油气管道安全与环境风险监控预警法规研究

王 璞，田富俊*

福建农林大学：a.公共管理学院；b.可持续发展研究所，福建 福州 350002

引 言

进入21世纪以来，我国油气管道事故频发，2003年兰成渝管道由于人为打孔破坏引发事故，造成宝成铁路停运；2010年、2013年分别发生了大连海港中石油陆上输油管道火灾、青岛中石化黄潍输油管线破裂泄漏事故。据不完全统计，从2003年至2016年底，我国城镇天然气管道安全事故共发生119起，影响范围波及67个市县[1]。频发的事故已经暴露出油气管道存在一定的安全隐患和环境风险，也反映出诸多油气管道的规划和施工准则不合理、油气管道的安全监督制度和巡回体制不健全、环境风险监督制度在油气管道上的实施不到位等问题[2]。究其原因，这些问题的产生是由于以《石油天然气管道保护法》《安全生产法》《环境保护法》及《环境影响评价法》等为代表的相关法律存在条款缺失、落实不到位等问题所致。因此，如何从安全和环保的角度出发，进一步完善我国油气管道安全与环境监控预警法律法规体系，是亟待研究和解决的现实问题。

1 我国油气管道安全的法制现状

油气管道从最初的设计到后期的运营和管护是一个完整的“生命周期”，对流程里的每项工作都必须认真对待，尤其是生产安全及环境保护方面。我国关于油气管道的现有研究大多是在自然科学的基础上进行的，油气管道社会科学方面的研究较为匮乏，以安全和环境风险双重视角聚焦于油气管道的安全和环境风险监控预警方面的探究更为少见，这正是当前的法律法规不完善导致不能解决油气管道安全和环境风险的内在原因。

1.1 油气管道安全生产管理法制的现状

随着我国社会主义法律体系的不断完善，关于油气管道方面的相关法律法规也逐步出台，现已形成全国人大常委会制定的法律、国务院行政法规、相关部门的部门规章以及行政机关在行政管理过程中依法制定的规范性文件4级油气管道环境保护法律体系。

全国人大常委会制定的法律在该体系中具有最高效力，对油气管道建设、管理和环境保护方面的问题做出了整体性、全局性规定。首先，《石油天然气管道保护法》作为国内石油天然气管道方面权威性法律代表，主要是针对油气管道的规划、建造、运营以及后期管护等“四级多头”监管体制和各主体的相应职责进行了具体的划分和界定，突出规范了油气管道的安全和环境监管问题；其次，国家在2002年出台了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》），该法重点致力于解决生产领域的安全问题，同时督促油气管道建设部门全面协作、全面加强对油气管道安全建设工作的领导，促进油气管道建设安全法规的完善，从而为我国天然气石油管道行业持续发展保驾护航[3]；再次，国家在2007年颁布出台的《中华人民共和国突发事件应对法》，制定了我国公共应急管理的制度范式和基本准则，在处理相关事故中发挥了不可忽视的作用。而我国油气管道行政部门在行政管理过程中对全国人大常委会出台的法律中没有规范的事项和虽然有规定但规定不明确的事项可以依法制定行政法规、部门规章、规范性文件予以规定。以《特种设备安全监察条例》《特种设备安全检查条例》为代表的行政法规，以《城市地下管线工程档案管理办法》《危险化学品安全管理条例》与《国家安全生产事故灾难应急预案》为代表的部门规章，弥补了全国人大常委会制定的法律规范的不足，共同规范了油气管道建设、管理中行为主体的行为，是完善我国油气管道安全管理活动不可或缺的一环（图1）。

1.2 油气管道环境保护法制的现状

我国油气管道环境保护方面的法律主要有全国人大常委会发布的《环境保护法》《环境影响评价法》《石油天然气管道法》等相关法律。其中，1989年出台的《环境保护法》对我国环境保护基本原则进行了详细的规范，初步构建了油气管道环境保护的法律框架，成为油气管道环境保护方面的重要法律法规。2002年通过的《环境影响评价法》首次明确了我国的环境影响评价制度，同时将油气管道规划环境影响评价融入环境影响评价体系中，奠定了环境影响评价体系的基础[4]。该法要求对未来会产生环境方面影响的项目，都要在施工之前勘测调查评定，同时及时采取预防式措施来解决预期会产生的环境问题。我国在油气管道环保工作的探索和实践当中，还逐步实施了环境信息公开制度和油气管道企业健康、安全和环境（HSE）管理以及环境事故报告制度，促进了油气管道行业环保事业长足进步。

2 我国油气管道安全与环境风险监控预警的法规缺陷

我国现阶段关于油气管道的相关法律规制已经初具雏形，但从当前实际情况来看，现有的法律规范依然存在较大的不足和待完善的空间，如表1所示。在实践中，由于未能形成统一的油气行业法律规范等原因，我国油气管道的安全和环境保护工作一直缺乏良好的管理机制和法律规范支撑。同时，相关部门的职能尚未界定清晰，政府部门的监管工作迟迟不到位，致使油气管道环保工作难以取得长足进步，我国油气管道安全和环境风险监控预警法律规制面临诸多困境，如图2所示。

图1 我国现有的油气管道法律法规体系

表1 我国现有油气管道法律法规中存在的问题

图2 我国现有油气管道法律法规的实践困境

2.1 从法律体系完善性看，油气管道安全管理机制尚未健全

自改革开放以来，我国相继出台并实施了《安全生产法》《突发事件应对法》《石油天然气管道保护法》等法律规范，但各部法律明确性较差，不能得到有效地落实，主要表现在：

（1）法规条文针对性差，主体责任模糊不清。在整体上看，《安全生产法》对违法行为法律责任的设立及覆盖范围较为详尽，但在具体运行时，由于法律内容不明确、具体法规建设针对性较差，导致部分安全违规事件未能得到应有的制裁和及时惩处，容易出现“有法难依、执法不严”的状况[5]。在管道安全事故发生之后，由于法规责任认定不能“包责到岗”，相关责任部门和单位容易相互推诿扯皮而不能立即处理相关事故。在《安全生产法》中，第72条明确规定相关职能部门单位负责人必须第一时间解决突发性安全事故，然而却没有具体的法规条例来问责那些相互扯皮、推卸责任导致贻误抢救时机造成安全事故升级的单位部门。与此同时，《安全生产法》第63条规定生产企业单位必须协助和配合相关监管检查部门，不得拒绝、阻挠，但同样缺乏具体法律条文来规定如何处置妨碍安全检查的单位或个人。总之，由于缺乏明确的惩处规范，导致《安全生产法》中的诸多条款难以切实贯彻落实。

（2）管道安全管理法规过于原则化，缺乏具体的实施办法。在《管道保护法》颁布实施后，我国未能及时建立相应的配套制度和标准，某些法律内容的缺失导致了执法的滞后，造成当前油气管道安全管理相关规定仅停留于形式。如《管道保护法》第5条规定省市县三级政府相关职能部门和单位依据法律法规履行安全管道保护职责。但这一规定对法定职责、保护工作和义务的要求较为原则化，缺乏具体的操作方式。另外，在《石油天然气管道保护法》中也没有明确提出安装在线的泄漏监测系统的要求，只是单纯提出应着重监测多发、易发的安全事故来规避管道安全风险[6]。油气管道安全管理法规体系建设应该是多点联动有机结合的整体，但就目前关键领域的法制建设程度而言，其建设完善任务仍任重而道远。

（3）应急响应规制过于笼统，实施方案的可操作性严重不足。《突发事件应对法》的颁布，在一定程度上改变了我国应对油气管道安全突发事故方面法律缺失的局面，但是具体执行层面的法规制度还不够完善。如第4条和第32条，只是笼统地将国家作为突发事件统筹主体，而对于如何应对突发事件的规定过于抽象模糊，对应急处理的具体主体和环节同样缺乏明确硬性专项规定，造成应急管理体系混乱以及后续处理工作落实不到位的问题，从而导致部分法规以及后续的处理方案形同虚设，无法根据现实需要得到有效实施。应急管理规制的不完善给我国油气管道的平稳运作埋下了巨大的安全隐患。缺乏专项规定和详细的实施细则，就无法在油气管道安全事故发生后进行及时地应急处理，也无法在类似的突发事件再度发生时提供有效的应急指导和保障。而且油气管道途经较多的省份和城市，一旦发生安全事故，其所波及的范围和受影响的群体也较为广泛。因此，需要有一整套健全的法律规范以及详细的操作准则以应对重大的复合性突发事件，保障突发事故的顺利解决。此外，在应对灾难的过程中，迫切需要跟进相关配套制度和实施方案等法规和规范性文件，并着力使这些举措得以落实到位。

（4）专项预算法规缺位，超期服役管道无法得到及时汰换。当前正在运行的油气管道大多是在20世纪70、80年代铺设的，这些管道超期服役，在油气输送过程中容易发生腐坏、破损等影响管道安全平稳运行的重大隐患。目前阻碍这一批管道进行汰换和更新的最主要原因在于缺乏专项预算，而没有充足的资金保障，就无法有效地预防和处理由于管道老化所带来的安全盲点和环境风险。在当前的法律条文中，只有《石油天然气安全管理法》22条、24条以及《安全生产法》第37条简单涉及管道的后期监管、检验及相关专项预算的规定，并没有具体的实施细则和专项法律法规作为其法律支撑和补充。我国油气管道专项资金投入法规和专项预算机制体制的缺位，在一定程度上阻碍了管道定期汰换的规范化和时效性，也为建立健全管道安全环保管理机制带来了巨大的困难。

2.2 从法律内容完整性看，油气管道保护工作中环保内容缺失

确保油气管道安全运输和避免管道环境风险是管道维护工作中不可或缺的一部分，因而在油气管道保护法中都应该有专项条文来规范油气管道建设、管理过程中的环境风险监管内容。但是，在当前颁布施行的《石油天然气管道保护法》中始终缺少管道环境保护的相关法规条文。

（1）法律规定中缺乏环保部门参与，增加了环境风险监管的压力。《石油天然气管道保护法》第20条规定：油气管道工程施工完成时，必须向政府和有关职能部门进行报备以便安全监督管理。但该条中所列举的“有关部门”中唯独缺少了环保部门，这显然是与加强管道环保工作的初衷有出入的；该法第39条规定，在发生油气管道安全事故时，油气管道建设企业和单位必须向政府和安全监管部门报告相关事故起因和造成的影响，这一规定中也没有突出环保部门所承担的重要职能，致使环保部门在参与管道保护工作中缺位[7]。

（2）环境污染责任的承担主体不清，削弱了管道保护法的行使效力。众所周知，当油气管道发生安全事故时，不仅会给国家国有资产造成严重损失，还会给事故发生地区的生态环境造成难以修复的后果。因此，《石油天然气管道保护法》第40条规定：油气管道企业必须为管道泄漏造成生态环境破坏承担相应的责任。但该条只是笼统规定了管道泄漏责任的归属和应对举措，而对于其他破坏程度高的突发性管道事故，仍缺乏具体性应对措施。与此同时，由非人为因素所造成的管道安全事故，如自然灾害、设备老化等，现有的法律对其事后的责任归属和实施细则同样缺乏详细的规定，现场污染清理和后续治理工作所需的费用及给周边住户的外部成本也尚未制定出统一的计算标准，而且相关费用的承担主体也缺乏明确的规定。

（3）专项资金预算法案尚未出台，降低了油气管道的管护力度。按照我国的实际情况，管道业的利益分配与实际责任划分不对等，中央政府在油气管道税收盈利分配格局中占据绝对话语权，而在管道实际运行过程中承担责任的地方政府无法获取应有的财政收入。地方政府是进行管道安全管理的责任主体，这种利益分配与实际责任划分不对等的情况会抑制地方政府对油气管道管护的主动性，因此需要国家加大专项资金的支持力度，尤其是对较为贫困的地区，如我国某些中西部城镇，政府更应该加大资金投入，通过设立专项基金来予以支持。但是，我国的油气管道保护法并未涵盖该项内容，这对油气管道环保工作的开展极为不利。地方政府在油气管道安全管理当中只有义务和责任，却享受不到油气管道生产所带来的经济效益和财政支持，这种收益和职责“杠杆”倾斜程度较大的现状，导致地方政府单一保护能收取税收的本地管道企业，而造成外来管道企业难以拓展工作[8]。另一方面，中央政府规避环境风险时往往采取用行政等级来要求地方政府，这种做法不利于上下级工作开展，在一定程度上加大了油气管道环保运营成本，给管道环保管护造成了困难。

2.3 从管理体系健全性看，油气管道保护工作中监管缺位

目前，一些油气安全管理体制机制较为完善的欧美国家，根据现代监管相互独立的原则和理念，先后设立了具有独立性和专业性的油气管道监管部门和机构，而我国在油气管道保护工作中，油气管道监管的体制和机制尚不完善。

（1）独立监管机构的运营法规缺失，监管工作的自主性和权威性不足。专业和独立的管道监管机构的缺位，是我国油气管道安全管理工作面临的一大难题。《石油天然气管道保护法》明确规定了油气管道的安全统筹协调工作由国务院相关职能部门来执行，而基层政府和能源部门只是在法规体制内做好管道监管的职责，服从上级职能部门的统筹安排。从天然气保护法的规定中可以看出，我国油气管道的监管和维护仅仅是由地方政府与相应的能源主管单位协同工作，缺乏独立性和专业化的监管机构和部门，也没有对其在管道安全环保的具体职能上作出明确的规定[9]。

（2）多头监管模式下法律权责界定不清，导致管道管理成效大打折扣。明确的监管体制和管理权限是油气管道安全和环保工作顺利展开不可或缺的条件。依据现行的法律，可以将油气管道的监管体制概括为四级：第一级是全方位指导和统筹全国油气管道安全工作的国务院能源管理部门。第二级是各省级政府的能源主管部门，包括管道铺设沿线省、自治区和直辖市的主管部门。第三级是县级层面，根据职能又可以进一步分为三个等级：一是县级政府，二是县级政府所属管道的管理部门，三是其他有关部门，比如公安、安全和质检等部门，它们在各自的权限范围内履行好自身职责，同时处理好与其他部门的联动协同。第四级是管道企业。管道企业的职能是多重的，它集生产、运作、保护和管理于一体。目前这种多层次、多主体的管理体制虽然能够有效避免我国油气管道出现大量恶性事故，但是其中也暴露出一些值得思考和探索的问题。例如，由“条块分割”的行政管理体制主导的油气管道管理结构会极大降低油气管道安全和环保管理活动中的执行效率，且管道企业位于该金字塔结构的最底层，其自主性和创造性难以得到发挥，管理效果大打折扣。由于管道企业自身在实际工作中所承担的管理职能根本无法取得良好的管道监管成效，于是油气管道方面的监管责任更多地落在基层政府层面。在这种体制之下，梳理和落实相关责任刻不容缓，否则极易出现油气管道环保责任分配不清和管理目标错位等问题。

2.4 从管理职责协同性看，油气管道管理部门监管职能交叉冲突

（1）部门管护职能缺乏专项规定，管道安全环保工作受阻。《石油天然气管道保护法》规定能源主管部门和管道职能部门在油气管道安全管理中必须发挥统筹协调、指导监督的作用，但从油气管道施行的具体情况来看，管道施行贯穿的地区政府和统筹协调的上级职能部门在管道发生安全事故时，难以进行责任归属的认定，因此要用专项具体的法规规定油气管道安全保护职责问题，明确相关责任到底是归国务院职能部门负责履行还是交由地方政府处理。现实中，由于未能形成统一的油气行业法律规范等原因，相关部门的职能尚未界定清晰，管道企业对管道的环保工作也由于缺少政府的支持而陷入僵局[10]。目前，与油气管道的安全和环保相关的法律尚未在实践中落实到位，我国油气管道安全和环境风险监控预警法律规制面临诸多困境。

（2）监管部门法律归属关系不明晰，职权行使的难度加大。现有法律对相关监管部门的责任界定不明确，这使能源监管部门难以施行其职权。在《安全生产法》第9条中就存在相关监管部门职责界定不明确的问题。该条规范了国务院相关部门和地方政府能源监管部门在油气管道运行过程中所应承担的各自职责，这是对负责安全生产监督管理部门的地位和职责进行明确的界定，但这一规定并不能完全解决安全生产中的实际问题。当下安全法规监督管理存在的问题在于：对于负有管道管护职能部门的责任认定，在《安全生产法》中没有具体的条款来保证其法律责任的有效落实。此外，当前安全生产管理格局与安全生产监督管理部门综合监管地位定位不准确，二者之间相关职能界定不清晰。国务院在《关于进一步加强安全生产工作的决定》中明确了当前的安全生产格局必须要依托于政府的统一领导，相关部门的依法履职和监管，企业责任的明晰和落实，社会的广泛参与和监督。但是存在缺憾的是，在我国的行政管理体制中，负有综合监管职能的安全生产管理部门与位于特定行业的安全生产专业化监管部门，如油气管道这一特殊行业，共同处于安全生产格局中“依法履职和监管的部门”的领导和指挥之下。这种情况不仅在一定程度上模糊了二者的法律地位，也在无形当中加大了安全生产管理部门的履责难度和压力。

3 完善油气管道安全与环境风险监控预警法规标准的主要对策

通过对我国油气管道安全与环境风险预警方面的法律制度进行整理分析后可以发现，虽然有关油气管道的安全和风险监控预警已经引起相关学者的高度关注，政府和企业也开始关注油气管道安全和风险监控的重要性，但总体来说，我国油气管道安全与环境风险预警立法仍然存在一些弊端，关于油气管道安全和风险监控的具体内容、防控措施等尚未健全[11]。我国要根据实际需要来完善关于油气管道安全和环境风险监控的相关内容，建立一套兼顾油气管道安全性和环保性的健全机制。针对当前我国油气管道行业中凸显的相关法律问题，最重要的是政府层面要高度重视油气管道的安全性并通过加强政策引导来完善风险预警体系，不断建立健全管道安全、环境风险预警方面的法律制度，通过宏观政策引导来规范油气管道企业单位的工作，消除油气管道存在的安全隐患。另外，作为管道管控主体的企业，要在石油管道安全方面加大投入力度，以期建立全面性的油气管道安全与环境风险监控预警机制（图 3）。

图3 油气管道安全与环境风险预警机制示意图

3.1 开展顶层设计，完善油气管道安全管理的法律规范体系

（1）明确油气安全管理法律责任。《安全生产法》较为鲜明的特点就是严格的要求、严苛的惩罚以及明确的责任。因此，在《安全生产法》中的油气管道安全和环保事故责任条款里，必须对各级政府及管道安全生产监管部门、管道企业及主要负责人、从事管道行业的相关人员及油气管道安全生产中介服务机构等四大主体的生产违法行为设定相应的责任。法律法规可以修改为：“各级地方人民政府和相关能源部门的负责人在接到重大事故报告后没有立即赶到现场的，依法给予行政处分，如经查证，存在犯罪行为的，应依照刑法等有关规定追究其行为人的刑事责任。”另外，针对生产经营单位阻挠、不配合的行为，应将《安全生产法违法行为行政处罚办法》第16条与《安全生产法》有机结合起来，在《安全生产法》中依据该条修订补充相应的条款，以健全和完善我国各行业安全生产领域的法律规范体系，为全面夯实我国油气管道安全管理工作奠定重要的法制基础。

（2）完善油气安全管理配套规制。目前，我国油气管道方面的法律法规较为陈旧，难以适应油气管道安全管理的需求，再加上目前没有针对油气管道安全和风险预警完整的法律法规体系，缺乏系统的有针对性的法律法规来阐释油气管道安全和风险预警规制的基本内容，法律规范中也没有明确的安全预警程序和事故调查程序，因此油气管道安全调查工作不能全面开展。这些潜在问题导致安全事件发生之后无法可依、无规可据，通常是突发事件发生之后用“苍白”的政策性文件来填补法律法规漏洞，进而造成安全事故前期预警和后期处理不到位。为了应对油气管道安全管理存在的隐患，需要不断整合补充现有石油天然气管道法，建立系统、全面的油气管道安全生产法律法规；同时在《安全生产法》第37、38、43条中增添具体到位的风险预警规定，在《石油天然气管道保护法》的第22、23、42条中完善与油气管道安全预警配套的法律法规，健全安全生产联合执法机制和重特大事故责任追究机制，规范执法行为，严厉打击安全生产领域的违法犯罪行为，最终形成完整的石油天然气法律体系，从而更好地建立健全油气管道前期安全预警、后期兜底性保护系统。

（3）加强应急预案编制力度。完善我国油气管道的应急管理体制机制，可以借鉴国外的经验，建立由中央到地方的集各方权力于一体的管道应急管理部门。各级油气管道应急管理部门作为负责本地区内应对由管道所引发的突发事件的领导和指挥中心，首先应在《石油天然气管道保护法》中以法律的形式保障其领导自主性，保证危险势态能及时得到压制，避免险情的进一步蔓延[12]。其次，该油气管道应急管理部门应在“属地原则”的指导下进一步明确其在本行政区域内的职能和责任，主要内容包括相关法律法规应赋予哪一级的应急管理部门以指挥和调遣本区的消防队伍、驻军、武警部队甚至是相关国有企事业单位的权力。最后，建立专业化的管道事故统计数据库，并以法律的形式明确该数据库的重要地位，使之常态化并能够广泛应用于应急管理实践当中，为油气管道应急管理提供重要的参考信息。

3.2 落实环保理念，健全油气管道环境风险规避体制机制

（1）强化环保部门的关键地位。随着管道业可持续发展的不断深入，油气管道生态文明建设刻不容缓，因此必须突出环保部门在管道监管中的关键地位，明确环境风险预警和安全生产在管道保护立法中的核心地位。安全生产离不开环境风险预警，二者相辅相成，共同组成了油气管道保护系统。所以，在油气管道的建设、实施、后期维护等过程中，都必须明确定义环境风险预警对于安全生产过程的作用，引导环保部门不断参与进来。此外，建立健全环境风险预警系统，必须在法律法规中保障环保部门在油气管道建设过程中的重要地位，但目前运行的《石油天然气管道保护法》没有建立环境风险预警系统的相应内容，反映出对环保部门的重视不足[13]。建立环境风险预警系统应在具体的条例中确立环保部门参与的相应条款，在管道保护法第20条应吸纳环保部门，在第39条“向事故发生地县级人民政府主管管道保护工作的部门、安全生产监督管理部门和其他有关部门报告”的规定中应加上环保部门，以便让环保部门参与石油管道环境安全建设过程“师出有名”。

（2）明确污染的解决办法和主体责任。系统梳理油气管道相关法律法规、省级地方性法规和“三定”方案等文件中有关生态环境保护职责的具体规定，尤其是管道保护法对于相关责任主体的界定和解决方案，按照不同的主体拟定不同的后续处理方案和措施，同时查缺补漏，厘清各相关主体的生态环境保护责任及边界。与此同时，拟定各级政府和能源主管部门以及油气管道企业等主体的环保责任清单，清晰界定各利益组成方的环保职能，着力构建油气管道行业体系中各主体密切合作、共同参与、齐头并进的生态环境保护格局，形成环保合力和集体意识，为多元共治的管道安全环保管理体制的建立健全提供基础性的保障。另外，认真梳理有关部门的生态责任并将其贯彻落实到位，制定油气管道环境准入负面清单制度，扎实推进油气管道环境保护责任的落实，建立起良性的生态责任工作体系，消除责任空白区和交叉混乱的现象，从而推动形成多主体、全方位、权责统一、合理高效的现代管道环境治理体系，助力我国油气管道行业的生态文明建设。

（3）划清中央和地方的管理权限。提高地方保护油气管道环保安全运行积极性的重要举措在于明确中央和地方的管理权限，平衡彼此之间的权力责任关系。当前我国地方油气管道环保工作面对的一个特殊现象是：除油气资源所在地区的当地政府有条件获得一部分资源或扶持资金之外，管道途经的其他省市的各级政府不仅无法获得相应的专项资金支持，还必须承当相应的环保责任。因此，管道保护法必须对此进行相应的调整，如可以增设关于油气管道税收及分配的内容，或者改变当前的征税方式，将现有的管道运输营业税的纳税地点更换为应税劳务所在地。如此一来，管道所经过的省市就能在管辖范围内征收与油气管道环保工作相关的应税劳务的相应税费。当然，也可以由中央统一征收管道运输营业税，之后中央根据地方在管道环保工作中职责的大小或是环保任务的多少来进行税收收入的合理分配，特别是给予贫困地区政策性的倾斜和财政支持，从而对中央政府和地方政府的管理权限进行有效平衡和制约，提升地方政府确保管道环保运作的积极性，极大地降低管道所产生的环境风险。

3.3 强化责任导向，完善油气管道安全与环境风险管理体系

（1）设立独立的油气管道监管机构，确保油气管道安全监管的自主性。当前，我国的油气管道建设、运输和后期管理及维护一般是由中石化、中石油等国有企业来进行，这种兼具生产和监督“双重身份”于一体的监管机制体制往往不能进行有效的监督，也无法完全顾及管道的安全和环保工作。相比于一些管道运输业较为发达的国家而言，我国油气管道监督管理体制仍有很大的完善空间，尤其在管道的安全和环境风险预防和控制上亟待提升监管水平。我国可以学习国外依靠法规系统建设来推动管道监管体系完善的经验，立足于我国实际发展需要来完善相关法律，进而确保管道监管体制机制的健全，更好地适应油气管道行业和市场经济发展的需要。依照决策和执行相互分离、相互独立的原则，由政府制定行业的宏观政策和规范，之后由独立的监管部门具体负责政策的执行和后期的监管，进而将目前在各级政府及能源主管部门手上分散的权力和职责集中起来。

（2）厘清油气管道监管权责体系，破解多头管理。厘清我国油气管道多头管理格局，可以通过设立国家与地方政府分级监管体系来实现。美国在联邦政府和地方政府中分别设有独立的能源监管机构，上级机构与下级机构间不具有领导与被领导的层级关系，而是分别拥有独立的监管决策权。我国可以借鉴这一经验，在各省、自治区和直辖市及中央政府中设立独立的管道和能源监管机构。同时，结合我国资源、能源国有制的具体国情，保持监管机构的相对独立，即各省、自治区和直辖市能源监管部门或机构在中央政府监管部门或机构的领导和统筹下工作，从而确保管道健康平稳运行。

（3）明确管理界面，解决油气管道安全监管职能交叉。油气管道的监督管理涉及多个单位和部门，只有将这些部门、单位的具体职能明确下来，运用相关制度将这些部门、单位有机结合起来，才能联动高效有序地监管油气管道业。一方面，《石油天然气管道保护法》对管道生产与环境管理的规定是相对片面的，应在规定政府的监督控制职责的同时规定政府的监督治理职责。油气管道安全生产与环保工作是标准化、专业化极强的活动，是整个管理体系中极其重要的一个环节，在油气管道整个周期中的任何一个环节都尤为关键[14]，因此，必须明确安全生产监管单位的相关监管职责，形成全方位的安全管理与环境风险防控体制。另一方面，完善基层政府的监管手段。由于管道企业主要为国家或省级大型国有企业，且管道敷设在地下，但是管道的主要控制节点在管道起始地，所以必须健全基层地方政府对管道企业的管控方式，赋予其以经济处罚为主、以停产停业为铺的行政处罚手段，加强对管道企业监管的力度，努力缓解油气管道管理体制职能交叉的困境。

（4）实施监察权和管理权分离，明确油气管道安全管理部门的综合监管责任。搞好安全生产工作是贯彻落实科学发展观的具体行动，也是统筹经济社会发展的重要内容。《安全生产法》的修改重点之一是突出管理和监察的有效分离，以在此基础上对安全生产监管体制进行有效的安排和界定。就油气管道行业而言，我国油气管道监察管理体系中的上级领导（如安监局等）与管道行业主管部门的管理权与监察权应予以合理划分。一般而言，行业主管部门往往承担着管理的职责，上级领导部门则扮演着监察的角色。但是，如果存在没有行业主管部门这一特殊情况时，在上级领导部门中则有必要设立管理权和监察权相分离的机构，以便各司其职，各行其是，从而真正实现权力的分离[15]。同时，《安全生产法》也应对监察权和管理权有更清晰的界定，明确二者所属的法律地位、权限内容和行使主体。如此一来，既能妥善处理当前我国在特定行业中综合监管部门解决问题不力的技术性难题，又能避免其上级领导部门与行业主管部门之间的权力争夺。

3.4 实施专项预算，确保油气管道企业日常巡检与管线定期汰换的足额投入

我国目前运行的部分油气管道是20世纪80年代设计施工的，据统计，有60%以上的管道属于超期服役。这些使用年限过长的油气管道在运营时具有不可忽视的安全风险潜在性，在未来很有可能成为突发性事故的隐患之源。这就需要油气管道企业严格实施日常巡检，并对超期服役的管线进行有计划、分批次的汰换。尽管《石油天然气管道保护法》第24条对油气管道的专项预算做了相关的规定和说明，但是具体的预算标准、经办单位和操作细则仍存在着一定的法律漏洞，无法充分保障管道企业在日常巡检、管线以及设备定期汰换的资金投入。因此，针对这一现象，可在《石油天然气管道保护法》第24条和《安全生产法》第44条中增加关于专项预算的有关规定，或是通过制定我国油气管道专项预算法案和管道专项资金管理实施细则等法律及规范性文件来保障油气管道专项资金投入的最低要求，比如占主营收入的最低比例，或者每公里管线的最低预算定额等。另外，在油气管道行业中引入专项预算实施计划时必须坚持“专户储存、专人管理、转账核算和专户使用”原则，对专项预算资金进行定期或不定期督查，确保资金专款专用[16]。此外，要明确油气管道专项资金年度审计制度与预算执行情况公示制度，努力形成一个“行业自律与群众监督”相结合的格局。

4 结语

在我国，管道运输已经成为我国主要的运输方式，尤其是对油气运输而言，更是具有无法替代的优势，因而油气管道也被称为现代工业与国民经济发展的“大动脉”。然而，我国油气管道频遭破坏，相关的安全生产与环保问题也屡见不鲜。要从源头上真正确保我国油气管道正常运作，必须努力完善与油气管道安全与环境风险监控预警相关的法律规范。只有强化顶层设计，加强环保理念的贯彻与落实，努力健全油气管道安全与环境风险规避的机制体制，着力完善油气管道安全与环境风险管理体制，才能不断优化我国油气管道法律法规体系。

[1]《石油天然气管道保护法》解读[J/OL].（2010-05-25）[2010-07-07].http://www.pipechina.net/info/detail/2010/7/22850/.

[2]曲友辉.浅谈我国安全生产的法律法规建设[J].商业经济，2011（5）：127-128.

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