妇联组织参与社会治理问题研究述评

□ 吴亚慧

党的十九大以来，党中央改革创新、以新理念、新思想推进社会治理创新，要求构建共建共治共享的社会治理格局。妇联组织是党联系广大妇女群众、促进妇女群体发展的桥梁和纽带，以其独特的组织优势在参与社会治理和服务中发挥无可替代的作用。习近平总书记在中央党的群团工作会议上做出了群团组织具有政治性、先进性和群众性三大本质属性的深刻论断。十九届三中全会提出，“统筹党政军群机构改革，是加强党的集中统一领导、实现机构职能优化协同高效的必然要求。要统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，深化群团组织改革，推进社会组织改革，激发群团组织和社会组织活力。”可见，新时代新形势下，群团组织改革成为了推进国家治理体系和治理能力现代化重要力量的新要求与新期待。目前，国内外学界对于妇联组织参与社会治理的问题已有一定研究，但迄今少有人对此进行梳理和总结。为此，本文尝试从行政管理角度对该问题开展文献梳理，并在综述基础上提出新的研究方向。考虑到妇联组织是中国非政府组织的典型代表，属于群团组织，有其独特的属性与优势，因此本文的综述主要围绕三个核心问题展开，即妇联组织参与社会治理的角色定位、障碍与治理路径。

一、国外研究现状

从20世纪70年代开始，国外学术界就对非政府组织作过系统化研究，包括非政府组织产生的原因、过程、职能，以及与政府之间的关系。而对于妇女组织这一微观组织参与社会治理的研究相对较少，大多集中在组织存在的原因、内部运作、职能、与政府的关系等内容。鉴于本文主要研究妇联组织参与社会治理的问题，所以在梳理国外文献中也主要关注其角色定位、社会作用等内容。

其一是对妇女组织的性质研究，认为西方妇女组织具有典型的非政府组织特性，属于非政府组织。在组织地位方面，妇女组织不隶属于任何部门或单位，独立于政府与市场之外；在运作模式方面，它具有独立性、志愿性和自治性等特点。美国的妇女组织已然成为美国妇女参与政治的重要工具，也是改变美国妇女政治地位的核心力量，通过妇女参政从根本上改善妇女政治地位来实现妇女权利的最终获得。[1]加拿大的妇女组织有专门提供各类专业服务的，有反映女性特殊利益要求的，有旨在提高各方面妇女地位的，也有作为咨询委员会的身份在政府与妇女之间起着沟通桥梁作用。[2]（P26）这种自治的志愿组织通过开展各类公益活动服务妇女群众，在社会管理中起到协调和辅助的作用。

其二是对妇女组织的社会作用研究。James N.Rosenau（2001）认为作为社会系统正常运转的一种管理机制，“治理”不需要依靠国家的强制力实现，也不一定将政府作为唯一的支持主体；妇女组织等非营利组织可以通过满足群众需求来介入到治理活动当中。妇女组织通过国家所具有的健全法规、完善的监督体制及充足的资金等在经济、文化、权益保护等方面开展了广泛的公益性活动，并注重提供相应的公共服务。[3]（P80-82）美国妇女参与社区活动由来已久，而且越来越多地采取更有组织的社会运动的形式，如建立妇女联盟、节制运动、定居点运动等[4]。Lubna Al-Kazi（2011）研究了科威特妇女组织在支持人类和教育发展、参与社会变革方面的作用。[5]有学者专门研究妇女组织活动经费来源对其运作模式、发挥社会作用等方面的影响，如Cecilie Thun（2014）研究挪威政府对妇女组织的资助，以及资助如何影响大多数和少数民族妇女组织开展重要宣传的能力[6]。Melanie Knight和 Kathleen Rodgers（2012）分析加拿大政府通过一系列预算举措，约束妇女组织在塑造、规范和利用个人作为负责任、有进取心的公民方面的行为。[7]

梳理国外文献不难发现，国外妇女组织是一种典型的非政府组织，它在参与社会治理方面得到国家的充分支持，也发挥了举足轻重的作用。但是中国有着不同于西方的政治体制和社会结构，在此国情中的妇联组织也处于一个特殊地位，兼有政府组织和非政府组织双重特性。在明晰这一差异前提下，国外妇女组织参与社会事务特别是在影响政策制定、维护权益、提供公共服务、增进社会福利等方面的途径、创新方法还是值得我国妇联组织借鉴和学习。

二、国内研究现状

党的十八大以来，党中央统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，妇联组织参与社会治理被党委政府摆到了十分突出的位置，也成为学术界高度关注和研究的话题。下面着重从妇联组织参与社会治理的角色定位、障碍和治理路径三个方面对此进行梳理分析：

（一）妇联组织参与社会治理的角色定位

与西方非政府妇女组织不同，中国的妇联组织具有浓烈的中国特色，学术界大多研究都集中在妇联组织的“半官半民”特性。黄粹（2011）指出妇联具有官办特性，导致其实然职能与应有的原始职能脱节，影响了妇联社会职能的发挥。[8]（P75-79）马焱（2009）对中国妇联组织60年发展历程尤其是角色与功能的演变进行梳理，认为妇联组织具有“中国特色”，承担“一手托两家，妇女与国家”的双重角色，这种双重角色的双向压力给妇联组织定位带来了问题，也出现了内部结构性矛盾。[9]（P38-47）即便如此，鉴于妇联的特殊历史背景和中国的特殊国情，妇联不可能完全脱离政府，如何处理双重角色的张力才是关键（雷水贤，2002）。[10]（P11-13）在新时代新形势下，随着社会利益多元化发展，妇联组织的利益代表角色相应有所凸显，学术界的研究也开始关注妇联组织参与社会治理方面的职能定位。1995年，第四次世界妇女大会在中国举办，同时还特别举办了妇女非政府组织论坛。就是在这次大会上，NGO（非政府组织）这个新词汇被引入中国，也是全国妇联首次以非政府组织名义组织并参加了大会。由于新身份的认定，作为非政府组织的妇联重新思考群团组织群众化的问题，此后如何反对行政化倾向、努力为基层妇女办实事、运用项目化方式开展工作等被明确地提出来。[11]（P34-36）肖百灵（2007）认为，妇联是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带,在代表妇女并促进妇女参与社会管理与公共服务的过程中,妇联需要扮演调研员、咨询员、倡导员、协调员、监督员的角色。[12]（P5-8）赵明（2009）从角色丛理论视角对妇联的性质和角色定位进行研究，指出妇联同时扮演着政治服务者、公共管理和社会服务者、妇女利益代表者和妇女组织的联系者等多个角色。但是随着社会转型，角色丛也不是稳定不变的，实际上角色丛中的不同角色之间是相互博弈及利益综合的过程。[13]

因此，要客观理性看待妇联组织参与社会治理，要结合妇联的职能与性质，正确定位在参与社会治理中的角色。刘静（2015）引用康晓光的合法性概念分析了妇联组织的组织合法性，一方面通过履行政治职能获得党政认可即“官方合法性”，从而获得组织生存发展所需要的资源以及在国家政治体系中的地位；另一方面通过履行社会职能获得其代表妇女群体的认可支持即“社会合法性”，获得其在社会结构中的位置。两者相互制衡，影响着妇联组织职能重心的选择。[14]李亚平（2008）[15]（P5-9）、张晋叶、刘文斌（2009）[16]（P34-36）等人都认为，妇联组织参与社会管理和公共服务过程中，要突出政府的主体地位，明确妇联参与的角色定位，因为妇联组织是党领导下的人民团体，不是政府的组成部门，不能履行政府部门的职能，要在党的领导下有序参与社会管理，在参与中对政府履行职能起协助的作用。刘瑛（2009）分析妇联组织有两层定位：一是中介定位，能够充分发挥党和政府联系妇女群众的优势，发挥社会协调、社会沟通的中介作用，组织、促进基层妇女群众进行民主参与、民主管理、民主监督。二是服务定位，积极承接政府转移出来的部分服务于妇女儿童的公共服务职能，为妇女儿童提供公共服务产品。[17]

笔者认为，中国妇联组织相对比较特殊，兼有政府组织和非政府组织的双重特性，当然，它的职能重心会随着社会发展和需要变化而动态变化。在新的历史时期，妇联以群众性社会团体的身份承担服务社会的功能，充分发挥群众性功能将是大势所趋。

（二）妇联组织参与社会治理的障碍

经过梳理发现，在转型时期妇联组织新的组织身份（“非政府组织”）建构过程中面临许多冲突与困境，特别是应然性功能与实然性结构之间的冲突[18]（P67-70）（方亚琴，2011）。这些冲突与问题主要集中在三个方面，第一个是妇联的社会治理主体地位缺失，即与党政机关、社会、市场的关系尚未理清。这主要从外部环境来分析，也是妇联自身定位的困境问题，很多学者都提到妇联政府组织与非政府组织的双重角色矛盾[19]（P5-10），党政部门掌握着妇联组织的干部晋升、运作经费等稀缺资源，所以妇联组织将配合党政中心工作作为绝对优先工作，就会弱化妇联组织的内在属性[20]（P74-75）；也因为过于突出政治属性，忽视了妇女群众的主体性地位[21]（P72）（汪超，2015）；第二个是理念认识制约，尤其对“治理”“服务”等概念的理解和实践尚不到位[21]（汪超，2015），还因为长期以来严重的行政化倾向，在面对党提出的参与社会治理要求，还无法理清转变政府职能与发挥自身职能之间的内在联系[22]（P36-37）（李迎春,姜洁，2010）；第三个是能力瓶颈。因为合作共治能力有限，导致妇女利益诉求表达受限[21]（汪超，2015）；由于没有充分发挥妇联组织的网络优势，也缺乏相关的专业人才，导致妇联组织参与社会治理思路模糊，方法不多、动作不大、效果不佳，而且真正进入决策参与的层面力度还有限[22]（P36-37）。大部分基层妇联干部都是身兼数职，任务很重，缺乏主动服务意识和能力，严重抑制了作为空间[23]（P106）（李杭英，2013）。

笔者认为，妇联组织参与社会治理遇到的障碍是多方面的，且是会随着环境的变化而变化的，包括新时期角色定位的模糊不清、理念更新不够、治理能力不足等等。然而，目前妇联组织要更好地参与社会治理，还涉及到组织结构、运行机制、政策支持等等，这些也是学术界研究的空白地带。

（三）妇联组织参与社会治理的治理路径

面对妇联组织当前参与社会治理存在的种种障碍，学术界与地方实践都提出了许多有针对性、创新性的看法和做法。一方面主要认为在参与社会治理中，妇联可以发挥其双重性质的特殊优势，实现治理内容创新。张晋叶,刘文斌认为，妇联可以充分发挥其政治优势、职能优势和组织优势，具体来说就是，一要引导促进妇女平等参与政治、经济、社会、文化建设；二是要充分反映妇女诉求、维护妇女权益，尤其要推动相关法律法规的制定，营造有利于妇女优化发展的舆论环境；三是整合社会力量资源、服务社会公益事业。[16]雷瑞萍（2013）也提出要动员妇女群众参与社会治理、促进妇女的全面发展、发挥妇女参与国家事务的作用、维护合法权益等。[24]董颖强调要把握恒定与灵活的关系，即既要服务大局、服务妇女、维护妇女合法权益，又要与时俱进、结合实际，推进妇联工作项目化、社会化，创造参与社会治理的新品牌项目，才能满足多层次多样性的妇女需求。[25]（P48-50）

另一方面侧重于参与机制和参与能力的创新上。刘静（2015）基于妇联组织当前的政治职能与社会职能双重合法性，提出“合作式协同治理[14]”，与其他治理主体平等合作、合理分工，既要重新整合党政资源、市场资源和社会公益资源，又要完善社会化工作机制，搭建专业化服务平台，还要建立社会监督与评估机制以提高社会公信力。肖扬（2004）认为，妇联组织要对组织结构、功能进行渐进式变革，才能在主动适应内外部环境的变迁中获得不断的发展，要引入组织管理视阈中的协作网络理念，注重同其他组织建立合作互补的伙伴关系，共享资源，实现共治共享。[26]（P39-45）雷美英、沙英（2012）强调要加强社区妇女的宣传教育力度，发挥联谊会、交流会的平台作用，运用多种载体凝聚女性；着实提高妇女就业比例和层次，提高妇女思想意识和文化素质；以妇女群众喜闻乐见的形式主动开展网络活动，普及网络知识；开展好家风系列的主题活动，促进和谐社区建设。[27]（P65-68）张兰（2015）主张用“互联网+”思维实现妇联工作的转型升级，以“需求联结、再组织化和价值引导”为目标，通过B2B2C运作模式提供实际服务、完善跟踪服务、解决具体问题。[28]（P43）也有地方探索以党建共建创先争优破解妇联组织在参与社会治理中的难题[29]（P18-20），通过拓展培训资源、发展实名制志愿服务队伍等举措来壮大强化干部队伍。[30]（P6）

笔者认为，妇联组织要更好地参与社会治理，无论是内容、模式、方式方法上的创新，都要基于对实践中面临的实际问题，要充分发挥妇联组织特有的政治、组织和群众优势，发挥党建引领作用，整合一切可以整合的社会资源和力量，让妇联组织在参与社会治理中的作用得到更有效发挥。

三、总结与新的研究方向

综上，国外文献早对非政府组织的形成原因、发展和社会作用作过较多研究，但是几乎很少对西方纯粹妇女组织进行定义和研究，更不用说研究这些妇女组织参与社会治理方面的表现。相对而言，近年随着政府政策文件里多次提到支持群团组织参与社会治理，学术界开始重视妇联组织在社会治理中的作用，研究成果也有增加的趋势，主要集中在妇联组织参与社会治理的角色定位、功能、作用发挥等方面。毫无疑问，这些研究为妇联组织参与社会治理开了好头，对后续的进一步深入研究也有很大的借鉴价值。当然也要客观地看到，当前的研究依然存在不少问题：一是研究内容相对单一，大多研究都集中在对妇联组织的性质与角色定位的讨论上，有多种观点如“第三部门说”、“官办说”、“非政府组织说”等，对于参与社会治理方面的研究相对较少，少数研究也处于初级阶段；二是研究的碎片化，没有将妇联组织看成国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，大部分研究仍然停留在就问题谈问题，缺乏系统性和本土化；三是研究缺乏针对性，目前大部分研究主要简单地针对一些普遍性问题，提出的对策建议也都处于理论的发展阶段，在实践活动中的可行性有待验证。

为此，笔者认为，应该立足于推进和完善国家治理体系和治理能力现代化、建立共建共治共享的社会治理格局等政策背景，以及坚持习总书记提出的群团组织具有政治性、先进性和群众性三大本质属性，深度推动我国妇联组织参与社会治理的研究。未来妇联组织作为我国基层社会治理领域发挥协同作用的重要主体，应当在坚持政治性的前提下，更好发挥先进性、群众性的社会服务职能，为参与基层社会治理探寻新路径。可结合地方实践探索的经历和经验，同时与其他地区或地方甚至是国外相类似的社会组织进行对比研究，目的在于通过深入的定性研究与对比研究，真正发现妇联组织在参与社会治理中的问题及成因，从而对妇联组织参与社会治理的角色定位、发展路径进行重构，对参与模式和机制进行系统化设计，最终用以指导妇联工作的实际开展，更好地发挥妇联组织在参与基层社会治理、化解重大社会风险中的职能作用。