广州进一步深化商事登记制度改革的困境与对策

□万玲

商事登记制度是近现代市场经济国家管理经济社会的一项基础制度，是社会主义市场经济体系中的重要组成部分。世界上220多个国家和地区中绝大多数都实施商事登记。[1]开展商事登记制度改革，推进工商注册便利化，是十八大以来我国为适应市场经济发展要求而作出的一项重大决策部署，是着力理顺政府与市场、社会关系、创新政府监管方式的重要抓手，更是建立开放透明公平公正市场规则、保障创业创新、激发市场和社会活力的一项重要举措。在全面深化改革和创新驱动转型发展的新阶段，进一步将商事登记制度改革推深坐实并谋求新的突破，对广州持续提升营商环境的市场化国际化法治化水平，创建营商环境建设示范城市，增强城市吸引力和竞争力具有极其重要的意义。

一、广州商事登记制度改革的主要做法与成效

2013年8月23日，广州市工商局发布《关于启动商事登记制度改革试点的通告》，并于9月1日起正式启动商事登记制度改革试点工作。其中，广州经济技术开发区（含广州高新技术产业开发区、广州保税区、广州出口加工区）、广州南沙新区、广州增城经济技术开发区、中新广州知识城、广州国际生物岛以及天河中央商务区（珠江新城区域）等六个区域成为首批试点单位。而自2014年1月1日起，广州市在全市范围内全面铺开了商事登记制度改革，其主要做法与成效如下：

（一）细化制度规范，完善政策指引

为保障改革的顺利进行，广州市根据中央和省的改革要求，先后制定了一些列政策文件，如《广州市商事登记制度改革方案》、《广州市商事登记制度改革实施办法（试行）》和《广州市商事主体信息平台运行管理规则（试行）》、《广州市商事登记暂行办法》、《广州市商事主体经营异常名录（状态）管理规则》、《广州市全面推行“双随机一公开”监管工作实施方案》、《广州市人民政府办公厅关于优化市场准入环境的若干意见》以及《广州市全程电子化商事登记实施办法》等，确立了商事制度改革的总体设计，并初步建立了适应市场经济的准入审批、事中事后监管和创业创新扶持等工作机制。

（二）简化登记流程，激发市场活力

削减工商登记前置审批事项，实施注册资本认缴、先照后证、“五证合一、一照一码”、简易注销改革，推行企业名称、住所、经营范围自主申报，采取银行网点无偿代办工商登记、市场主体设立“容缺登记”等措施，降低企业制度性交易成本，企业注册登记便利度大幅提升，极大地激发了市场活力和社会创造力。据相关数据统计，2014、2015、2016年全市新登记商事主体同比增长28%、11%、18%。2017年全市新登记市场主体32.8万户，其中新登记企业20.7万户，同比分别增长33.9%、45.8%。日均新登记市场主体898户，其中日均新登记企业566户，同比分别增长33.8%、45.8%。市场主体的迅猛发展，无疑为广州经济的持续增长提供了夯实的微观基础。

（三）搭建信息平台，强化市场监管

建立了商事登记管理信息平台和商事主体信息公示平台，全面公示商事主体登记、申报、年度报告、经营异常、行政处罚及荣誉情况等信息，一定程度上实现了市、区两级行政许可审批部门的无缝衔接以及商事主体许可备案、行政处罚、所获荣誉等“大数据”的共享和公示。探索“双随机一公开”监管以及联合监管等模式，推进部门信息共享和联合惩戒，以信用监管为核心的新型监管体系逐步形成。

二、广州进一步深化商事登记制度改革面临的风险与挑战

尽管近年来，广州以大力推进商事登记制度改革为抓手，在完善制度设计、放宽准入门槛、推进平台建设、狠抓后续监管[2]等方面主动作为，不断深化简政放权，转变政府职能，城市营商环境进一步优化，市场活力和社会创造力得到了极大的激发。但随着改革的不断推进，诸如法律法规建设滞后；基层服务资源不足、后续监管难度加大；信息共享渠道不畅以及社会约束机制不健全等问题也逐渐暴露出来，使改革直接面临着制度失衡、管理失范、效用低下、信用缺失四大风险的挑战与制约。具体表现如下：

（一）制度供给与改革需求的不匹配可能引致的法律风险

尽管广州市在制度规范上下了很多的功夫，但随着改革的全面铺开和稳步推进，改革的政策文件中部分内容和条款与现行法律法规不相匹配、互相打架的现象仍开始不断的凸显出来，在一定程度上掣肘了改革的深入推进。比如电子营业执照和全程电子化商事登记的问题。虽然这些创新手段确实为企业提供了方便，但无疑涉及到电子签名和数据电文的法律效力问题，实践操作中仍存在一定的“法律空白”和“政策空白”[1]。另外，政策滞后缺乏预判性，也在一定程度上影响了改革的效率。

（二）窗口受理与后续监管资源不足可能导致的管理和责任风险

商事主体的“井喷式”增长，导致登记窗口受理压力和市场监管压力剧增，特别是像天河、海珠这样一些业户分布比较密集的地区，基层一线办事人员的工作业务量是其他几个地区的数倍，压力尤为明显。[3]而商事主体数量的增加，无疑也给部门监管带来了难题。虽然大部分部门已制定了与改革相配套的后续监管办法，但仍有个别职能部门尤其是基层分局、基层所还未能及时适应改革变化，调整工作重心，建立起配套的监管制度，监管缺位、错位、越位的情况时有发生，留下了监管隐患。

（三）信息共享和使用不充分可能造成的效用风险

如上所述，目前，广州市已建立了商事登记管理信息平台和商事主体信息公示平台，并运行良好，但从其运作情况来看，仍存在几个不容忽视的问题：一是数据信息管理的标准化和规范化问题。由于信息过去都是分散在各个部门，统一后对数据的采集、分类和转换等提出了更高的要求，如何对数据进行标准化的统筹协调并规范各部门的信息发布、认领、反馈、纠错等行为还是一个难题。二是数据信息的有效使用问题。由于部门之间交流协调不充分，信息交互共享并未完成简单高效的无缝对接，不少信息更新还不够及时，只有数据展示没有数据分析，对数据信息的挖掘运用还远远不够。

（四）社会约束机制不健全可能带来的信用与道德风险

商事登记制度改革后，无论是实行网上信息公示还是“先照后证”、“一址多照”和“零首付办证”，都难免会有少数企业钻制度空子从事不法行为，造成潜在的社会信用风险。此外，以信用监管为核心的新型监管体系也对商事主体的自我约束提出了更高的要求，如果商事主体对自身行为缺乏正确理性的认知和判断，则企业自治和行业自律就无法达成预期，从而使监管改革的成效大打折扣。

三、进一步深化广州商事登记制度改革的政策建议

正如前文所述，要确保改革举措落地生根并持续释放红利，广州无疑还应从制度体系、人事配置、数据开发和约束机制四个方面着手，进一步深化商事登记制度改革。通过实现商事登记的规范化和便利化，促进商事主体积极性和有序性的统一，从而为广州打造国际化市场化法治化营商环境提供良好支撑。具体如下：

（一）加强制度衔接，完善法制保障，确保改革有章可循

要深化改革，必须制度先行。首先，应及时提请有关部门对现行规范性文件进行修改，在条件成熟情况下提高其法律位阶，为简政放权后行使监管与执法工作提供制度引领和法律保障[4]。其次，在上位法未能调整的情况下，加强对已有经验和特色做法的研究，积极推广并寻求突破创新。最后，进一步健全商事登记制度改革配套文件。如完善商事登记程序规范和相关文件管理制度、健全基层工作人员法律责任制度、建立完善征信机制以及商事登记法律责任体系和救济体系等，为持续深化广州商事登记制度改革提供系统的遵循和指引。

（二）优化人事配置，强化协同监管，探索有限监管责任

一是合理调配资源，在编力量要适度向窗口和基层倾斜，实现监管力量重心下移。二是积极落实市场准入负面清单和行政权责清单制度。一方面规范市场准入条件，另一方面厘清政府监管职责，通过两者的有效对接防止监管疲惫和监管无力并存的现象。三是科学构建日常抽查制度，提升信用监管方式的精细化水平。进一步规范后续监管链条，充分发挥市场主体、行业协会和社会公众的作用，着力构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的协同共治格局[5]。健全联合执法协调机制，实现审批、管理、处罚三者的有效衔接，推进协同执法的规范化、制度化和常态化。

（三）建立商事登记大数据中心，实现三链合一，提升数据运用水平

首先，在广州现有“一条高速路”、“两个信息平台”和“三大创新应用”的基础上，进一步运用大数据云平台等高新技术手段整合、开发和利用各种信息资源，在更大范围、更深层次实现部门间信息共享和无障碍交换。强化用户思维，创新互联网+商事登记新模式，优化线上线下办事流程，促进商事登记审批减量提速。特别是要进一步加强商事主体登记信息的甄别、规范和管理，为“严管”提供坚实的信息化基础和支撑，着力实现后续监管“数据链”、“监管链”和“责任链”的有机统一[2]。其次，通过大数据分析提升数据的使用效率。比如通过对政府监管责任流程进行分解并对相关落实信息进行研判，可以更精准地发现和解决问题并强化政府监管的预警功能。此外，通过对企业注册、经营和信用等情况进行追踪监测和统计，也可以作为进一步规范管理商事主体并引导产业结构转型的依据。

（四）完善信用约束体系，加强失信惩戒，促进商事主体增量提质

一是进一步构建企业信用公示体系，完善企业信用约束机制。及时更新现有平台上的企业信用信息及相关监管信息并依法向社会公开，支持企业信用信息跨行业、跨部门、跨地区的共享应用，建立健全跨行业、跨部门、跨地区协同监管和联合惩戒机制，使企业“一处失信、处处受限”。二是推进社会诚信体系建设，加快建立统一的信用数据库，完善诚信信息披露，营造守信激励、失信约束的社会氛围。三是进一步完善商事主体除名制度，促进商事主体有序竞争、灵活退出，实现商事主体从简单的数量增加到数量与质量齐头并进，为大众创业、万众创新营造公平有序的市场环境。

[注 释]

[1]周晓平.广东商事登记制度改革实践及借鉴[J].岭南学刊，2015，(3).

[2]邓洁.广州市商事登记制度改革问题研究[D].华南理工大学，2016.

[3]张晶.广州市商事登记行政审批流程问题研究[D].暨南大学，2017.

[4]陈晖.商事制度改革成效与完善对策——以珠海横琴新区为例[J].经济纵横，2017，（2）.

[5]张茅.深化商事制度改革，推进大众创业万众创新[N].人民论坛，2015—5—20.