新时代健全农村基层党组织领导方式的路径分析——以山东省K村党组织推行“法治化嵌入”领导方式为例

季丽新

(山东工商学院 法学院,山东 烟台264005)

乡村振兴战略是新时代决胜全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。实施乡村振兴战略必须要加强党对“三农”工作的领导。中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见指出,要“毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导”[1]。要加强党在农村的领导地位,就要健全农村基层党组织的领导方式。十九大报告指出：“要改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家。”[2]新中国成立后,为了巩固新生的革命政权,党在农村采取了“一元化”的领导方式。事实表明,在当时的历史条件下,这种领导方式为社会主义制度在农村的全面确立做出了积极贡献,但也使农村社会丧失了应有的自主性和内在发展动力。改革开放以后,农村社会转型加快,“一元化”的领导方式失去了存在的前提和应有的作用,但很多农村基层党组织依然沿用这一方式,这不仅不利于农村治理的现代化,也不利于党组织的自身建设。伴随着中国特色社会主义新时代的到来,广大农村群众不仅对物质文化生活有了更高的期待,而且在民主、法治、公平、正义等方面的要求不断增长。农村城镇化进程加快,村民自治制度不断完善,协商民主制度逐渐进入农村政治舞台。面临着新要求、新形势,农村基层党组织必须发挥领导核心作用,从农村实际出发,不断探索中国共产党依法治国领导方式在农村的实现形式,找寻自治、法治、德治相结合的基本路径,进一步获得广大农村群众的信赖和支持。

1 农村基层党组织领导方式的内涵

农村基层党组织领导方式在本质上是农村基层党组织领导权的实现方式,是无产阶级政党领导方式在农村的具体表现。

1.1 无产阶级政党领导方式的内涵

无产阶级政党领导权是社会主义国家政治生活的首要特征,是党引导、影响其他组织和群众的能力,表现为党在国家政治生活中发挥领导核心作用,在国家权力体系中处于领导核心地位,即党直接掌握国家的发展方向、重大决策和向国家推荐重要干部。列宁非常重视党对革命和建设事业的领导权。列宁指出：“我们是阶级的党,因此,几乎整个阶级都应当在我们党的领导下行动,都应当尽量紧密地靠近我们党。”[4]105

无产阶级政党领导作用的发挥,是在与其他政治力量相互博弈的过程中实现的。为了在相互作用中取得优势,党必须要采取适合的手段和方法。无产阶级政党领导方式是党领导国家政权和社会的形式,是实现领导目标的体制、机制、途径和方法的总称。判断无产阶级政党领导方式是否正确,主要看这种方式是否能够确保无产阶级政党在最大程度上实现了领导权。无产阶级党领导权实现程度,是其与其他政治力量相互作用的过程中反映出来的,主要看其他政治力量的行为在多大程度上反映了党的主张和意志。毛泽东指出：“所谓领导权,不是要一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议。”[5]742

1.2 农村基层党组织领导方式的内涵

在我国,中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势,是中国特色社会主义的最本质特征。必须坚持党管农村的基本原则,农村基层党组织要在农村各种组织和各项工作中发挥领导核心作用,“确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方,为乡村振兴提供坚强有力的政治保障”[1]。农村基层党组织领导权不能简单地理解为权力归属,在中国特色社会主义新时代,农村基层党组织领导权更多表现在获得驾驭农村社会的力量和资源,带领广大农民实现乡村振兴和农业农村现代化,这是新时代赋予农村基层党组织的历史责任。

实现农村基层党组织领导权的关键在于创新领导方式,正确的领导方式有助于增强农村基层党组织的力量。农村基层党组织领导方式是党组织领导农村社会的形式,是党组织领导农民实现农业农村现代化的手段和方法。农村基层党组织领导方式的选择要考虑各种因素,注重所选择方式的合理性、可能性和有效性。合理性主要是考察所选择的领导方式是否符合时代发展的要求,是否符合我国农村政治权力运作基本规律;可能性主要是观察所选择的领导方式能否与农村经济文化社会发展水平相适应;有效性是分析所选择的领导方式能否增强农村基层党组织的力量和资源,能否赢得广大农民群众的信赖和认同,能否有利于农村有效治理。从根本上讲,农村基层党组织领导方式的选择要确保党管农村原则的实现,体现总揽全局、协调各方的要求。

2 K村党组织领导方式的探索

K村隶属山东省某市,距离市区大约35公里,是山区丘陵地带。全村650户,1 800多人。全村共有耕地2 000余亩、山地1 800多亩。主要粮食和经济作物有花生、小麦、玉米、苹果、樱桃,有化工、建材、毛纺等企业。2016年,村集体收入200多万元,农民人均纯收入13 000多元。村庄山清水秀,环境优美,民风朴实。

近年来,该村党组织不断探索领导权实现的新途径,初步形成了法治化嵌入领导方式,村党组织获得了广大村民的普遍好评。该村曾经多次当选区级明星村,村支部书记多次当选某市人大代表和党代表。然而,由于主客观因素的限制,该村党组织领导权实现方式还留存着某些“一元化”色彩。

2.1 案例陈述

与我国的其他村庄一样,新中国成立后,K村党组织采取了“一元化”的领导方式,村党组织全面控制农村社会,形成了高度集中的权力组织网络。历史事实表明,在当时的历史条件下,这种领导权实现方式为K村社会主义建设作出了积极贡献。然而,村党组织的“一元化”领导使村庄被完全吸纳到党的组织系统中,村庄几乎被全面政治化、行政化,政治动员增强,各种制度资源贫乏,农业农村现代化迟滞。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)正式颁布,1999年该村正式实行村民委员会选举。村党支部书记(1987年开始担任)当选为村民委员会主任,实现了“一肩挑”。自此,K村开始建立村民自治制度。但是,由于传统政治体制惯性的影响,该村党组织依然习惯于“一元化”领导,采用行政命令式工作方法,直接领导村庄自治组织和其他社会组织,包揽一切事务,采取单兵突进的方式完成上级工作任务。这种局面使村民自治制度流于形式,村党组织建设受到影响,村庄经济发展缓慢,村民对村党组织意见很大。党的十八大以来,我们党更加重视发挥依法治国在治理国家中的重要作用,专门作出了全面推进依法治国的决定,并明确提出要“发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用”[6]。K村党支部决定以此为契机,率先转变党组织领导方式,以法治化为目标,把党组织的领导依法嵌入到村民自治进程中,依法依规管理村党组织成员,促进村庄治理法治化。

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第一,村党支部领导和支持民主选举。村党支部积极支持广大村民通过手中的选票挑选自己满意的当家人,完善选举程序,并在民主选举中发挥领导核心作用。2014年年底,K村村民委员会换届选举如期进行。该村选举委员会成员由村党支部和村委会提名,党员和村民代表会议商议通过。选举村民委员会,由登记参加选举的村民直接提名村民委员会候选人,在征求被提名候选人意愿的基础上实行差额选举。选举实行无记名投票、公开计票的方法,选举结果当场公布。在选举过程中,村党支部依法动员和支持党员通过选举进入村民委员会,村党支部委员顺利当选村民委员会主任,所有村民委员会成员都是党员。

第二,村党支部领导和支持民主决策。依据《村组法》,村党支部既要发挥领导核心作用,又要把涉及村民利益事项的决定权交给村民。在K村,涉及村民利益事项首先要召开村党支部和村委会联席会议,村支部书记主持会议并提出议题,村党支部和村委会全体成员共同讨论确定提案,已确定的提案提交党员和村民代表会议讨论通过。因为该村村委会成员都是党员,党员和村民代表会议成员中的2/3以上是党员,村党支部的意志能够顺利实现。

第三,村党支部领导和支持民主管理。K村党组织从农村实际需要出发,依据《村组法》和其他法律制度,采用农民听得懂、看得明白的语言形式制定“村规民约”。“村规民约”经过党员和村民代表会议修改通过,下发给每个农户。“村规民约”进一步强调村党支部领导核心地位,依规保障村党支部领导权;“村规民约”对干部和群众的行为依法规范,改变了以往通过断水、断电解决村中矛盾和问题的土办法,结束了干部有权管群众而群众无权管干部的局面;“村规民约”制定了村民行为规范,体现了传统农村“守望相助”的文化基因。

第四,村党支部领导和支持民主监督。该村民主监督工作是在村党支部领导和推动下展开的。首先,村党支部促进村务公开。我们发现,村务公开栏上面公开近期的党费收缴情况、村财务收支情况以及党支部承诺情况等。75.7%的被调查者认为该村村务、政务、财务实行了全面公开,74.8%的被调查者认为村务公开对村干部起到了一定的监督作用。其次,该村设立了村务监督小组。村务监督小组成员由党员和村民代表会议推选产生,负责监督两委工作计划的落实,并根据承诺制度进行奖惩。最后,该村实行民主评议制度。村党支部组织村民代表给村党支部和村民委员会成员打分,打分结果向全体村民公开。

第五,村党组织依法依规管理村党组织成员。该村党支部学习党章党规,制定行为规范。首先,村支部制定了严格的工作制度。村党支部从20世纪90年代开始就实行了禁酒制度,工作时间严禁喝酒;为了方便群众办事,村党支部实行轮流值班制度。其次,村党支部实行公开承诺制度。村党支部与村民委员会共同讨论新一年工作计划,提交村党员和村民代表会议,讨论通过后形成正式的《两委履行职责承诺书》,公布于众,接受监督。在访谈中了解到,由于未能如期完成修路任务,村支部书记和村支部其他成员都接受了村民代表会议的罚款。最后,村党支部制定学习制度。村支部书记认为,党组织对党员的整合不能仅仅依靠组织纪律,还要坚定党员的政治信仰。村党组织要求党员定期学习,集体交流学习体会。

2.2 案例分析

综观K村党组织领导方式探索的历程,我们发现,近年来,该村党组织从本村实际出发,不断加强党支部的领导,努力探索依法治国领导方式在农村的实现形式,致力于构建自治、法治、德治相结合的村庄治理体系,村党组织领导方式正在由“一元化”向“法治化嵌入”转变中。

2.2.1 “法治化嵌入”概念解析

“法治化嵌入”概念中的“法治化”是指社会成员自觉遵守各种法律规范,形成法治文化。这里借用“法治化”概念是强调农村基层党组织领导方式要与中国共产党“依法治国”领导方式一脉相承。这里借用“嵌入”概念,是强调农村基层党组织也应当认识到各种环境因素的影响,把领导权力嵌入到社会结构中,对各种社会组织和社会力量进行有效的整合。

2.2.2 K村党组织领导方式正在由“一元化”向“法治化嵌入”转变

K村党组织积极贯彻依法治国的要求,主动调整领导方式,尝试把村党组织的领导权依法嵌入到村民自治制度中,村党组织正在从命令式方式领导向法治方式领导、从直接领导向间接领导、从包揽式领导向全局式领导转变。其一,村党组织把党支部的领导权嵌入到民主选举中。在村民委员会选举中,党支部依法组织选举,支持党员通过法定程序进入村民委员会,实现了党支部领导下的法治与自治的有机结合。其二,村党组织把党支部的领导权嵌入到民主决策中。村党支部积极推荐党员当选村民代表,主动吸纳优秀村民代表加入党组织,村党支部的意见和建议基本能够得到村民代表的支持,党支部的领导权与村民自治权实现了有机结合。其三,村党组织把党支部的领导权嵌入到民主管理中。村党支部领导村规民约的制定,村规民约要充分体现民意,把对村民的法律要求和道德要求融合起来,依法立德、以德润法,法治和德治有机结合。其四,村党组织把党支部的领导权嵌入到民主监督中。村党支部依法推动村务公开、民主评议,自觉接受村务监督委员会的监督,体现了党的领导、村民自治与依法治村的有机结合。其五,村党组织不断提高“法治化”嵌入能力。村党组织以政治建设为统领,通过工作制度、承诺制度、学习制度等各种制度建设和思想建设,着力提升自身的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力,使村党支部的领导权有力地嵌入到村民自治体系中。

2.2.3 K村党组织领导方式转变的意义

农村基层党领导方式的选择要服务于领导权的实现,以领导权的稳固和持久为重点,以实现党的主张和意志为落脚点,以有利于完成新时代农村基层党组织的历史责任为根本。法治化嵌入领导方式体现了新时代的新要求,是对无产阶级政党理论的运用,是中国共产党依法治国领导方式的具体化。

第一,K村党组织领导方式的转变有利于巩固领导地位。K村党组织的领导地位是以法律和制度为基础的,是以村规民约这种集体意志的面目呈现的,这有助于巩固村党组织的领导地位。K村党组织支持优秀的党员竞选村民委员会,通过村民代表会议把党组织的意志转化为村民的意志,充分发挥了村党组织在农村治理中的领导作用。

第二,K村党组织领导方式的转变有利于减少领导权力的滥用。任何权力都存在膨胀的可能,这是由权力的排他特性和权力背后的利益需要所决定的,也不排斥形势变化对权力增长的要求。就农村基层党组织而言,引发权力膨胀的因素有很多：一是农村基层党组织在与村民自治组织的竞争中,为了取得权力优势,有可能出现权力的膨胀;二是农村党组织要落实党的路线方针政策和实施政治决策,必然要冲破重重阻力,产生权力集中的要求;三是有些农村基层党组织负责人权力意识畸形发展,权力欲望过强,造成权力膨胀。该村采用法治化嵌入方式就是要用各种法律制度约束和规范村党组织领导行为,避免村党组织成员滥用领导权力,降低腐败现象发生的概率,使村党组织始终保持为村民群众服务的本色。

第三,K村党组织领导方式的转变有利于乡村振兴目标的实现。表面上看,村党组织采用“一元化”领导方式更能够快捷地实现村庄发展目标,但从长远看,这种方式容易挫伤农村其他社会力量的积极性,导致权力腐败,不利于农村社会的有效治理。村党组织采用法治化嵌入方式,把村党支部的领导嵌入到村民自治运作的全过程,嵌入到农村社会发展全过程,既维护了村党支部的法定权威,又调动了各方面积极性,形成了党支部领导、村民委员会负责、其他社会组织协同、村民参与、法治保障的村庄治理机制,使法治、自治和德治有机结合,为乡村振兴提供了坚强有力的政治保障。

3 进一步思考

十九大对我国发展的历史方位进行了新的概括,中国特色社会主义进入了新时代。在新的时代,要发挥村党组织在农村各项工作中的领导作用,采用法治化嵌入方式实现领导权力,充分体现依法治国的要求,把党倡导的政治价值和政治主张依法嵌入到党员和群众中,把农村基层党组织对农村社会的领导依法嵌入到农村村民自治进程中。同时,农村基层党组织自身要不断提高法治化嵌入能力,增强政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力,按照总揽全局、协调各方的要求,积极构建自治、法治、德治相结合的村庄治理体系。

3.1 依法实现价值嵌入,提高党员和群众的思想道德水平

任何政党要获得持久有效的政治权威,都要把自己的政治主张和政治价值内化为社会成员的基本价值信仰。一方面,农村基层党组织要教育党员不要忘记为人民服务的宗旨。无产阶级政党把为人民服务作为党的宗旨,把是否满足人民的利益和得到人民的拥护作为衡量党一切行为的标准,人民同意与支持是实现无产阶级政党领导权的核心特征。习近平总书记指出：“我们党来自人民、根植人民、服务人民,党的根基在人民、血脉在人民,力量在人民。失去了人民的拥护和支持,党的事业和工作就无从谈起。”[7]367K村党组织切实开展群众路线教育实践活动,教导全体党员以为民务实清廉作为自己的价值引领,摒弃各种不良风气。经过对党员的长期教育和引导,村党组织在村民群众中享有很高的威信。另一方面,要加强对广大农民的思想引导。随着农村社会转型的加速,各种思想、各种观念纷纷在农村登台亮相,很多农民思想混乱、陷入迷茫。要用农民听得懂的语言和喜闻乐见的形式宣传社会主义核心价值观,使德治与法治密切配合,帮助农民抵制各种不良思想的影响。

3.2 依法实现自治嵌入,进一步完善村民自治制度

改革开放以来,农村行政性力量适度退缩,社会性力量得以生长。农村基层党组织希望以政治性力量弥补行政性力量的不足,以巩固党在农村的领导地位。但是,农村基层党组织是在农村社会生存和发展,必须适应农村社会自身的发展和变化,为农村社会自治性力量留下必要的空间。农村基层党组织要在村民自治发展过程中积累政治力量和政治基础,形成农村基层党组织领导与村民自治的共生共强机制。在民主选举中,农村基层党组织积极推荐优秀党员通过民主选举程序进入村民自治组织,并积极吸纳村民自治组织成员加入农村基层党组织;在民主协商中,农村基层党组织通过提出协商倡议、确定协商人员、召集协商会议、制定协商规则、说服协商代表、推动协商结果落实等环节发挥领导核心作用;在民主决策中,农村基层党组织提出决策主张,通过村民会议和村民代表会议把这些主张化为村民的意志;在民主管理中,农村基层党组织领导村民制定村规民约,并依据规约治理农村;在民主监督中,农村基层党组织领导村务监督委员会,推动村务公开,组织民主评议。

3.3 树立法治观念,实现农村治理法治化

依法治国是党领导人民治理国家的基本方式,要全面促进乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,就必须发挥法治的保障作用。中国传统社会主要依靠宗法制度调节农村社会矛盾,随着农村城镇化进程的加快和农村市场经济的发展,宗法制度已经无法适应迅速转型的农村社会,必须把法治和德治结合起来。农村党员干部是全面推进法治农村的重要组织者、践行者,要树立法治思维,强化法律在维护农民权利、保护农村环境、化解农村矛盾等中的权威地位。加强农村基层法治机构建设,健全基层法治队伍,鼓励法治干部支援农村法治建设。加大农村普法力度,提高农民法治意识,引导广大农民学法守法用法。

3.4 农村基层党组织要把提高法治化嵌入能力作为重要任务

农村基层党组织建设状况深刻影响着其领导权在农村社会的嵌入水平。随着村民自治的不断完善,农村基层党组织要逐渐摆脱村中具体事务的缠绕,把更多时间用于党的自身建设。农村基层党组织要始终保持先进性、纯洁性,以政治建设为统领,思想建设、制度建设相互配合,不断提高政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。第一,提高农村基层党组织的政治领导力。这里的政治领导力是指农村基层党组织确定农村发展目标、任务、方式等的能力。农村基层党组织要充分发挥领导核心作用,深刻了解新时代农村发展的方向,从新时代习近平中国特色社会主义思想中领会农村发展目标、发展任务和发展方式,宣传党的主张,实施党的政治决策,处理好与农村各种组织的关系。农村基层党员干部要提高政治自觉性,提升政治责任意识,增强政治担当精神。第二,提高农村基层党组织的思想引领力。这里的思想引领力是指农村基层党组织在农民中间宣传和灌输党的思想理论、方针政策的能力。思想引领行为一般不具有强制性,要发挥作用必须以农民自觉地接受为前提,但思想引领的影响是深刻的,对于农民的政治行为将产生长期深远的影响。农村基层党组织要不断提高政治宣传能力,大力弘扬社会主义核心价值观,增强新时代中国特色社会主义思想的感召力。第三,提高农村基层党组织的群众组织力。这里的群众组织力是指农村基层党组织凝聚和整合农民的能力。要实现农村有效治理,就要把分散的农民组织起来,提高农民的组织化程度。第四,增加农村基层党组织的社会号召力。这里的社会号召力是指农村基层党组织动员农民的能力,是引领和改变农民态度、期望与价值取向等的能力。要提高农村基层党组织的号召力,首先,要发挥农村基层党组织的先锋模范作用,把党组织建设成促进农村发展的战斗堡垒;其次,培养优秀的党员干部,因为农村基层党员干部的魅力、声誉代表着党组织的形象,如果他们真心实意地为农民办事,帮助农民排忧解难,他们就能赢得农民的依赖和信任,进而使农民心甘情愿地接受他们的领导。最后,农村基层党组织要不断探索动员农民的新方法,为农民参与农业农村现代化进程提供制度支持和组织保证。