台湾社区管理对我国完善基层治理体系的启示

胡晓珍

[摘要]社区是我国基层治理体系的重要基石，是实现基层治理单元由政府主导向社会主导转变的重要载体。本文从分析台湾玫瑰里、淘米社区两个各具特色的城镇与农村社区入手，总结其在社区定位、公共服务、文化理念、社会组织等方面的经验，并对我国完善社区基层治理体系提出相关建议与措施。

[关键词]社区管理；基层治理；社会组织

近年来，以城镇社区为主体的基层治理体系的构建与完善成为我国政府关注和学界研究的热点问题，我国多个省市将社区管理体系的完善、社区服务体系的构建列为促进经济发展与社会稳定的重要战略任务。我国台湾地区在从现代化、市场化转向城市化的过程中，在社区的组织定位、功能转换和治理体系的构建方面积累了较为丰富的经验。台湾社区管理理念的塑造以及与之相对应所打造的社区公共服务体系，能够为我国完善基层治理体系提供很好的启示与借鉴。

一、台湾玫瑰里、淘米社区管理体系的构建

（一）新店玫瑰里社区注重人文关怀和居民凝聚力的培养，依托志愿者团队的力量，着力打造“亲情社区”

新店玫瑰里社区是一个超过20多年的大型城市社区，总户数为2174户，总人口数为5958人。玫瑰里社区依托志工的力量，在社区照顾关怀据点、守望相助制度及废物回收再利用方面拥有较为成熟的经验。

1、社区照顾关怀据点。台湾玫瑰里社区目前老人比例仅占一成多，但因“少子化”已成为趋势，故人口老龄化比例预期将快速增长，老人或身心障碍者的居家照顾，将成为未来非常重要的公共服务课题与问题。自2005年开始，玫瑰里社区发展协会筹备成立社区照顾关怀据点，以应对未来老龄化所衍生的问题。社区照顾关怀据点的目的在于为老人或身心障碍者提供“社区化之预防照护”，希望以“社区营造”及“社区参与”为基本精神，透过“本地化”的社区照顾，使老人或身心障碍者留在社区生活，并提供“家庭照顾者”适当的支持服务。换言之，社区照顾关怀据点最重要的功能，除积极关怀老人或身心障碍者平日生活所需，给予最直接、最及时的帮助外，更重要的是分担家庭照顾者沉重的照顾负担，舒缓其心理上的无形压力，尽可能协助一般家庭的生活作息得以正常运作。具体措施包括：每月一次由志工定期至服务区域内老人及身心障碍者家中进行访视；每月两次由志工定期以电话向老人及身心障碍者问安，以了解长者生活状况，随时提供咨询或转介服务；每周五天提供餐饮服务，由热心志工准备午餐，每日由志工送至有需要的中低收入户长辈家中，以协助其社区生活；以及每周一天的保健小站、每周五天的健康促进课程（养生太极拳、和和健康操、欢乐歌唱班、老老小小动一动伸展操班、书法班等）、定期举办长青会活动（旅游、庆生会、讲座、卡拉ok等）。

2、守望相助制度。社区联合当地派出所警察成立守望相助队，除了日常维护社区安全的任务外，也负责道路整洁维护，社区噪音与安宁的协调工作，和路灯故障与失窃机车的回报。若有紧急状况或事故发生，守望相助队会及时回报派出所，力求为社区居民的生活安全尽责任。此外，为保障社区夜归妇女的安全，守望相助队义不容辞的扮演爱心保镖，发起“爱心走廊一护送妇女，平安到家”的活动，每周一到每周五深夜十点到十二点，守护在公车站牌，提供社区夜归妇女安全回家的保障。

3、废旧资源的回收利用。为了应对因气候转变带来的影响，台湾当局持续推动“节能减碳总计划”，玫瑰里社区也通过开展“资源回收换垃圾袋”、“厨余堆肥”、“发票换好礼”、“跳蚤市场”、“义卖”等活动，设立垃圾及废旧资源回收的长期制度。通过将废弃资源清洁整理、重新包装以及分类、标价后，为其找到适合的新主人，充分响应资源回收再利用的精神并且发挥物品的最大价值，且所有义卖收入直接注入社区中低收入户专款使用。

（二）桃米社区实施“生态生活化”转型策略，以农村知识平台建设促农民自身素质提升，重点打造“绿色社区”

桃米社区是台湾“9·21”地震后重建的一个农村社区，原有一个充满浓浓乡土气息的村落名称“挑米里”，海拔高度介于420至800米之间，面积18平方公里，具有多彩多姿的森林、河川、湿地及农园，野生动植物资源丰沛。但十几年前，这个拥有1200人的村落，却是埔里镇最贫穷的里之一。1999年“9·21”地震，桃米里369户人家，有168户全倒，60户半倒，成为“明星灾区”。“明星灾区”的身份一下子将桃米里长久以来传统农村产业没落，人口外流等尴尬暴露出来，引起全社会的关注和反思。震后不到一个月，致力社区营造工作的新故乡文教基金会成立“埔里家园重建工作站”，和桃米里“联姻”，其主要目的是“实践在地行动的公共价值”。桃米人與“新故乡”、教授们共同讨论出了桃米社区的重建愿景，提炼出“桃米生态村”的概念，目标是将桃米里从一个传统的农村，转型成为一个结合有机农业、生态保育和休闲体验的教育基地，一大部门农民经过系统化的培训，“洗脚上田”，成为社区生态解说员。低度开发的桃米，蕴藏着丰富的生态资源，台湾29种蛙类，桃米就拥有23种；台湾143种蜻蜓，在桃米就发现49种。2001年9月，9·21地震两周年之际，桃米社区以“桃米生态村”的新面貌，开始营运。另外，建造生态池更是桃米社区建构生态伦理、环境伦理和社区伦理的一个过程，因为建造的钱“来自社会”，所以每一家的生态池都是“社区公共财产”，每一个社区成员、每一个生态解说员都可以带人来参观与分享各家的创意。社区内部也追求利益均沾的共生价值，设立了公积金制度。民宿经营者和美食经营者上交10%的收入，生态解说员上交20%的收入，作为公共支出及社区弱势照顾之用，社区生活共同体渐渐成形。利用公积金，桃米社区开始通过经济补偿废耕，恢复生态。比如茂埔坑溪被恢复成自然栖地，“桃米生态工法营造小组”为了修建桃米这条生态河道，跑到深山区找野溪，向自然学习，溪道两边的地主被说服放弃水泥护墙，转用砌石溪岸。

桃米社区记录着台湾人成长的历程和整个社会的脉动，台湾民间社会已经走向成熟的自力更生的心态。不依赖政府，凭自己的手和脚，就站起来。如果农村知识系统形成一种好的平台，这个平台从一个社区推广到整体，就会形成一股很重要的社会力量，而社区的草根力量与活动才是真正改变世界的开始，可以鼓励社区的人站出来，把自己的社区做好，由下而上再推及整个社会的公共事务中，桃米社区承载的正是这样一种希望与梦想。真正有意义的重建工作，应根植于人的改变，社区体质的改变，以达到农村转型、产业提升的目的，并寻求家园永续的可能。endprint

二、台湾社区管理对我国基层治理的启示

（一）注重发挥社团、协会的力量提供公共服务

要提高公共管理水平与公共服务水平，必须充分依靠和重视民间的力量，提供最贴合民众需要的公共管理和服务。玫瑰里和桃米社区两个社区各具特色，玫瑰里为典型的城镇基层生活单位，桃米社区为灾后重建的农村基层单位，主要由里办公室与社区发展协会共同承担公共管理职责。其中，里办公室作为政府行政机构，只设里长一人，选举产生，在任时享受政府薪酬，主要负责社区整体规划、基础设施修建、形象维护等工作；社区发展协会属于民间组织，实质上相当于“社团联合会”，负责社区具体发展计划的实施，充分利用各种类型的社团、协会丰富群众的社区生活，提升生活品质。社区民众都表现出很高的融入性，对各种活动的参与热情非常高，这和他们重视营造非营利性中介组织发展氛围，开展社区自治是分不开的。我国目前正处在进一步转变政府职能、深化体制改革、提升公共服务水平的关键期，借鉴台湾地区以“臂距原则”（“臂距原则”是以英国为代表的西方发达国家在推行公共服务与管理时普遍运用的一种制度性安排，其核心思想是公共服务既不能由政府大包大揽，也不能完全交由市场提供，而是保持“一臂之距”，在政府引导和监管下主要由非营利性组织提供和运作）破解基层公共管理与服务困境、完善公共服务的有益经验，率先探索一条社会主义市场经济条件下公共服务体系建设的新路，并以此引领我国公共服务体系制度创新，实现公共服务由政府部门内循环走向社会和市场外循环，对保障民生具有重要意义。

（二）注重将传统文化融于社区管理中

台湾地区注重将传统文化理念的传承融合进社会、生活的方方面面。当代社会中，伴随着工商业经济发展的日益成熟，精神与物质、传统与现代、科技与人文的冲突日益明显，家庭、社会、经济与政治层面，都面临着新调整与新平衡的要求。早在1967年，台湾地区成立中华文化复兴运动推行委员会，推进文艺活动与基金、国民生活道德辅导、文化教育改革促进、文化传承的学术研究等，对传统文化的有效传承及传统文化教育的强力推行，都有助于台湾社会保存最完整的中华文化传统。有传统文化底蕴作为基础，“幸福社区”的构建才能成为民众的自觉性行为，达到事半功倍的效果。

（三）注重建立较为完备的志工体系

一是以立法的形式将志工体系的建设确定为全民工程。台湾地区在2000年制定“志愿服务法”，其目的明确为“为整合社会人力资源，使愿意投入志愿服务工作之国民力量做最有效之运用，以发扬志愿服务美德，促进社会各项建设及提升国民生活素质”。目前，台湾地区志工服务范围已遍及生活的方方面面，如社会福利、医疗保健、教育文化、消防救难、交通安全、体育休闲、检查矫正、司法保护、环境保护、消费者保护等。在社区管理体系的构建中，社区发展义工的贡献举足轻重。

二是依托志工服务体系建设，重建民众对于社会的责任感。台湾地区注重通过志工服务体系的建立，改善现代人对于公共事务的冷漠态度，以及对社会中其他人的关怀，促进社会整体的幸福与安定。我国的志愿者服务体系自建立以来，在慈善、救助、环保、维权、公共卫生、社区建设等方面发挥积极作用，志愿者服务对于协助改善民生问题、配合政府公共管理、参与服务大局发展、促进公民素质提高的作用已得到充分认可，成为推动社会和谐发展的重要力量。但由于管理体制不健全、管理方式混乱以及政府资金扶持不足，志愿者服务体系有待进一步完善。

（四）科学界定政府、社会、市民边界

总体而言，台湾地区政府与社会、市民的边界比较清晰，以社区、社会自治为主，依靠市民自我管理，依赖市场配置资源，政府只提供政策引导，不搞不大包大揽。如为鼓励阿里山地区农村专业合作社的发展、支持阿里山茶产业，每年政府牵头搞茶叶评比，按照详细、公开、透明的评比规则，每年的评比头名均来自不同的合作社，从而促进整个阿里山茶质量的提升与产业的形成；在桃米社区的重建过程中，政府并未因地震而免费建屋，而是通过给予一定的设计费引导和鼓励村民建设有特色的民居，同时还充分调整各界社会人士、专家学者、各类社会组织关注桃米的震后重建，将其规划为一个“蛙地”，促进社区生态旅游的发展；所有居民社区内的环境卫生均由里、村自发解决，政府不承担费用，只派流动垃圾车定时到里、村收集垃圾；政府对基层公共服务不制定统一标准，里、村的公共服务水平与里、村的组织、社团活动密切相关，由当地居民提出意愿并促使里、村办公室或发展协会去组织，去主动争取财政支持，进而提供最适合本里、村的公共服务。

三、我国完善社区基层治理体系的措施

（一）以精细化、人性化的理念管理基层社区

要创新思路办法，扎实推进社区管理创新，构建动态化管理、人性化服务、多元化参与的社区管理新格局，为社区群众提供更贴心、更快捷、更科学的公共服务。一是依托社区现有的管理体系和服务平台，加快推进社区精细化管理工作机制和管理体系。尊重各社区的民生、民隋，重点在经济较为发达的地区推行社区自治管理，动员社区内人人都成为“社区管理者”，激发社区自身活力，实现社区管理由粗到精、由静态到动态、由分散到集中、由局部到全面的“转型升级”。二是借鉴台湾社区“以废养事”、“以废养人”的发展理念，推进绿色社区建设。不仅结合居民的日常生活和消费习惯有效减少资源浪费与污染，而且为社区居民开辟一个可以停留、交往的空间，增强居民对社区的归属感与参与感。

（二）以财政补贴社会组织服务作为整合社区资源、满足居民多样化需求的重要途径

社区资源可以囊括社区内一切可以动用的力量，包括人力、物力、财力、历史传统、生活习俗、发展机会、人文社会环境等。面对社区越来越多样化、社会化的需求，政府職能鞭长莫及、社区居民力不能及，社会组织则凭借其灵活的服务提供方式出奇制胜。因此，在基层社区管理中加大对社会组织服务的财政补贴与购买力度，对于满足社区居民的多样化服务需求具有重要意义。一是依托社会组织深入基层、贴近民众的特性，解决在我国政治经济体制改革、社会迅速发展过程中，社区内所产生的各种新的社会问题，如老年人问题、医疗卫生问题等，根据社区民众的实际需要，购买各项便民利民服务。二是发挥社会组织作为政府和社会之间“调节器”的作用，鼓励其开发与社区居民自身利益密切相关的项目，给予资金补贴，将势单力薄的个人组织起来，参与社区公共事务及社区公共活动，共同开发社区内的资源和实现民主管理。

（三）以扶持非营利性组织作为转变政府职能的重要抓手

非盈利性组织是发达国家或地区履行公共管理职能的重要辅助机构。欧美国家公共服务改革的主要思路就是：政府应当把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开。也就是说，政府在公共服务中的角色不是唯一的、甚至不是主要的直接服务者，而更应当扮演政策的提供者以及协调者、调节者甚至仲裁者的角色。基于以上观点，以英、美为代表的西方国家政府秉承“臂距原则”推行公共服务，即主要依托各类非政府或非营利性组织，借助各类非营禾性组织的非营利性、志愿性、专业性以及群众性，同时引入市场竞争机制，引导并促使其为各阶层民众提供优质、高效及多元化的公共服务，收到了良好的效果。一是利用非营利性组织的民间性特点，发挥其社会动员功能，最大限度地调动人民群众参与公共管理的积极性与主动性，破解公共管理公众参与度低的困境，创新公共服务参与机制。二是利用非营利性组织的非趋利性和志愿性，加强对社会基层、低收入人群、边缘发展区域的分类服务，有效弥补政府公共服务供给不足的现状，破解公共服务城乡断层的困境，创新并构筑城乡一体化公共服务体系。三是充分发挥非营利性组织的微观职能，对接政府资源与市场资源，破解公共服务管理体制不顺的困境，推动政府由直接管理为主转为间接管理为主。同时，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工，推动建立一套系统的考评体系和量化指标，对政府公共服务的社会效益进行考察和评估，创新公共服务体系管理模式。endprint