下，不断补充和完善内部力量，从而形成内外合力，协调共同促进发展。因此，以上各项政策的提出正是内源发展理论的重要体现。基层图书馆要长足发展，同样离不开外援力量的推动作用，引导社会力量以多种方式参与基层图书馆发展，有利于弥补基层图书馆在资金、资源、人员、服务等方面的不足，从而促进基层图书馆服务内涵的完善，服务质量的提高，从而提高基层图书馆整体的公共文化服务能力。因此，除了以上各规划纲要有所体现外，还有一些专项政策指出了图书馆在整合各方力量中的具体要求。2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中指出，“地方各级人民政府要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府”。[15]之后，2015年出台的《国务院办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，2016年出台的《中华人民共和国公共文化服务保障法》以及2018年施行的《中华人民共和国公共图书馆法》等文件和法规均指出要探索多种建设服务方式，加大政府向社会力量购买公共文化服务力度，同时国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与公共文化服务。

值得注意的是，在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国家"十二五"时期文化改革发展规划纲要》《全国公共图书馆事业发展“十三五”规划》以及《中华人民共和国公共图书馆法》等重要文件和法规中均提到要健全完善并积极推进法人治理结构，2017年，中宣部、文化部等七部门更是联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，明确指出“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会”[16]。这是我国公共文化体制机制改革的新步伐。推进法人治理结构改革，有助于提高公共图书馆治理的科学与民主程度，在符合国家有关规定的前提下，有利于调动各方面积极性，激发内部活力，也有利于不断完善公共图书馆服务内涵与方式，提供更多符合人民群众需求的精准服务。这些都是我国公共图书馆治理领域出现内源性发展的标志与征兆。

1.2 内源发展理论下完善相关法规政策的思考

从以上分析可以看出，基层图书馆的发展需在国家政策的支持下，整合各方力量，并加强自身建设，探索适合自身发展又满足人民群众文化需求的发展模式，改变以行政推动为主的发展模式的弊端，进一步激发基层图书馆的可持续的核心发展活力。

因此，国家在制定相关规划政策时，除了要继续在基层图书馆发展的过程中承担关键责任，尤其在经费和资源方面给予保障，履行应有的责任外，更多的是在政策中体现对基层图书馆发展模式的灵活性和多样性的支持。为此，首先政策的制定要立足社会发展的需要与基层图书馆的实际情况。要实现政策的指导性，以需求拉动发展，就必须遵循社会发展规律，了解基层图书馆发展实际状况，并根据他们的变化来随时调整完善。只有这样，才能保证政策的正确导向性。例如内源发展理论是一种需求引导型发展，而基层图书馆的发展最终是要满足基层人民的需求，我们倡导基层人民群众参与到基层图书馆的建设管理中，相信基层人民有能力提出促进基层图书馆建设的意见及建议，但也要看到基层人民在文化建设过程中的认识的局限性。因此，国家在制定相关规划政策时，也要考虑到如何提高基层人民的文化素质与信息素养这一基层实际情况。近年来，基层图书馆依托全国文化信息资源共享工程等项目向基层人民提供丰富的文化资源，也起到提升基层人民文化素质的作用，但是如何引导更多的基层人民充分利用这些资源，并将其实施和发展的深刻影响作用于基层图书馆发展还需政策引导与促进，而不是基层图书馆被动跟随着不同的工程项目需求而不断变化，忽略了基层图书馆所在区域的发展状况和基层图书馆的个体发展特征。其次，完善各项政策法规的配套制度。近年来，基层图书馆依靠国家各项文化方针政策促进了事业的发展。但是如果不完善相关政策的配套制度，就会影响政策的实施力度和效果，甚至有的领域和地区无法执行。例如内源发展理论强调基于内部的发展，无论在任何时候，“人”始终是推动图书馆事业发展的源起所在，也是促动图书馆事业不断焕发活力的关键所在。因此，基层图书馆要依靠内部力量发展，必须引进高素质人才。但目前基层图书馆在引进人才方面并没有太多主动权，人员的引进还是以组织调配为主，甚至成为一些关系户的收容所和养老之地，图书馆的意愿并未充分体现。加之目前基层图书馆馆员普遍素质不高，人才结构不合理，这就让基层图书馆的发展从内部失去了动力和源泉。因此，国家在制定相关政策时，也应在基层图书馆人员继续教育和培训方面给予更多的保障及激励性措施。同时，以政府的层面，尽快颁布实施图书馆馆员职业准入制度，对进入图书馆人员的素质及业务能力有明确的要求，并在人才招聘引进方面给予基层图书馆更多的参与权或独立决定权，这项配套措施的实施，能推动基层图书馆内部的活力机制不断衍生并发展，从而促进基层图书馆事业的发展。第三，健全监督监管及考评机制。政策的颁布和实施并不意味着政策的有效落实，只有认真的贯彻执行并产生积极的效果才能体现政策的有效推动作用。因此，对政策的监督监管及考评机制尤为重要。例如内源发展理论强调内外力量相互作用，协调促进，共同发展。因此在政策制定时提出鼓励引导多方力量参与图书馆建设与管理，并赋予参与力量进入图书馆建设管理的更多层面和领域，真正发挥各方参与力量的优势。但同时，我们也需要有相应的监督监管机制，来实现参与力量权利的真正落实，否则参与的程度与范围有可能达不到政策要求或参与机制形同虚设。另外，参与力量责任义务的履行是否有相关的考评制度也值得认真思考。如果参与力量的参与只是敷衍行事，并没有发挥真正作用，也会影响基层图书馆事业的发展。因此，建立一套科学、规范的监督监管及考评机制，对于政策的真正落实和执行具有十分重要的作用。

2 积极响应国家政策对促进基层图书馆发展的作用

2.1 保障作用

通过健全完善的法制体系来保障图书馆的发展是许多国家采用的重要手段。不管是国家层面的图书馆立法或是其他相关机构颁布的政策法规，内容方面不管是着眼于图书馆事业的整体发展抑或是强调事业某一方面的有效推进，运用各项法规政策使图书馆事业发展得到强有力的保障，已成为国际社会的主要潮流。“要促进基层图书馆事业的可持续发展，政府就要为其运行和发展做出一系列的制度安排，促进与基层图书馆发展相关的政策法律的制定和完善，明确基层图书馆的社会职能和社会地位，保障基层图书馆的合法权益”[17]。我国在大力推进法制化建设，以此来促进图书馆尤其是基层图书馆的发展。从2001年文化部提出启动《中华人民共和国图书馆法》的立法进程，到2017年十二届全国人大常委会第三十次会议该法表决通过，并于2018年1月1日起施行；从具有极高权威性，涉及我国政治、经济、文化等各个领域的五年计划纲要及政府工作报告，到文化部等部委及其他相关组织机构颁布的计划纲要及法规标准，这些规划和方案都为基层图书馆的发展指明了方向，勾画了蓝图。为基层图书馆的发展提供了强有力的保障和支撑。同时，近年来，我国提出要促进基本公共文化服务标准化、均等化，陆续颁布了如《公共图书馆建设用地指标》《公共图书馆建设标准》《公共图书馆评估标准》《公共图书馆服务规范》《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020)》《社区图书馆服务规范》《图书馆行业条码》等一系列规范。《全国图书馆标准化工作“十三五”规划纲要》也提出“通过标准制订与实施，推动革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区图书馆和基层图书室公共文化服务效能的快速、科学提升，实现城乡公共文化服务的一体化运行和各地区公共图书馆的均衡化发展”[18]。这是在基层图书馆发展更加具体的工作层面来提出国家的底线标准，同时也强调因地制宜，发挥地方的积极性。这种标准的保障性将更为具体和直接，从而实现全体公民能大致均等的获得基本公共文化服务。

2.2 引导作用

国家、相关部委及机构颁布的政策法规具有权威性、强制性、严肃性等特征。因此，在各项条文中所体现的对于基层图书馆事业发展方向的定位，有重要的引导作用。它引领着基层图书馆服务内涵与方式的转变，引领着基层图书馆人工作内涵的改变和业务素质的提升，也引领着基层图书馆事业的转型与变革，其指导性及前瞻性不言而喻。其次，在各项法规中所体现的对于基层图书馆定位、使命、责任、目标等核心价值观的阐述，“引导图书馆人将这些理念内化成为自己的职业自觉和对社会的承诺。并基于此价值观的指导思想去解读、理解、应用、实施图书馆事业政策，确保图书馆事业的健康稳定发展”[19]。第三，相关政策对基层图书馆职能、服务的界定，也引导着人民群众和社会各界了解基层图书馆的社会职能和工作情况，从而让更多的社会力量加入到基层图书馆的建设与管理中，共同促进，协调发展。第四，各项政策法规也引导图书情报学理论研究的深入。近年来，在各项政策中所体现的城镇化进程中基层图书馆发展建设研究、标准化视角下基层图书馆发展研究、现代公共文化服务体系中基层图书馆的定位发展都成为学者们的研究重点和热点。同样，这些研究成果又成为国家制定和完善相关政策法规的重要参考。这种良性的互动共同促进了基层图书馆事业的发展。

2.3 监督管理作用

政策法规的颁布就意味着强制性和不可侵犯性。即便修订也需有严格规定的程序，而政策法规中涉及的相关单位机构或是目标群体就必须依法而行，照章办事，否则就会受到相应的制裁与惩罚。这就说明政策法规具有鲜明的监督管理作用。图书馆包括基层图书馆在内，政策法规的这种监督管理作用，同样表现明显。从政策规划的方向引领到标准细则的指标确定，都对基层图书馆的发展提出了具体要求，有部分政策或是一些地方性法规还配套出台了检查及考评制度，并将执行情况规定完成期限甚至纳入相关评优评先，这种监督和管理的力度就更为突出，也更能推进工作的向前发展。例如，政府对基层图书馆的经费投入是基层图书馆运行的主要来源，《中华人民共和国公共图书馆法》提出图书馆经费要纳入本级政府预算，各地方政府也在地方法规中作出相应规定，在2017年的公共图书馆第六次评估定级中，就在各项经费是否纳入政府财政预算、年财政拨款总额、年人均文献购置费、免费开放本地经费到位情况等方面给予专项考核评估。其中，年财政拨款总额为评估定级的必备条件。这体现出了政策法规强有力的监督管理作用。

3 内源发展理论下基层图书馆积极响应国家政策的策略探讨

3.1 密切关注，认真领会

内源发展理论强调的是发挥主观能动性，以内部的力量来推动事物的发展。基层图书馆要依靠并响应国家的各项法规政策，就要密切关注各类信息发布渠道，了解政策的制定颁布动向。以往基层图书馆由于信息闭塞，各类政策、信息无法了解，传达也比较滞后。但随着移动互联网的发展，政府也加强了信息公开力度，信息的获取途径不再单一或是被垄断，信息获取的频率也是时时更新，在这样便利的信息环境下，基层图书馆应有时时关注各项政策颁布的意识和觉悟。同时，对于政策法规的精神和要旨要认真领会，尤其是本地区的各级政府还会根据自身情况下达本地区的执行政策，更需要基层图书馆持续关注和认真领会。尤其近年来，国家重视基层民众文化生活的丰富和文化资源的提供，从多渠道多角度实施了一系列如乡镇综合文化站、基层综合性文化服务中心、全国文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室建设计划、国家公共文化服务体系示范区及示范项目等大型的惠民工程。依托这些工程，有的使基层图书馆直接获得了相应的利好政策、经费、设备等。还有的是需要基层图书馆根据实际情况去申报、申请，这就需要基层图书馆充分领会制度精神，认真学习政策要点，当然，扎实的工作是核心和基础，如有符合各项政策制度要求的项目就要积极申报，使国家的各项法规政策充分发挥作用，更多的转化为推动基层图书馆发展的不竭动力。

3.2 积极落实，有效执行

一项政策法规是否能有效发挥作用，关键在于落实和执行，如果执行力不够或是执行效果不好，就会直接影响政策法规所要发挥的作用。“图书馆制度执行是制度执行者依据制度和图书馆现实，运用各种资源和方法，把制度的内容以及精神实质转化为实际行动的复杂的动态过程和诸活动的总称”[20]。一项政策制度的有效落实和执行牵涉到诸多的要素。作为基层图书馆来说，政策的落实涉及主管的各级政府、图书馆自身的实际情况、图书馆人的工作能力和业务素质，也涉及落实人员的主观态度、责任心及方式方法。根据内源理论的要义，应该发挥事物内部“人”的积极主动性，来推动事物的发展。为此，基层图书馆要有效执行各项政策，除了充分发挥与基层图书馆利益相关的主体的作用外，更多的是提高基层图书馆人的业务素质和能力。因为只有能力高、素质好的基层图书馆“人”才会充分领会政策精神，认真落实制度要求，从而使政策制度发挥较好的执行效果，反之，则会出现理解不深入而导致执行有偏差或拖延执行甚至无法执行的不良后果。

3.3 加强思考，善于总结

一项政策的起草、制定和实施总是经过不断的调研、论证来最终确定的，所以，政策法规的制定总是来源于实践又指导实践。基层图书馆是各项政策法规的直接践行对象，在积极响应、有效执行各项政策的过程中，也应加强思考，在政策的践行过程中有哪些地方需要改进完善，甚至有哪些地方与实际工作有偏差，在社会与基层图书馆事业发展的过程中，哪些条款已经不符合社会发展的规律和基层人民的需求，需要进行调整，抑或是制定什么样的政策能有效促进基层图书馆事业的发展等等都是可以认真思考的问题，这也是内源发展理论要义的重要体现。同时，并将这些思考总结出来，成为国家修订、制定各项政策法规的重要参考，这同样是积极响应国家政策，推动基层图书馆事业发展的重要表现。基层图书馆一直以来只专注于基础工作的开展，没有意识思考总结自身事业发展中的一些问题，尤其近年来，国家对基层文化事业尤为重视，各项文化政策陆续出台，基层图书馆作为与基层民众接触最为直接的公益文化机构，理应在国家政策实施的过程中，逐步建立开展促进自身事业发展的理论思考与总结研究的意识，为国家政策的制定提供一手资料和研究成果，也为自身的发展不懈努力。

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[11]国家“十一五”时期文化发展规划纲要[EB/OL].[2006-09-13].http://www.gov.cn/jrzg/2006-09/13/content_388046.htm.

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[13]国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要[EB/OL].[2017-05-07].http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/07/content_5191604.htm.

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[15]国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[EB/OL].[2013-09-30].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm.

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