国内有关国外公共图书馆理事会制度设计研究

吴 凯

(国家图书馆，北京 100081)

1 引言

2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国公共图书馆法》，自2018年1月1日起施行。这是党的十九大以后，我国人大常委会通过的第一部文化立法，对进一步促进公共图书馆事业的发展意义重大。该法第二十三条“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”，就我国公共图书馆管理体制改革提出了指导意见。早在2011年3月23日，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确将“建立健全法人治理结构”作为改革的主要措施。此后，我国部分地区公共图书馆主管部门根据中央精神推进公共图书馆法人治理机构的改革，以期解决治理结构单一，决策、执行和监督机制不够健全等问题，从而激发机构活力，实现公益服务最优化。从国外公共图书馆实践经验来看，建立理事会制度是最能够“吸引有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”的法人治理结构，但理事会制度建设涉及治理理念、法律保障、体制环境和自身建设等诸多要素，建设与我国国情相符，切实可行又行之有效的理事会制度绝非易事。可喜的是，近年来国内学术界已就该议题展开了积极的探索，尤其注重对国外公共图书馆理事会制度设计的研究，从理事会的概念、起源与成因，理事会成员的任免与构成、责任与义务，理事会的立法依据、职能作用、组织框架等方面内容入手，深入挖掘可资借鉴的制度设计模式。

为全面了解国内有关国外公共图书馆理事会制度设计的研究现状，以便为下一阶段该领域的研究提供参考，笔者利用中国知网(CNKI)作为文献源，以“图书馆”并含“理事会”或者“理事”或者“法人”或者“治理”等关键词的组配为主题检索词，在获取全文的过程中，通过浏览题名、摘要、关键词及全文对检索结果进行筛选，人工过滤了非本研究范畴内的论文，最终获得中文研究论文共计40篇。从地域分布看，国外公共图书馆理事会制度设计的研究对象主要集中在美国、英国、澳大利亚、新加坡、韩国等国家。从研究主题看，检索到的相关文献主要系统研究和介绍国外公共图书馆理事会的概念、起源与成因，理事情况，理事会的法律保障、职能定位和组织架构等方面内容。

2 理事会的概念、起源与成因

国内学界普遍认为美国是公共图书馆理事会制度的起源地。部分文献研究了美国公共图书馆理事会的概念、产生的历史背景和原因等。

2.1 理事会的概念

有关文献阐述了何为图书馆理事会和理事会制度。徐引篪等[1]介绍图书馆理事会是一种开放、民主的图书馆经营管理方式，并以美国为例说明其图书馆理事会是建立在行政管理和立法基础上的管理体制。蒋永福[2]31认为图书馆理事会制度是指由理事会来行使决策权力的图书馆管理体制，是解答“图书馆事务的管理权力交给谁”这一问题的产物，其管理权限处于政府主管行政部门之下、馆长之上。尹锋[3]介绍理事会是图书馆的权力机构、审议机构和咨询顾问机构。

2.2 理事会的起源

蒋永福[4]认为国外的图书馆理事会制度始于1848年的美国。是年，美国马萨诸塞州议会以立法形式决定建立公共图书馆，并专门成立理事会管理图书馆事务。蒋永福和李京[5]140系统梳理了美国公共图书馆理事会制度的历史沿革。19世纪初，美国出现第一个由镇政府公共资金资助私人图书馆的案例；19世纪中期，美国出现了第一部普通图书馆立法，明文规定由政府出资建立公共图书馆，并明确由理事会管理图书馆。19世纪末，美国一些州非常重视全州公共图书馆服务体系的建设，各级各类地方政府相继设立了图书馆理事会制度；1970年，美国联邦政府层面设立美国图书馆学信息科学委员会，相当于设立了国家层面的图书馆理事会。

2.3 理事会的成因

蒋永福和李京[5]141认为美国公共图书馆理事会制度的出现，一是有可供选择的历史范例，即私法人意义上的“社会图书馆”理事会制及其良好效果；二是有可供选择的现实借鉴范例，即当时美国的教育系统采用了理事会管理模式；三是分权传统，即美国公民对公共事务管理向来具有免于政府直接控制的自治、分权管理传统。刘晓玲[6]认为美国公共图书馆理事会制度的设立、发展与完善，离不开其植根于现实的各项基础，包括政治体制、法律体系、经济形势、文化传统等关键要素，并从时代背景、法律保障、经费支持和社会基础等方面重点论述了理事会形成的原因、合法性与价值。她还指出，美国公共图书馆理事会制度创立至今，百余年来的运行发展已形成较强的历史惯性。既能实现政府管理与公民自治相结合，又能有效吸纳并协调各方利益冲突的公共图书馆理事会制度得到社会的普遍认可。

3 理事情况

理事对公共图书馆理事会制度的运行起着至关重要的作用，理事的能力直接关系到图书馆的治理水平，良好的理事会人员构成比例、健全合理的理事履职规范以及保障有力的理事培训与交流计划都有助于提升理事的素养与热情。部分文献研究了理事的任免与构成、理事的职责与薪酬、理事的评估与培训以及图书馆馆长与理事会的关系等内容。

3.1 理事的任免与构成

杨家骆[7]25以美国布鲁克林公共图书馆为例，介绍了其38名理事分别由纽约市市长和布鲁克林区区长在内的当然理事、市长和区长分别任命的理事以及理事会选举产生的理事组成，人员构成充分均衡各利益相关方，并就理事任期年限和连任次数予以说明。张汝昊等[8]76介绍了大英图书馆多元化的理事会成员组成：主席由国务大臣任命，其他理事广泛分布于社会各个领域，由女王委任和国务大臣任命，通常任期为四年，可连任一次。金武刚等[9]43介绍了英国伦敦图书馆10-14名理事的任职资格，并指出如理事违反了相关规定、出现连续缺席会议或行为不当等现象时，将取消其理事资格。王世伟[10]介绍了埃及亚历山大图书馆理事会由来自世界不同地区的著名人物组成，人数为8-24人，由国家总统邀请聘任。赵益民和普蕊[11]9将研究视角放在国外国家图书馆理事会，详细介绍了英国、法国、澳大利亚、韩国等国国家图书馆理事会的人员构成情况。各国理事任命的大体标准是既代表广泛的民意，又具备一定的专业性。

3.2 理事的职责与薪酬

金武刚[12]以大英图书馆为例，介绍大英图书馆理事必须恪守《大英图书馆理事会成员行为守则》，应当严格监管图书馆公共资金的使用情况和战略目标实施情况，不谋私利，全心全意为图书馆谋取最佳利益，不参与党派政治等。另外还指出根据《大英图书馆法》，理事是受薪岗位。崔丽[13]71介绍了新加坡国家图书馆管理局理事会成员需履行“慈善团体与公益机构治理准则”要求的职责范围：说明要进行哪些工作、如何进行、何时进行和由谁进行等。新加坡国家图书馆管理局法案规定：必须从管理局的资金中支付给理事会成员薪金、费用及津贴等。柴赟[14]87介绍了南澳大利亚图书馆理事会理事的薪酬情况。该馆理事没有固定工资，属于公益性事业，但可由州总督决定给理事发放一定的津贴。

3.3 理事的评估与培训

李大玲和杨琪[15]介绍了英国国家图书馆理事的权益登记制度，以公开评估的方式向公众证明理事成员参与理事会决策或活动不是为了谋取私利。冯佳[16]59以美国纽约州为例，介绍了《公共图书馆理事职业道德声明》关于理事自律行为的十一项规定。此外，纽约州还高度重视图书馆理事继续教育工作，通过建立理事协会和开设理事网站等方式，为理事提供了一个沟通、交流、培训的平台。冯佳[17]还介绍了美国在理事培训方面开展的项目制教育培训、网站专题研讨等形式，侧重于角色定位、基本职业要求、会议组织、财务管理、馆长雇佣、战略规划、考核评估、政策法规等方面的培训内容。

3.4 图书馆馆长与理事会的关系

金武刚等[9]42以英国伦敦图书馆为例，介绍该馆馆长由理事会委任、授权，向理事会负责。馆长执行理事会决议，接受理事会监督，列席理事会会议，但不参与理事会决策。杨琪[18]在关于美国公共图书馆理事会制度的现状研究中指出，俄亥俄州图书馆等监管型理事会职权包含图书馆馆长的任免和考核，宾夕法尼亚州图书馆等顾问型理事会可提名图书馆馆长人选。杨家骆[19]以美国爱荷华州图书馆理事会为例，介绍了该馆馆长由理事会聘任产生，馆长可指派一名图书馆员工担任理事会秘书。还介绍了馆长的招募要求、任职学历资格、馆长职责等内容，并从员工招募、政策规划、预算制定等方面区分了理事会与馆长的职能。

4 理事会的法律保障

为了保障理事会制度的有效运行，美国、英国、澳大利亚、韩国等国家普遍通过立法确立图书馆理事会作为图书馆的管理机构，并配合一系列法律法规，形成一套保证本国图书馆事业及理事会制度发展的政策法律保障体系。部分文献从立法体系结构、立法进程回顾和理事会章程等角度展开了相关研究。

4.1 立法体系结构

赵益民和普蕊[11]7认为图书馆理事会制度的施行需要建立一个高效能、全方位、综合性的政策法律保障体系，主要包括图书馆专门法、相关法、行业自律规范，有关的国际法、条约以及各个图书馆的战略规划。刘晓莹和陈汝南[20]侧重研究美国公共图书馆理事会制度的立法基础，认为美国是联邦制国家，其公共图书馆立法自然形成了三个立法层次：联邦立法、州立法及行业立法。其中，各州立法因各州拥有高度自治权而成为公共图书馆法律体系的主体。钱锦和高波[21]、刁霄宇和高波[22]分别以美国新泽西州图书馆法和犹他州图书馆法为例，系统介绍其完整的法律法规体系及对图书馆理事会的相关规定。王学思[23]梳理了澳大利亚联邦法，各州图书馆法案和配套法规的立法体系，并重点介绍了理事会制度内容相关的法律条文。蒋永福[2]32以大陆法系的韩国为例，分析了2006年修订的韩国图书馆法的法律条文，介绍其对设立国家级图书馆理事会、地方图书馆委员会和个别图书馆理事会均有法律规定。

4.2 立法进程回顾

王铮[24]梳理了19世纪中期以前美国早期城镇图书馆的发展历程，研究其治理制度和法律保障的演进规律，认为美国的公共图书馆在19世纪中期出现以后，走过了一条立法层级不断提升、法律体系不断健全、法律效力不断扩大的道路。曹磊和冯佳[25]以英格兰地区为例，梳理了英国公共图书馆理事会法律规定演变：从1850年英国通过《公共图书馆与博物馆法》并确立了图书馆理事会制度，到1933年该法案将理事会的内容移除，相关内容由当年通过的地方政府法案具体规定，再到1972年地方政府法案就公共图书馆理事会进行详细的规定。

4.3 理事会章程

吴丽娟[26]介绍了美国纽约州图书馆理事会的章程内容：理事会的名称与目标；理事会条款；理事成员的选举与任命、职责和权利；会议与考勤；馆长职责；常设和专门委员会等。杨家骆[7]25介绍了美国布鲁克林图书馆理事会章程对理事的组成结构、理事会会议等方面的详细规定。冯佳[27]介绍了美国各州图书馆理事会根据其自身所处环境来制订理事会章程、图书馆战略及各项规范等做法，并归纳出一些常规的制度：外部理事制度、当然委员制度、内设委员会制度、例行会议制度和经费代拨制度，还列举了一些特殊制度：会议开放制度、交替更迭作制度、教育合作制度、中间人制度和社区发展制度。

5 理事会的职能定位

理事会制度发展的政策法律保障体系建立后，通常有明确的法律条文阐述理事会的职能。依据其职能定位，可大体分为决策型理事会和咨询型理事会。部分文献从案例分析的角度梳理了相关图书馆法律中有关理事会的职能定位。

5.1 理事会的职能内容

梁奋东[28]认为通常西方国家图书馆理事会有如下职权：制定图书馆总体战略发展规划；监督公共资金使用情况；审批年度工作计划和财务预算方案；审议年度报告和财政收支状况；聘任图书馆馆长；审议绩效考核指标、服务标准、人事政策和薪酬分配方案等。叶旻[29]介绍了美国马萨诸塞州图书馆理事会“准政府”职能的特点。柴赟[14]85以南澳大利亚图书馆理事会为例，重点列举了其理事会的几项职能，并分析其对该馆发展发挥的积极作用。

5.2 理事会的职能类型

蒋永福[30]以美国为例，分别介绍了联邦政府层面的“国家图书馆和信息科学委员会”的理事会职能和以华盛顿州图书馆为例的州层级图书馆理事会职能。冯佳[16]60经过比较研究，将美国州层面的图书馆理事会制度按照职能分为议事决策型、决策监督型、咨询建议型和多职能联合治理型。杨琪认为美国地方公共图书馆理事会制度呈现立法完备、权责清晰、民主公开、操作规范等特点，并将其分为监管型、顾问型和联合体三种理事会制度展开分析。陈慰[31]以美国弗吉尼亚州公共图书馆为例，指出在该州境内公共图书馆组建的理事会有以下两种类型：管理理事会和咨询理事会。

6 理事会的组织架构

理事会的良性运作与完备的组织架构和管理制度密切相关。部分文献从理事会的归属部门、理事会内设委员会设置、议事规则、决策监管制度等方面对国外公共图书馆理事会的组织架构进行研究。

6.1 理事会的归属部门

蒋永福和王清远[32]介绍了英国《公共图书馆与博物馆法》明确规定国家文化新闻体育部部长负责公共图书馆事务的管理，其职责是“监督和促进英国地方政府提供的公共图书馆服务不断完善，并保证图书馆理事监督当地图书馆功能的妥善实施”。关思思[33]介绍了德国联邦议会通过的《德国国家图书馆法案》保障了德国国家图书馆理事会的正常运作，并规定其受联邦政府文化传媒部门管辖。孙慧明[34]介绍新加坡国家图书馆管理局理事会是管理局的决策和监督机构，出资方是政府，代表政府和全体纳税人的权益。路阳和张雪峰[35]介绍埃及亚历山大图书馆是作为附属于总统的独立公共法人，主要通过理事会实施管理。

6.2 理事会内设委员会

冯佳[36]以美国波士顿市公共图书馆理事会为例，介绍了其下设的四个委员会和两个特别小组：资金项目委员会、馆藏委员会、财政与审计委员会、社区服务委员会、市场营销和筹资特别小组和技术特别小组。此外，还指出理事会主席可在任何会议上委任临时执行委员会。金武刚[12]44介绍了大英图书馆理事会根据特定需要组建的专门委员会，常设的主要有：理事会审计委员会、薪酬委员会、建设项目委员会和理事会投资委员会。崔丽[13]68介绍了新加坡国家图书馆管理局理事会下设六个委员会：编制委员会、财政委员会、国家图书馆咨询委员会、公共图书馆咨询委员会、创新及科技咨询委员会和国家档案馆咨询委员会。

6.3 理事会议事规则

冯佳[37]以美国俄亥俄州理事会会议制度为例，介绍了该州图书馆理事会每年6月30日确定下一财政年度的例会时间表，理事会主席以及2名以上理事会成员均可要求召开特别会议，3名理事会成员即构成理事会各类会议的法定人数，另外从会议议程和公众参与两方面详细介绍了议事规则。张汝昊等[8]77以大英图书馆理事会2016年9月的会议议程为例，介绍了理事会会议的严谨性表现：议题覆盖面广且紧扣图书馆发展趋势；会议相关人员严格遵守议程规定；会议时间设置合理规律且操作灵活。杨岭雪[38]以美国伯克利市公共图书馆公开的10次例行会会议记录为样本，梳理出几类会议议程：例行议程、审批性议程、行动性议程、汇报性议程等。

6.4 理事会决策监督制度

罗珊珊[39]以纽约公共图书馆为例，认为理事会在进行决策的过程中，一方面需要确保各利益相关方的利益诉求，保证民主性，另一方面需要考虑图书馆长期发展的利益，保证科学性。必须规范理事会的推选机制及决策方式，还要定期对各理事进行专业培训。此外，为了确保各项业务规范有序，该馆实行内部分权制衡制度与外部监督约束制度相结合，形成较为完善的管理体系。曲蕴和马春[40]指出国外法律政策多要求理事会设立若干由专业人士组成的委员会，为理事会决策提供参考咨询意见。如新加坡《国家图书馆管理局法》规定“管理局可委任顾问委员会针对图书馆的运营和服务提供建议”；德国《国家图书馆法》规定“顾问委员会可就一切与国家图书馆相关的事宜向管理委员会和馆长提供建议”。杨家骆[7]26介绍了布鲁克林公共图书馆通过制定绩效评估制度和信息公开制度，以利于公众行使监督权利。

7 研究评析与展望

7.1 研究评析

纵观国内有关国外公共图书馆理事会制度设计的相关研究成果，不同作者从不同方面开展了多维的研究，为我们提供了开阔的视角和丰富的成果借鉴。

从研究视角来看，注重从经营管理、历史溯源、法律演进和教育培训等多学科视角来分析理事会制度。图书馆理事会其特征上对应于企业的理事会，成功的企业理事会治理模式为图书馆以理事会制度为核心的法人治理结构提供了重要参考。国外图书馆理事会制度的形成是一个系统的演化过程，这既与图书馆机构本身的特质相关，更有赖于催生其发展变化必不可缺的历史因素。美、英等国理事会制度的立法保障体系，经历了百余年的探讨与构建，并最终形成了多层级、细分化的法律法规，至今仍在结合图书馆事业发展的实际需求逐步完善。而作为理事会制度中最为关键的理事，各国也在积极通过教育培训等手段提升其职业素养和科学决策水平。

从研究对象来看，美国的公共图书馆理事会制度因其设立时间早、内容覆盖广、运行效果好等特点，成为国内学者研究的首选。其他的研究对象还有英国、澳大利亚、新加坡、韩国、埃及、法国、日本、德国、印度、丹麦等国家的图书馆。从对美国公共图书馆理事会制度的研究内容来看，占比最重的是对理事会制度设计的模式研究，该类文章从理事会制度设立的立法依据入手，梳理法律条文中关于理事会的职能定位、组织架构、人员组成、会议制度、馆长职责、章程、薪资等各项内容，并归纳其特点，为国内公共图书馆理事会制度设计提供了全面丰富的模式借鉴。值得一提的是，还有部分学者专门对理事会运行实践以及各国国家图书馆的理事会制度展开研究。

7.2 研究展望

综上所述，目前国内对国外公共图书馆理事会制度设计的研究已经取得了一定的研究成果，但在制度设计模式借鉴和运行实践分析等方面，还需进一步深入探索。

从制度设计模式来看，国外公共图书馆理事会制度设计全面，决策监督型和咨询建议型等不同职能定位的理事会运作良好，符合不同图书馆的实际需要，且与图书馆事业发展深层次的各项因素密切相关。面对《公共图书馆法》提出的“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构”的要求，我国还未设立理事会制度的公共图书馆该如何选择并组建何种类型的理事会？已设立理事会制度的各馆又该如何完善机制设计？国内公共图书馆理事会制度又该如何探索出一条从无到有，从有到优的发展路径？国外经验的借鉴是必不可缺的环节，但首要任务仍需立足实际，充分调研国内公共图书馆理事会制度设立的优势与不足，再有针对性地吸收国外先进的制度设计模式，取长补短，从而设立符合我国公共图书馆实际需要的理事会制度模式。

从运行实践来看，除对国外公共图书馆理事会制度层面的研究之外，理事会制度的实际运行情况在理论联系实际、总结经验教训等方面参考价值更大。一方面，需加大对国外公共图书馆理事会制度设计与实际运行的比较研究，将理事会对外发布的理事成员名单，理事会会议纪要、审计报告等内容与法律条文和理事会章程进行比照，来评估其实际运行成效；另一方面，需加强国外公共图书馆理事会制度的运行情况研究，总结分析其实际运作中的优点与不足，为国内公共图书馆理事会制度的运作提供制度层面借鉴之外的实践参考。

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