新时代基层领导干部权力监督体系的构建与实现

文丰安

(重庆社会科学院,重庆400020)

1 马克思权力观的基本问题

1.1 权力观思想渊源的探究。

有人认为马克思权力观的理论渊源包括古希腊时期、古典自由主义时期和黑格尔法哲学时期的权力思想[1]6,特别是亚里士多德的权力观为马克思提供了理论的古典资源[2],而其“主权在民”的思想里也有卢梭的“影子”[3]41。对此,周师认为这不够系统和全面,因此他将古希腊哲学家、中世纪神学家和近代以来西方思想家的权力思想都纳入马克思权力观的考察范围[4]20。实际上,这主要是从政治学的角度来溯源的,虽然看似表现得比较完整,但是对问题的研究反而显得无所轻重,没有意义。

1.2 权力观形成历程的探究。

学者一般把马克思权力观的形成历程分为三到四个阶段,其中“三阶段”论具体分为萌芽时期(1842—1844年)、形成时期(1845—1871年)、完善时期(1872—1880年),而“四阶段”论具体分为孕育阶段(1844年之前)、创立阶段(1845—1856年)、深化阶段(1857—1874年)、完善阶段(1875年之后)[5]49。实际上,这两种划分基本上是一致的,都是基于马克思权力观的理论基础的变化而划分的,不过并没有对这些阶段划分的原因作出认真的分析。

1.3 权力观理论视域的探究。

许多学者都认为,马克思只是从社会和经济的宏观视域来研究权力,特别是在与福柯的比较研究中,如陈志刚、黄建安在考察福柯与马克思的现代性批判思想时就认为,马克思权力观体现的是宏观权力批判,而福柯体现的是微观权力批判。但是也有一些学者指出,马克思所秉持的资本逻辑的总体性视野使其“权力观”仅仅是“权力批判”或“批判权利”?兼有宏观与微观两个视域,这是对当代微观政治论者认为马克思仅仅从宏观的角度“权力观”仅仅是“权力批判”或“批判权利”?的有力反驳。甚至还有学者基于历史唯物主义的理解,从日常聚集中的微观权力关系、权力斗争、权力分化与规则制定等方面意图构建权力的微观解释模型。针对后马克思主义把权力关系的阶级性弱化甚至否定的立场,有学者强调用阶级斗争理论来分析现有的权力关系的重要性,认为阶级斗争和微观权力斗争都是推动社会历史发展的动力。基于此,马克思对宏观与微观权力的理解不是完全分开的。因为,资本主义社会的资本逻辑不仅使阶级之间形成异化的权力关系,而且个人之间也表现为这种异化的关系。随着共产主义社会的到来,由于废除了生产资料私有制,重建了个人所有制,个人也就失去了对他人的占有和奴役关系。从这可以看出,在马克思那里宏观权力和微观权力具有一种同构的关系,但是本质上微观权力依赖于宏观权力,因为微观权力异化的消除依赖于宏观权力异化的消除。

2 新时代我国基层领导干部权力监督体系面临的主要问题

目前,我国基层领导干部权力监督已取得巨大的进展,形成了多种监督制度并存的局面,各监督主体各司其职,总体状况良好。但是,在实践中仍存在一些亟待解决的问题。

2.1 监督系统的不对称性

当前,基层权力的监督系统存在不对称现象,主要体现在两个方面：一是信息方面的不对称,基层政府相关的信息越不透明、越不完备,就越容易使基层领导干部行使权力逃脱监督而产生腐败;二是权力的不对称性,权力行使人员与监督人员的身份因地位悬殊而对监督的效果产生反作用,相差越大受到的监督作用越小,使得权力行使不受制约,腐败的机会和可能性就越高。所以,基层领导干部在权力监督方面情况非常复杂,任务也非常艰巨,权力滥用的可能性大为增加。基层政府掌握了较大的信息源,具有利用信息资源的职能和权威,不对称就会使得基层政府对被监督信息的公开不够,导致普通党员和群众对要监督内容的不熟悉、不了解等,就可能导致政府的公信力不够。据有关调查显示,在回答“机关领导在基层领导干部权力监督方面存在的主要问题”时,选择“权力封闭运行,使人无法监督”的占65.8%。没有政府信息的公开化,公民参与和社会监督难以保障,监督效果大打折扣。只有消除了信息和权力不对称的现象,在廉政等方面的信息资源就能够有效共享,能够有效地遏制权力滥用,从而大力推进基层组织的廉政建设。

2.2 监督主体乏力联动

由于各监督主体间缺乏互动监督、联动的纽带,导致整个监督体系的相互联动性不强,监督合力不足,监督系统的整体合力并未实现最大化。另外,还存在重点突出不够等方面的问题,因监督的每一个主体的重视程度不一样,监督的职能不同,对基层领导干部的权力侧重点不一样,就会使共同的聚焦点缺乏,或者存在监督重合的地方。但是因为侧重点不同,又无法进行信息资源共享,导致监督重点、难点失之于宽、松、软。有的基层政府对领导干部的权力监督的面更广,但也存在机构的职责不明确,被监督的权力在环境方面不断变化等情况,最终导致监督失效,成为了喊口号、走形式的幌子。结果就使得监督及时性不够,机构的职能职责不明确,对那些较突出的问题监督不足,监督的重点不突出。

2.3 监督体系建设有待加强

随着新时代的来临,我国基层党委政府已经基本建立了一套内外兼具的监督体系,但由于这一整套监督体系没有得到有效的整合,使得一些监督仅停留在形式上,没有形成有效的闭环和行政决策权和反馈权。在某些行政程序中,难以建立有效的违纪违法的纠正和制止的制度。在监管体系建设中,一旦在某个监督环节出现问题,就会导致整个监督的有效性大大较低。对于基层领导的权力监督,存在着以下两个方面的状况：一方面,自上而下的监督主体地位没有改变,且自下而上和平行监督的方式不仅被忽视并也很难在机制中实现,因此监督力度、监督效果、监督执行仍然存在问题。这导致了监督方式对领导方式和能力的巨大影响,使监督体系非常不稳定。另一方面,当前基层权力监督的重点是事后纠正错误,而不是事前提醒和预防,惩罚方法大于预防,监督和预防被忽视。因此,不当的行政行为很可能损害对方的利益,同时也使得大量的行政资源被浪费。因此,权力监督体系的建设亟待加强。

2.4 监督系统机制尚需完善

美国政治学家罗伯特·杰克曼认为：“既然政治集中关注权力关系的状况,那么必须有一套能够为容纳这些关系做出结构安排的政治制度。”[6]从法理的角度去看,从党内的纪委到对公职内的各级监察委员会等均赋予了监督的权力,但在基层监督的效果不是特别理想。原因之一基层是熟人社会,另一个重要原因是监督权力方面还缺乏相应的运行以及保障的机制。例如,我国宪法已经明确规定,人大的重要职责之一就是对政府工作进行监督。但在基层的现实情况是,在些地区缺乏相应的规范程序去引导基层政府自觉接受人大的质询,这就导致了监督效果不太理想。在涉及的一些重大事件方面,由于没有能够形成有效的体制和机制,就使得一些基层政府在汇报时就是走形式、走过场。另外,在一些基层的新闻舆论监督、公民监督等社会监督方面也是缺少相应的法治保障。

3 基于系统论的基层领导干部权力监督体系分析

我国基层领导干部权力监督体系是多方面、多方位、多层次的监督要素共同构成的整体,是一个有机的权力监督方面的系统,因此,适用于系统论的相关内容。

3.1 系统论的相关内容

研究系统,古已有之,其思想源远流长,最终成为了研究社会政治现象和规律的一门科学——系统论。它是由多人所创立的,公认的是理论生物学家的贝塔朗菲最先确立为一门科学,但他认为亚里士多德为系统论的元祖,他只是沿袭了其思想,他将整体及整体性的探索视为一般系统论,并将其作为核心思想。系统论的研究重点是如何将整体中各个要素通过合理的配置,将系统最大化的作用发挥出来,使之为整体服务,从而实现系统的整体目标。从系统论的理论和实践来看,是基于其普遍联系的理念来进行辩证的分析,着眼于长期性和整体性,从整个系统的集成到协调各子系统的设定;从系统论研究的基本方法来看,是将研究的客体作为一个客观存在的整体,通过研究诸如其要素、功能、结构以及其所存在的环境等各要素之间的关系,来探寻建立更加完善有效的系统;从系统论的基本原理方面而言,包括了突变性原理、整体性原理、目的性原理、开放性原理、层次性原理等;从系统论的基本规律来看,包含竞争协同律、涨落有序律、信息反馈律、结构功能相关律等。

3.2 基层领导干部权力监督体系构成之要素分析

基层领导干部权力监督体系,指的就是对基层领导干部行使权力进行制约和监督的主体、对象、内容、程序等诸要素所构成的相互联系以及制约的整体。如果要进一步提升对基层领导干部行使权力的监督功能,首先要对基层领导干部的权力体系构成要素进行分析。确定系统内各组成要素及重要性,直接影响系统变化与发展。其次,应当确定基层领导干部权力监督体系的核心内容,也就是监督的目的是什么、如何进行相应的规范、怎么进行组织和采取什么样的手段等基本要素。

3.2.1 监督目的。根据推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,基层领导干部权力监督的目的主要就是为了实现基层行政合法、合理以及提升行政效率三个方面。行政合法要求公共部门能够依法行政,行政主体对人民群众负责,权为民所用,自身没有特权,任何越权或非法行政行为都不具备法律效力;合理的行政是对基层领导干部进行权力监督的第二个目标,这就要求权力行使主体在行使权力时必须严格遵守法律法规,不得滥用职权,以此来保证权力运行时的公平公正;而基层领导干部在履行职能时是否真正高效、切实合理、而非权利滥用、为己谋私,同时兼具行政成本的合理运用就是行政效率。

3.2.2 监督规范。构建法治社会是我们的主要目标,而在法治社会中,要对监督的主客体方面制定相应的法律法规和准则,并在制度意义上统一起来,形成权责明确、内外协调、层次分明的法律法规体系,并以此来规范监督的主客体以及监督目的之间的关系,以法律的手段对行政权力行使监督职责提供强有力的保障。

3.2.3 监督机构。监督机构根本而言是监督主体的问题。国家机关的内部和外部都分别有不同的机构来行使监督权力。国家行政机构的内部,也存在国务院(此为最高行政机关)、省级行政机关、监察机关以及审计机关等可以进行监督的机构;在国家行政机关的外部,则设计有党委、人大、政协等可以进行监督的机构,还有新闻媒体以及广大的人民群众也是进行监督的重要力量。依据系统论的相关原理,行政监督体系是行政监察制度的一个子系统,建立并明确各监督机构的职责,确保各监督机构之间相互协调。合理运用各种监督手段,使监督发挥出最大效用,可避免在基层的行政监督中出现监督缺位、越位,以及互相推诿等现象。

3.2.4 监督手段。监督手段是监督体系中较重要的一个方面,包含监督中使用的工具、技术以及方法等方面,若监督手段运用得当,可预防一些基层领导干部渎职和“一言堂”等的发生,可使行政权力的失衡和变异得到有效防止。同时,监督手段若能得到充分运用,将使行政监督目标实现得更加全面。以往,忽略了行政效率而只重视权力行使的合理性和合法性,而对于监督手段的创新运用可大大提升行政效率,进而提升政府的公信力。

4 新时代构建基层领导干部权力监督体系的路径

新时代,对基层领导干部的要求是敢于突破、善于总结、勇于实践,改进领导方式、强化服务意识、发挥表率作用,不断破解发展中的难题,谋求更大发展。其次,要带头落实群众路线,强化责任意识。明确群众的重要作用,带领党员干部要经常深入基层、深入群众,倾听群众呼声,想群众所想、急群众所急。同时落实责任和担当意识,夯实作风、把心思和精力用到工作上,解决群众生产生活的难题,让群众切实感受到党和政府的温暖。再次,要带头艰苦奋斗、清正廉洁。目前,我国已经进入全面深化改革的深水区,在基层领导干部是“关键少数”,一定要树立正确的权力观,严格用纪律和规矩要求自己,始终遵从党章,树立红线和纪律意识,主动接受各方面的监督,经受住各方面的严格考验,始终保持清正廉洁的形象。

4.1 完善基层领导干部权力监督考评体系

其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。对基层领导干部行使权力进行监督是为了让基层领导干部在做到合法、合理行政的同时做到高效行政,而对权力监督体系的进一步完善既要在制度安排、执行机制以及组织结构方面进行进一步的探索,又要制定出一个合理而有效的评判和衡量的标准,这样才能使监督正常运行。

4.1.1 积极构建监督实效的评估制度。什么是行政监督实效?行政监督实效就是对行政权力进行监督的效益、效度、效率以及效力的统称。在新时代,内外协调的基层行政监督体系已经基本建立起来,但“漏”“难”“虚”等方面的问题依旧存在。这就需要对基层权力的运行实效进行相应的考评和监督。当前我国还没有建立起一套科学高效的权力监督评估指标体系,而是仅在个别方面形成了监督指标体系。因此,可以借鉴一些国家和地区的成功经验,大力建立和完善监督法律法规,严格规范监督行为;建立具体的监督标准和体系,制定具体的细则。

4.1.2 明确法治政府绩效评价目标导向。习近平同志指出：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略,而能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。”[7]723依法行政是法治政府的核心,而合法行政是依法行政的基本要求,而这一要求与系统论下的基层领导干部权力监督的最终目的具有一致性。所以,建设法治政府离不开构建以法治政府为导向的评价体系,而这一评价体系亦是提升基层行政权力监督实效方面的有力保障。

4.1.3 构建党风廉政建设考核评价体系。要保证权力为人民大众所用,就必须构建一套严密、客观、合理的指标体系以及科学有效的评价机制。目前看来,评价主体单一以及程序不规范等问题是我党在党风廉政建设的评价过程中存在的主要问题。对此,可以从如下几方面来完善：一是健全廉政建设的评价制度。制定廉政建设评价的法规制度时,要做到既有顶层设计又要有详细的策略安排。二是促使评价主体的约束机制以及第三方评价监督方面的机制更趋完善,使监督主体的范围得到扩大,保障监督的科学性和可行性,确保监督约束的切实可行。三是使政府工作更加趋于透明化。要建立透明政府,也就意味着一方面政府的决策、执行以及监督方面要公开,另一方面政府廉政建设评价的相关指标也要全部进行公开。对于焦点、热点和关乎人民群众切身利益的内容,进行公开,保障权力不被滥用,促进权力在阳光下运行。

4.2 完善基层领导干部权力监督规范体系

目前我国基层领导干部权力监督体系中所暴露出来的问题还很多,例如监督方法不明确、监督主体职责不明晰以及监督体系不协调等。只有不断完善,形成一套科学有效的监督体系,才能在很大程度上提高对基层领导干部权力监督的实效。

4.2.1 建立统一协调机制。建立内部协调、方法明确、职责明晰的法律规范体系,是进行系统化监督的有效保证。我国监督部门和监督机构之间关系复杂,需要有一个统一的协调机构来有效统领各个部门和机构之间的关系,以此来强化各监督部门的监督力度,并有效避免监督机构之间的监督重合或者疏漏。因此,建立一个由党委统一领导下进行监督的协调委员会,能有效协调各个监督主体之间的监督行为,最大限度地整合各执纪执法机关的信息、人力、职能等资源,形成一个强有力的反腐败网络。

4.2.2 构建权力问责清单体系。用建立责任清单的方式来对权力问题方面进行明确,如规范程序、适用范围等列出清单,并作为追责的依据。只要发现基层领导干部在权力行使方面出现越位、责任缺位等,就通过权责明晰的权力清单、责任清单和廉政清单等进行细化责任,进行追责明确到个人。当然,责任的追究既要明确具体对象也弄清楚责任人如何被追究。应当将责任量化,对于官员的失职、工作上的失误等带来的损失应当如何度量,如何处置、如何惩罚,都应当有具体的安排。还要做好基层领导干部的容错纠错免责制度,避免一些基层领导干部的积极性受到打击并产生不良影响。以公开廉政清单的方法来确保权力运行方面的可监督性。权力清单、运行规则以及运行程序在形成之后均要公开和透明,以防止暗箱操作的可能性存在。与此同时,提供多渠道来公示,并且公布有效的举报方式以及程序,自觉接受广大群众的监督,更要有效地把社会方面监督力量聚集起来,形成一个强有力的监督网络。

4.2.3 构建信息共享的平台。要对基层领导干部的权力运行形成规范合理而有效的监督,就必须强化各监督主体之间的协调,使其成为一个有机的整体,只有这样才能不断提高行政效率和遏制腐败的发生。所以,构建共享的信息平台,建立监督信息共享的资源网络结构,就成为必不可少的工作。加强各监督部门之间的信息交流,能增强基层政府权力运行的透明度,监管主体能更加全面准确地了解监督对象的权力运行状况,从而形成一个高密度的信息网络来促进权力监督的运行。除此之外,还要加强重点领域、重大事件的动态监测和预警。

4.3 着力提升监督基层领导干部权力行使的功能体系

系统理论提出,组成系统的各个方面的子系统和各个要素,可以在一定的系统结构中发挥它们单独不能发挥的功能和作用[8]202,并以此来构成基层领导干部在监督权力行使方面的主体制度。要加强对基层领导干部监督机制的监督和管理,最终达到1+1＞2的效果。唯此才能够促进各监督机构能够在监督系统中积极发挥出其应有的作用,随时待命达到事半功倍的效果。

4.3.1 增强监督主体的独立性。监督主体的独立性是进行独立有效监督的重要方面,邓小平曾说过,对权力的监督最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。在新时代,承担反腐败任务的机构一般有以下几个：其一是各级纪律检查委员会,其二是地方省市县级监察委员会,其三是各级检察部门。从历史和实践的角度来看,必须要保障监督客体处于监督主体之下和监督主体必须具有权威性和独立性这两个条件,才能切实保障监督实效的发挥。对于基层领导干部的监督主体的权力至少要跟客体平等,或者大于客体,才能保障监督实效不会被监督客体影响,只有这样才能有效对客体的权力行使进行相应规范。因此,监督的独立性是新时代改进我国监督机制完善的前提和基础。新时代完善我国基层领导干部的监督制度,重点在于加强和完善党的纪律检查委员会、各级监察委员会的制度建设与运行。

4.3.2 加强对国家权力的监督。我国的权力机关是人民代表大会,宪法规定民众有权利监督,但这种监督不是去干涉权力的正常行使。也就是说,人们可以向相关单位反映情况,以维护好自身的权益,但是对于基层领导权力在决策、运行的过程中,人民群众缺乏对领导权力运行的监督意识,或者有监督意识但是不了解如何行使自己的监督权利,这样真正的监督是不可能实现的。人民代表大会作为权力机关,应当加强对公民权利的保护,基层政府应当主动接受权力机关的监督,接受人民的监督。

4.3.3 调动民主监督的积极性。民主与监督是相互的,其中监督的实现过程要靠民主,而民主的过程亦靠监督来实现。要切实强化权力的制约,使基层领导干部权力在监督主体方面的价值得到充分的发挥,就必须进一步推进党内民主建设。首先,要加强关于党内监督的制度保障。其次,要对信访举报工作进行强化。作为民众监督的重要渠道之一的信访举报,通过设立专门的信访举报窗口接待来访民众,处理人民群众的举报、控告和申诉等诉求,信访工作人员不能因为怕事而忽视群众反映的问题,而是要做到“及时对来信来访中的重要问题进行研究并督促办理,予以妥善处理”[9]。要进一步完善在信访制度方面的一些民意收集不畅通的状况,进一步强化对基层领导干部用权监督的渠道,切实尽快解决民众的疑惑,对人民群众关心的事情以及关系到群众的切身利益的事要及时有效的解决,这就能充分调动群众对监督的积极性。

4.3.4 加强新闻媒体舆论监督的力度。在基层领导干部权力运行的监督体系中,新闻媒体的舆论监督发挥了重要的作用,其实质上也是人民监督的一种形式。舆论监督不仅对是基层领导干部的权力进行的监督主体,同时也对其他监督主体的监督实效进行监督,在一定程度上极大地促进了各种监督效用的发挥。近年来,由于科技的发达、网络技术的发展,使得舆论监督的实现也得到了较大的推动,要利用好网络这一重要平台,强化网络信息的收集,不断更新舆论监督的工具和途径,为基层权力制约提供多种方式和可能。同时加强各高校对网络等新兴科技人才的培养,为国家提供一批具有专业技能、具有职业道德及公共精神的新闻媒体人,大力推动舆论监督,使其能够更加科学化、更加具有前瞻性。

4.4 拓展监督基层领导干部权力行使的渠道体系

4.4.1 权力行使的制衡监督。领导干部的权力是党和人民赋予的,要体现出为人民服好务,这就需要对权力的行使进行监督和制约,切实加强对“一把手”的监督是党中央在十八届三是全会上的重要部署。针对“一把手”权力集中的情况,着力加强对决策、执行和监督等权力的配置,防止产生“一言堂”的现象。权力的高度集中虽然可以促使行政效率进一步得到提高,但是也容易出现权力寻租等方面的情况,滋生权钱、权权、权色交易。因此,强化对权力本身的制约,健全好制度的笼子,以权制权必不可少。从权力的分配来看,将决策、执行、监督三要素分离,使三者能够互相制衡,这是非常重要的。例如,一项政策在实施中出现了一些问题,基层领导干部及时落实责任,使行政问责形成制度化这样就可以形成良好的权力制衡监督体系,保障权力不会被个人所利用,成为以权谋私的工具。

4.4.2 权力的分类监督。一是要加强对决策权进行监督。决策是行政部门行使权力的首要方式,即是说对决策权进行监督就是事前的监督。而要对决策权进行有效的监督即要定期召开听证会,规定参会的人数、职业、性别、年龄和民族构成比例,力图做到科学合理可行。决策前一是要对决策的内容进行公开,要保证决策的透明和民主,让人民群众的监督作用充分得到发挥。二是权力的执行监督,就是各个监督主体对权力行使的过程实行监督,了解跟进权力运行的全程。在这过程中的监督主体,特别是新闻媒体等舆论监督,要大力发挥自身的作用,持续报道,使民众了解执行的进展,同时畅通人民群众信息反馈平台、渠道,以便政府能够了解民意,以便在执行出现偏差时能够及时纠正。三是要强化对监督权方面的监督,防止灯下黑。要对各监督主体进行监督,确保监督的科学合理。这也是保证合法监督的渠道通畅,保障其合法合规进行,防止出现一些在监督方面的过激行为,导致监督达不到预期设置的效果。

4.4.3 对权力监督技术进行监督。新时代,由于大量引进和利用科学技术对权力进行监督,并积极进行相应的实践,如用电子监督平台对公共服务进行监督,建立廉政电子信息公开平台等。在不涉及党和国家机密的基础上,可将政府日常工作、一些会议内容放到相应的网页上供人民群众了解,帮助人民群众了解、落实政府的决策,促进社会的和谐稳定。同时,对政府公共资源市场化配置进行全程监控,与公众利益相关的重大决策视频及时放到政务公开栏目中进行网络同步,多种形式做到加强预防,着力改变以往重惩处、轻预防的格局,以此来从源头上治理腐败问题,提升政府的行政效率和行政透明度。