农民工市民化成本测算研究——以四川省为例

陈怡男

西南石油大学马克思主义学院，四川 成都 610500

引 言

改革开放以来，在工业化和城镇化的双轮驱动发展背景下，我国沉寂已久的城乡人口流动活力被激发并持续释放，大量农村劳动力转移到城市从事第二、三产业的相关劳动，迅速催生了一个新的特殊群体— 农民工。国家统计局公布的数据显示①国家统计局网站《2016年全国农民工监测调查报告》，网址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.htm l.，2016年我国共有农民工2.82亿，其中，外出农民工1.69亿人，可以说，当前农民工市民化问题已经成为我国在深化改革和全面建成小康社会进程中不可回避的重大议题。李克强总理在2014年政府工作报告中指出：“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”②中国政府网2014年《政府工作报告》，网址：http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-03/14/content_2638989.htm.他强调指出，以推动户籍制度改革、实施农民工职业技能提升计划和推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖等措施，有序推进农民工市民化。

农民工市民化成本测算是农民工市民化问题研究中的一个关键环节，它既是理论分析基础上的一种研究应用的尝试，其结果也有助于研究者了解和把握现实状况，为后续成本分担的探讨提供一定的依据。在基于对农民工市民化成本测算研究进行梳理、分析和总结的基础上，笔者构建出农民工市民化成本测算分类指标体系和计算模型，进而在对测算思路和方案的若干设定下，结合四川的现实情况，对四川省农民工市民化成本进行测算分析。

1 农民工市民化成本测算模型构建

1.1 相关测算方案的比较

近年来，农民工市民化成本测算的研究日益增多，研究者们都基于自己的分析视角给出不同的测算方案（表1），这些方案虽然在成本测算重点和构成内容上的表述有所差异，但总的来说可以分为三类。

一是以张国胜[1]、张继良和马洪福[2]以及李俭国和张鹏[3]等为代表的社会成本测算方案。这一方案从社会成本的视角出发，对私人生活和发展成本以及公共成本进行了测算，其测算框架和成本构成在表述上也大致相同。与之分类表述存在差异但类似的是单菁菁[4]、李长生和李学坤[5]等人的以公共成本和私人成本二分测算的方案。

二是以冯俏彬[6]、谢建社和张华初[7]以及葛乃旭和符宁[8]等人的公共成本测算方案。这类方案仅侧重公共服务支出内容，仅对农民工市民化成本进行了测算。

三是杜海峰和顾东东[9]以及姚明明[10]等人的以分担主体视角进行成本测算框架和构成操作的方案。这类方案主要将农民工市民化成本区分为个人、企业和公共成本三类并进行相应指标设计和测算，与之类似的是魏澄荣和陈宇海[11]的综合成本测算方案。

此外，还有少数测算方案，如孙正林和佐赫的最大成本和最小成本分类测算认为，农民工市民化的最小成本就是保障农民工市民化的基本公共服务成本，而最大成本则包括了“社会保障成本、城市生活成本、住房成本和基础设施建设成本”[12]四类成本构成。

进一步深入分析，可以发现上述各类农民工市民化成本测算方案除了在测算框架和成本构成层面有所差异外，其他方面也存在差异。

首先，在具体测算思路上存在一定的差异。大部分研究者采用的方法是分类加总测算的思路，而杜海峰和顾东东等则综合了分类加总和“平行结转分布法”[9]构建分类账户后进行测算。

其次，在测算模型构建层面，大部分的研究者在方案的假设条件中不涉及时间跨度，而张继良和马洪福等人则对农民工年龄条件进行了时间假设，但此类假设是否适用农民工市民化，没有进行进一步论证；杜海峰和顾东东更进一步在模型中直接设定了时间跨度变量，但其测算结果也仅是针对一个单一的时间点。

最后，即使是针对同一个测算指标，不同方案下的具体测算方法也不尽相同。如对城镇基础设施建设费用的测算中，有的研究者直接以建设总费用除以城镇人口数得到人均成本；而有的研究者则考虑城镇基础设施建设人均费用的边际成本递减因素进行测算。

表1 农民工市民化成本测算方案

1.2 测算指标体系与模型构建

1.2.1 构建原则

在农民工市民化成本测算的实证分析框架确立基础上，笔者进一步对各维度下构成指标进行选取，在此过程中，重点遵循以下原则：

一是指标的可测度性原则，即选取的指标必须具备可测度性，容易量化。测算指标的构建过程，实际上也是农民工市民化成本测算内容定量化的一个过程。对于一些难以量化的成本构成内容，笔者在测算中不会选取相应指标，如土地机会成本等涉及农民工市民化的个人隐性成本；又如为保障农民工市民化而带来的城市环境治理成本，也不会单独测算。

二是综合性原则，即要在可测性基础上尽最大可能去发展应有的测算构成指标，而不忽略本可以量化的指标构成内容。如对公共成本的测算中，应尽可能地考虑公共财政支出应包含的内容，并在其基础上发展操作相应的测算指标。

三是独立性原则，即指标选取必须要实现指标的独立性，换句话说就是消除指标的重叠性。如对社会保障成本的测算指标中，实际包含了政府分担的公共成本部分，也包含了农民工个体分担的私人成本部分，同时也涉及企业分担的相应社会保障成本，如果不进行分类操作，则可能会出现重复计算，从而严重影响测算结果。

1.2.2 测算指标体系构成及模型构建

根据一般分类方法，笔者首先将农民工市民化成本测算的实证分析框架操作分为私人成本、企业成本和公共成本三个维度，然后基于可测度性、综合性和独立性原则，进一步在三个基本维度下发展测算指标，构建出农民工市民化成本测算指标体系（表2）。最终，笔者按照农民工市民化成本测算的指标体系构成内容建立成本测算模型，预测农民工市民化人均成本。

2 农民工市民化成本的实证测算— 以四川省为例

2.1 测算的假设和说明

在根据构建的农民工市民化成本测算指标体系和模型进行具体测算之前，必须对一些条件进行具体设定和说明。

首先，测算是从个体层面进行，即设定为新增一个农民工转化为市民情况下的当期费用成本，具体指标数据来源于四川省统计局最新公布的《2016年四川统计年鉴》（2015年数据），对于某些不可收集的2015年数据指标，相应采用最新公布的指标数据。同时所有数据均采用当年货币价格保持不变。

其次，测算的成本内涵是显性成本，即可以直接用货币价格去衡量的那些支出费用，因此，所有涉及的机会成本，即使可以通过某种途径量化，也并不包含在此次成本测算内容中。

农民工市民化人均成本：

表2 农民工市民化成本测算的指标体系构成及指标简要说明

第三，成本测算针对的农民工均假定为省内流动。主要基于两点考虑，其一是省外流入的农民工，其流出地经济社会发展水平导致农村生活发展成本价格与四川省并不一致，且无法具体收集省外流入农民工的户籍地信息和相应人数，故统一默认为省内流动农民工；其二，由于我国区域和城乡分割的财政拨款体制以及财政转移制度不完善等因素，省外流入农民工在公共成本（如社会保障成本）测算时实际上不能扣除其农村社会保障费用，此时会人为增加农民工总体社会保障成本额度。因此在以省级区域范围为标准进行农民工成本测算时，基于省级财政支付的标准默认测算对象均为省内流动农民工。

最后，对于某些指标如随迁子女教育成本，其中随迁子女数均按照能够收集到的最近年份的数据平均值作为标准进行测算，对社会保障和住房保障等费用，也相应以能够收集到的最近年份的四川省标准或国家标准为依据进行测算。

综上，对未涉及上述设定和说明的指标测算思路和方法，会在后续分类测算中进行详细地说明。

此外需要具体说明的是：一是在成本测算方法上，本次测算侧重的是新增费用，如果不区分尚需支付的费用和已经发生的费用，无疑会人为扩大农民工市民化成本的测算额度。二是本次测算的成本特指当期成本，即在测算上是静态的。因为只有当期成本才能够更合理地反映当前价格因素等作用下的真实成本状况，而动态的增量成本则要考虑随时间而来的农民工市民化状况以及价格因素等，容易造成测算的不确定性。三是目前国内有些研究会设置时间序列来进行动态测算，如假定农民工年龄去测算社会保障持续支出的累计成本或假定农民工随时间投入的累计生活费用等具体操作，或者有些研究直接以逐年累积的方法去测算农民工市民化成本，在此，笔者认为，即使是动态测算，也应该专指在合理预测农民工市民化未来规模的情况下进行，即需要测算新增一个农民工转换为市民的边际成本，而非后续针对已经转变为市民的农民工进行持续动态投入，因为这已经不属于农民工市民化成本的范畴，不应考虑到成本测算中。

2.2 分类测算及其标准

2.2.1 私人成本Cp

生活成本Cp1：生活成本是农民工向市民转变过程中自身必须承担的用于生活方面的消费支出。需要说明的是，国内目前诸多测算方案在具体测算中均是以城镇居民生活消费支出与农村居民生活消费支出计算差额测得生活成本，而笔者认为，农民工实际上已经生活在城镇或大部分时间在城镇打工，因此其生活消费支出不能按照农村居民标准。具体测算中，首先假设农民工当前生活消费支出为城镇低收入户居民人均生活消费支出，然后计算扣除住房支出和教育支出①住房支出纳入到住房成本测算，教育支出纳入到智力成本测算。后的四川省城镇居民人均生活消费支出与四川省城镇低收入户居民扣除住房支出和教育支出后的人均生活消费支出之间的差额。2015年，四川省城镇居民人均生活消费支出为19 277元，扣除居住支出3 335元、教育支出776元后生活消费支出费用为15166元；四川省2015年按收入五等分的城镇低收入户家庭人均生活消费支出为10 685元，扣除居住支出1 973元和教育支出652元后生活消费支出费用为8 060元。由此测算出人均生活成本为Cp1=15 166-8 060=7 106（元）。

住房成本Cp2：类似于生活成本测算思路，考虑到农民工当前在城镇发生的住房费用较少，可以假定其为0；而大部分农民工转变为市民后短时期内均无法支付较多的住房费用，可以假定其转变为市民后人均住房消费支出等同于城镇家庭低收入户人均住房消费支出费用。因此，此处住房成本即可等同于当前四川城镇居民低收入户住房消费支出。2015年四川城镇家庭人均居住消费支出为1 937元，由此测算得出人均住房成本为Cp2=1 973-0=1 973（元）。

社会保障成本Cp3：由于农民工虽然生活在城镇，但并未享受城镇居民社会保障，因此此处社会保障成本是指农民工转化为市民后必须由个人承担的各类城镇社会保障支出费与其在农村缴纳的社会保障费用的差额。2015年四川城镇职工社会保险缴费最低基数为1 791元，按此标准并参照基本养老保险个人缴费比例8%，基本医疗保险个人缴费比例2%和个人失业保险缴费比例0.5%测算，2015年四川城镇职工各类社会保险年人均缴费为2 257元，农村社会保险个人支出按国家新农合人均标准120元计，由此可测算得出人均社会保障成本为Cp3=2 257-120=2 137（元）。

智力成本Cp4：智力成本指农民工用于提升自己或家人（如随迁子女）的文化水平和就业技能而投入的费用。依然按照生活成本测算思路，具体测算中将农民工已发生在城镇的智力成本视为城镇低收入户人均教育支出，然后计算四川省2015年城镇居民人均教育支出与城镇低收入户人均教育支出的差额。2015年，四川城镇居民家庭人均教育支出为776元，低收入户城镇居民家庭人均教育支出为652元，由此可以测算得出人均智力成本为Cp4=776-652=124（元）。

2.2.2 企业成本Ce

就业培训成本Ce1：此处就业培训成本是指企业承担的在农民工转变为市民过程中的用于农民工雇员的培训费用，或者说是按城镇职工标准对员工进行培训的人均成本。《企业职工培训规定》要求企业需要对职工进行涉及思想政治、职业道德和职业技能的各项培训；《企业所得税法实施条例》中规定，企业用于员工培训的经费支出不超过员工工资2.5%的部分，准予扣除。按上述规定，本次测算设定企业承担的就业培训人均成本为四川省2015年城镇职工最低工资标准中档值（1 380元）的2.5%，又考虑到技能培训在超出临界点前会有规模效应，其边际成本也会出现递减，因此设定静态阀值为0.75，由此最终测算得出人均就业培训成本为Ce1=1 380×12×0.025×0.75≈311（元）。

社会保障成本Ce2：此处社会保障成本指的是企业按照城镇职工标准为农民工缴纳的社会保障费用。2015年四川城镇职工社会保险缴费最低基数为1 791元，按照基本养老保险企业缴纳基准12%、基本医疗保险企业缴纳基准6.5%、失业保险企业缴纳基准1.5%、工伤保险企业缴纳基准0.6%、生育保险企业缴纳基准0.6%的标准对企业所需承担的社会保障成本进行测算，可得出人均社会保障成本为Ce2=1 791×12×0.212≈4 556（元）。

2.2.3 公共成本Cg

基础设施建设成本Cg1：基础设施建设成本指政府公共财政对每增加一个城镇居民（农民工转化为市民）所需支出的城镇基础公共设施建设费用。2015年，四川城镇基础设施建设财政支出约1 500亿元，由于前期农村公共基础设施建设成本不会随农民工转化为市民而消减，属于沉没成本，因此新增一个农民工转化为市民所需的城镇公共基础设施建设成本可以直接通过四川城镇基础设施建设财政支出总额和当期四川城镇户籍人口测算得出，即城镇人均基础设施建设成本为Cg1=（1 500×108）÷（2 785.2×104）≈ 5 386（元）。

随迁子女教育成本Cg2：随迁子女教育成本指政府公共财政对转化为市民的农民工子女实施义务教育的投入费用。由表3分析发现，根据能够收集到的最新数据，2011年四川省城镇与农村义务教育财政支出差额为418元。假定按照2010年“六普”的总和生育率1.18为标准，即可认为每增加一个农民工家庭落户城镇需要城镇财政对其支出1.18个孩子的义务教育费用差额。由此可测算得出人均随迁子女教育成本为Cg2=418×1.18≈493（元）。

表3 2011年四川城乡义务教育人均财政投入经费（元）

社会保障与就业成本Cg3：此处社会保障与就业成本指的是政府财政对新增一个农民工转变为市民的社会保障与就业所需支出的城乡费用差额。表4显示，2015年四川城乡社会保障和就业财政总支出约1 111.8亿元，扣除农村最低生活保障支出资金59亿元和新农合支出资金240亿元（由于农村其他社会保障与就业财政支出费用相对较少，故此处设定农村社会保障与就业财政支出仅包含农村最低生活保障和新农合费用，其他农村社会保障费用忽略不计）后测算得出，四川2015年城镇社会保障就业财政支出费用为812.8亿元。结合当期四川城镇户籍人口总数2 785.2万人，即可测算得出四川城镇人均社会保障与就业费用为2 918元，同时扣除新农合财政补助标准380元，即可测算得出人均社会保障与就业成本Cg3=2 918-380=2 538（元）。

表4 2015年四川省相关社会保障与就业财政支出（亿元）

住房保障成本Cg4：此处住房保障成本指政府为了满足新增一个农民工转变为市民后其住房需求的财政支出费用。由于我国目前住房保障尚未涵盖农村居民，因此这一成本可以视为城镇居民人均住房保障的财政支出。2015年，四川住房保障财政支出289亿元，同期住房保障对象（按照四川统计年鉴中的购买保障性住房、公租房、廉租房居民比例测算）居民约占城镇居民的12.44%，由此可测算城镇人均住房保障资金（即人均住房保障成本）为Cg4=（289×108）÷(2 785.2×104×0.124)≈8 368（元）。

管理成本Cg5：管理成本是指新增一个农民工转化为市民所需的城镇新增社会服务和管理费用。由于城乡间的管理成本差距仅体现在一般公共服务层面，因此本次测算并不包含国防支出、公共安全支出等，同时为避免重复计算也相应剔除了教育支出、社会保障支出和卫生医疗支出项目。2015年，四川全省财政支出中一般公共服务支出为622亿元，参考李平等[13]的研究，本次测算采用城乡公共服务财政预算支出1.8：1的比例，计算得到四川城镇一般公共服务预算支出为400亿元。考虑到前期农村管理成本也属于沉没成本，不会因农民工转化为市民而减少，因此测算得出人均管理成本为Cg5=（400×108）÷（2 785.2×104）≈ 1 436（元）。

2.3 测算结果分析

综合前述分类测算结果，表5显示，就四川而言，以2015年左右的物价水平和城乡差异状况而言，一个农民工转化为市民需要投入36 101元，其中，需要投入的私人成本为11 376元，约占总成本的31.51%；需要投入的企业成本为4 867元，约占总成本的13.48%；而需要投入的公共成本则比例最高，约占总成本的55.01%，接近20 000元。从成本测算的结果来看，此次测得的四川农民工市民化人均成本在量上与一些研究对中等城市农民工市民化成本测算结果相当，显著低于针对国内发达城市和东部地区省份的成本测算结果；但从成本比例的分析结果看，基本与国内其他测算研究结果达成一致，即公共成本是农民工市民化成本中重要的也是最大份额的构成。

3 几点说明

总的来说，本次农民工市民化成本的测算研究主要是在理论分析基础上的一次实证尝试，对于完善研究的丰富性和深度层面作出了有益的贡献，同时也期待为后续相关研究提供一定的经验参考。当然，从实证的角度而言，每一次具体的观察都可能会得出不同的结论，呈现出一定的差异。因此，必须对本次测算实证做一个讨论与补充说明。

表5 四川省农民工市民化成本测算结果（单位：元）

首先，在测算方法上，本次测算参考了目前国内较为主流的三种测算方案的具体测算方法，结合实际区域数据可获得性等因素，灵活应用并大胆地提出了一些新的思路尝试。如对公共成本中社会保障和就业成本的测算，一些研究会利用市级数据尤其是北、上、广等中心城市的丰富数据，对城市就业培训、公共医疗卫生和计生服务等分类测算汇总并得到具体的成本，有些研究也会采用城乡总体数据而忽略农村部分进行测算汇总，本次测算则根据我国国情，在确保总体数据的前提下尽可能地剥离农村部分，从而估算出城镇就业与社会保障成本。又如住房保障内容测算，部分研究会在较小区域测算前提下假设农民工市民化所需的人均住房面积、人群覆盖比例以及住房建设成本来综合测算，本次测算针对省级区域，由于区域的差异性很难确定人均住房面积和住房建设成本等数据，故采用官方发布的相关数据并以人均的方式测算。

其次，纵观国内已有的诸多农民工市民化成本测算研究，其结论各有差异甚至相去甚远，究其原因，主要是因为农民工市民化成本测算的影响因素复杂而多样，不同的测算时间、区域、价格差异以及测算思路和方法及其而来的数据选取差异等均会对测算结果造成直接影响，因此，本次测算只能尽可能地在保证严谨性和规范性的前提下进行实际测算，力求测算结果的合理性而非精确性，期望测算结果能够在一定程度上反映区域经济社会发展现实。

最后，需要特别指出的是，本次测算属于对当期成本的静态测算，并不涉及未来因农民工转化为市民的数量增加而新增的边际成本，同时也没有测算长期成本，如政府未来需要动态追加的因农民工转化为市民所需支付的养老金缺口，因此在公共成本额度上会低于有些测算研究得出的结果。

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[2]张继良，马洪福.江苏外来农民工市民化成本测算及分摊[J].中国农村观察，2015（2）：44-56.

[3]李俭国，张鹏.新常态下新生代农民工市民化社会成本测算[J].财经科学，2015（5）：131-140.

[4]单菁菁.农民工市民化的成本及其分担机制研究[J].学海，2015（1）：177-184.

[5]李长生，李学坤.云南省农民工市民化成本测算及其分担机制研究[J].云南农业大学学报（社会科学版），2015（6）：1-7.

[6]冯俏彬.构建农民工市民化成本的合理分担机制[J].中国财政，2013（13）：63.

[7]谢建社，张华初.农民工市民化公共服务成本测算及其分担机制——基于广东省G市的经验分析[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2015（4）：66-73.

[8]葛乃旭，符宁.特大城市农民工市民化成本测算与政策建议[J].经济纵横，2017（3）：65-68.

[9]杜海峰，顾东东.农民工市民化成本测算模型的改进及应用[J].当代经济科学，2015（3）：1-10.

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[11]魏澄荣，陈宇海.福建省农民工市民化成本及其分担机制[J].中共福建省委党校学报，2013（11）：113-118.

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[13]李平，陈萍.城市化、财政支出与城乡公共服务差距[J].财经问题研究，2014（9）：64-71.