论我国现行动物检疫检验制度设计的缺陷及建议

李儒曙

(珠海市海洋农业和水务局，广东珠海519002)

动物检疫检验工作关系到食品安全、公共卫生安全和畜牧业的健康发展，也事关“健康中国战略”和“乡村振兴战略”的成功实施，因此制定科学、完善、可操作性强的检疫检验工作制度是新时代的必然需求。现行的动物检疫检验工作系列制度是根据2015年全国人大最新修订的《中华人民共和国动物防疫法》、2010年农业部颁布的《动物检疫管理办法》以及2016年国务院新修改的《生猪屠宰管理条例》等法律法规而形成。这些工作制度在一定程度上对动物检疫检验工作起到很好指导、规范和促进作用，但经过多年的工作实践和验证，这些制度中尚有许多与实际工作不相匹配、与预期效果不符的缺陷存在，本文探索性地对这些存在的问题进行集中阐述，并提出改进的建议。

1 产地检疫

1.1 检疫不确实的风险 规模化畜禽养殖场由于动物疫病防控严格，生产区与生活区分离，生产区严格封闭管理，外人一般禁止进入生产区，即使有需要进入生产区，也必须事先经过严格的消毒和防护；而每天游走于多个养殖场(甚至包括无害化处理场、屠宰场等)的检疫人员对于规模化养殖场来说，是防疫的高危因素和风险因子，基于人员自身反复消毒、防护的繁琐和养殖场的高度谨慎，检疫人员和养殖场都倾向于不进入生产区做产地检疫，而是在生活区办公室开证或交证了事，更有甚者，检疫人员足不出户，养殖场工作人员自行到检疫申报点来索证，造成动物临床检查包括个体检查和群体检查环节均缺失，实验室检测就更谈不上，因为根本看不到疑似患病的动物。防疫的客观需求与产地检疫制度之间的矛盾使得检疫不确实而“隔山开证”的行为在各地时有发生，甚至是业内心照不宣的规则。

广东省动物卫生监督部门也意识到此风险的存在，曾对规模场的产地检疫做过一些探索，尝试由养殖场兽医进入生产区拍摄视频，检疫人员受理检疫时，查看视频进行检疫，受制于可能存在的法律风险，争议也较大，这种检疫方式并未推行下去。

1.2 货证不符的风险 养殖场出售、运输畜禽具有较强的随机性，甚至经常需要在夜晚或凌晨进行出售和运输，检疫员一般在工作日的白天进行检疫，除了在运输现场做产地检疫的以外，为了工作的便利，一般的产地检疫行为发生在出售、运输环节之前，这样就造成从检疫行为结束到出售、运输环节存在着时间差，根据不同类型《动物检疫合格证明》到达目的地的时间要求，时间差可能为几个小时，也可能是几天，如此就不能保证已经检疫的动物与后来出售、运输的动物是同一批次，因而货证不符的风险确实存在。

1.3 动物分销换证问题 《动物检疫管理办法》只对动物产品设定了分销换证的情形，但在实际工作情形中，动物分销换证的需求真实存在，同一车或同一批次的动物在多地分批销售或在若干个屠宰场卸货，如果不换证，就会造成《动物检疫合格证明》中填写的动物数量与实际入场的数量不符的结果出现；还有一种情形，一批动物携带的《动物检疫合格证明》被第一次卸货的场所收缴，导致后面卸车的动物因缺乏《动物检疫合格证明》而需要补检，又由于货主提供不了产地相关免疫信息而不具备补检条件，从而蒙受处罚或被拒绝入场。动物分销无换证条款导致入场检疫员与货主之间的矛盾纠纷时有发生。

1.4 人力资源的限制 产地检疫在我国普遍由乡镇兽医站或基层动物卫生监督分所工作人员来实施，受基层编制和待遇的限制，专业兽医较为缺乏，加上单位本身承担的防疫、统计、母猪保险等各项职能，任务极其繁重，特别是在养殖量大且地域辽阔的乡镇，养殖场之间相隔甚远，有时众多养殖场同一天申报产地检疫，而又没有便捷的交通工具，要按要求和规范完成所有场所的检疫任务，人力资源根本不能满足，要完成任务极不现实，那么这种情况下的产地检疫其实就是各种走过场和搞形式，违背了设置动物产地检疫的初衷。

1.5 伴侣动物、特种经济动物的检疫 随着我国城镇化发展和人民生活水平提高，伴侣动物(宠物)和伴侣动物经营场所日益增多，伴侣动物的种类也越来越多；另外，随着市场需求及养殖的多样性，除了传统的畜禽养殖外，各地还存在一些特种经济动物的养殖。各类伴侣动物和特种经济动物的产地检疫申报也越来越多。农业部于2011年印发了部分伴侣动物(犬、猫)和特种经济动物(兔)的产地检疫规程，新出现的一些伴侣动物(如啮齿动物、爬行动物、鸟类等)和特种经济动物(如龟、水貂等)的产地检疫规程仍然缺乏，导致基层对这类动物的检疫不知所措。

2 屠宰检疫

2.1 检疫申报主体的问题 《中华人民共和国动物防疫法》第四十二条规定：屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫[1]。明确检疫申报的主体为“货主”。农业部印发的《生猪屠宰检疫规程》对检疫申报相关内容规定为：场(厂、点)方应在屠宰前6小时申报检疫，填写检疫申报单[2]。此处检疫申报主体为“场(厂、点)”。国内畜禽屠宰场一般为代宰模式，除去屠宰场自宰自售的外，场(厂、点)方并不是货主，严格来说并不能作为屠宰检疫的申报人，那么这里只能理解为代替货主履行申报义务的代理人，《检疫申报单》上应该填写真实货主的名字，而不是屠宰场名称，并且与《动物检疫合格证明》中的货主保持一致。在实际工作中，有的检疫申报点为了便利，将《检疫申报单》和《动物检疫合格证明》中货主一栏全部填写为屠宰场名称。假设从屠宰场A出来的一批动物产品进入农贸市场B，就会出现一批货主全部为A，目的地全部为B的完全一样的《动物检疫合格证明》，这样开出的证明难免漏洞百出。

2.2 检疫证明的功能泛化 《动物检疫合格证明》的功能非常有限而具体，即证明动物或动物产品未携带动物传染病或寄生虫病，属于兽医卫生和公共卫生范畴。而在实际生活中，它被错误地赋予了动物产品质量合格证明、动物产品安全证明等许多它原本不应有的功能。之所以会出现这种功能的泛化和外延，正是由于肉品品质检验的工作没有得到很好地落实，人们把肉品品质检验的功能想当然地附加到《动物检疫合格证明》的功能中。

3 肉品品质检验

3.1 检验与检疫岗位交叉重叠 《生猪屠宰管理条例》第十三条规定：生猪定点屠宰厂(场)应当建立严格的肉品品质检验管理制度，肉品品质检验应当与生猪屠宰同步进行[3]。《动物检疫管理办法》第二十二条规定：官方兽医应当按照农业部的规定，在动物屠宰过程中实施全流程同步检疫和必要的实验室疫病检测[4]。检验、检疫两项职责由企业和政府分别承担，且均应与屠宰流程同步。分别配套以上两项规章而出台的《生猪屠宰产品品质检验规程》(GB/T 17996-1999)和《生猪屠宰检疫规程》(农医发〔2010〕27号)对检验、检疫的实施细节进行了具体的规定，但不合理之处是两个规程之间设置的操作环节和内容大量交叉、重叠。如果严格按照检验、检疫各自的规程来操作，就意味着企业和政府两个机构的人员队伍必须同时在同一个岗位、同一个操作台面、针对同一头猪甚至是同一个剖检部位进行同步操作，这显然不符合实际；且很多指标，并不能严格区分是检验还是检疫的职责，比如对淋巴结和内脏的检查。企业和政府的职责交叉不清，导致企业产生很大的惰性，过度依赖政府检疫，而没有真正履行肉品品质检验责任。企业对肉品品质把控的缺位，导致民众对《动物检疫合格证明》的功能和检疫部门的职责产生误解，既而对政府相关部门的履职产生不满情绪。

3.2 检验指标不明确 《生猪屠宰管理条例》并未明确肉品检验指标，近10年来，肉品品质检验指标一直按照《生猪屠宰管理条例实施办法》(商务部令2008年第13号)的规定来实施，此规章于2018年2月22日刚被废止，在没有新的规章出台之前，肉品品质检验指标只能习惯性地沿用旧办法，旧办法规定肉品品质检验的内容包括：健康状况、传染性疾病和寄生虫病以外的疾病、注水或者注入其他物质、有害物质、有害腺体、白肌肉(PSE肉)或黑干肉(DFD肉)、种猪及晚阉猪以及国家规定的其他检验项目[5]。这存在3个问题：1是传染病和寄生虫病以外的疾病说法太笼统，缺乏操作指引性；2是肉品检验员站在胴体流动繁忙的轨道生产线上，短时间内凭肉眼根本无法区分是不是传染病和寄生虫病以外的疾病，何况这种区分也完全没有必要；3是其他物质、有害物质，这种指标极不明确，指向极其含糊，同样缺乏操作指引性。检验指标的不明确，导致企业的工作人员在开展肉品品质检验工作时，无所适从。

3.3 检验偏重“有病”而弱化“有害” 《生猪屠宰产品品质检验规程》(GB/T 17996-1999)对品质的定义为：生猪产品的卫生、质量和感官性状[6]。从定义到检验的流程，基本围绕生猪宰前宰后的病变、卫生来检验。但事实上在严格把好屠宰厂(场)入场关、做好宰前检查后，进入屠宰环节的生猪出现病变的概率是小的，即使有病变，也会被同步检疫的人员发现并处理，反而是有害物质残留的风险较高，如抗菌药物、重金属以及违禁添加物残留。特别是来自使用自配料比例较高的中小型养殖场和散养户的畜禽，有害物质残留的风险尤为值得重视！目前除“瘦肉精”胶体金层析试纸比较成熟，可以速测初筛外，一般有害物质通过肉眼临床检查无法快速判别出来，必须通过实验室检测才能得出准确结果，但目前实验室检测手段在屠宰环节肉品品质检验中基本是缺失的。

4 建议

4.1 建立生物安全隔离区，变更现行的屠宰用动物产地检疫程序 设置动物产地检疫的初衷在于限制感染病或寄生虫病的患病动物离开产地，避免造成病原在运输途中的传播，经过上述分析发现，现行的产地检疫制度事实证明并不能完全起到阻断病原传播的作用。在国际进出口贸易上，OIE成员国为了动物贸易方便和安全，在出口国境内设立生物安全隔离区[7]，各地可以借鉴OIE的做法，根据空间因素(自然地理屏障)和生物安全规范管理措施，建立一到若干个生物安全隔离区，兽医行政主管部门定期对生物安全隔离区覆盖的养殖场进行例行监测、风险评估和综合维护，而不再需要检疫人员天天东奔西走于各养殖场实施产地检疫。生物安全隔离区的建立不但有利于国内各地动物贸易的安全，而且有助于区域内动物疫病的控制和疫情的扑灭。

在畜禽集中屠宰的前提下，带有追溯标识的屠宰用动物从生物安全隔离区出售、运输，终端是屠宰场，借鉴OIE成员国在动物进口时设置隔离检疫站的做法，将屠宰场的临时圈养栏舍改建为隔离检疫站，隔离检疫站内部根据功能细分为待宰栏、隔离栏和急宰栏。将产地检疫申报点设在隔离检疫站的入口环节，同时科学制定病、死动物无害化处理机制，将有效地化解目前动物产地检疫面临的难题和风险。且把部分产地检疫申报点与屠宰检疫申报点合二为一，有效地节约了人力和物质资源。因此，须配套推进畜禽集中屠宰和动物追溯体系的建设，废除现行的屠宰用动物产地检疫程序，将原有的人力资源放在种用(包括精液、卵、胚胎、种蛋等)、乳用、伴侣动物等非屠宰用动物的产地检疫上，既保障了动物源性食品安全和公共卫生安全，又大大减轻了基层兽医部门原有的产地检疫工作负担，同时也将具备条件把种用、乳用和伴侣动物的检疫工作做得更加规范。

4.2 加快制定伴侣动物和特种经济动物产地检疫规程 由于狂犬病、流感等人兽共患病的存在，伴侣动物的卫生健康状况，直接关系到公共卫生安全；而特种经济动物一般处于半驯化状态，可能携带某些野生动物身上常见病原，对公共卫生安全亦有影响。因此，政府应积极应对社会出现的新情况新需求，除犬、猫、兔外，针对新出现的各类伴侣动物和特种经济动物，须加快制定其产地检疫规程，减少基层兽医的困惑与盲从。

4.3 明确屠宰检疫申报对象 严格按照《中华人民共和国动物防疫法》第四十二条规定，修改现行的《生猪屠宰检疫规程》，明确检疫申报对象为货主，其他人或机构可以代为申报，但申报检疫单上须同时填写申报人和货主的信息，《动物检疫合格证明》中的货主与检疫申报单中的货主必须一一对应，除屠宰场自宰自售的产品之外，凡是将代宰屠宰场当做货主的《动物检疫合格证明》一律视为无效证，通过产品与检疫证的唯一对应性落实货主的食品安全责任。

4.4 重新划分检疫检验职责，明确检验指标，偏重有害物质残留检验 在现行的检疫检验双轨制的框架下，重新划分检疫检验职责，建议把“有病”无论是否为传染病或寄生虫病(如中毒病、内外科病等)均纳入检疫的范畴，确定疫病名录，划定检疫对象，将公共卫生和兽医卫生职责全部归为政府职能；将“有害”作为肉品品质检验的范畴，把有害物质的检验职责赋予屠宰企业。这样政府和企业职能边界划分清晰，互不交叉干扰，各司其职。重新制定《生猪屠宰产品品质检验规程》，明确检验指标，借助实验室检测手段，重点将兽药残留、重金属和违禁添加物作为检验对象，通过屠宰端的肉品品质检验、追溯和执法，倒逼养殖端杜绝抗菌药物的滥用和违禁添加物的使用，促使养殖场规范用药用饲，并自觉在动物出栏时严格执行兽药休药期规定。

未来也可以借鉴美国屠宰监管的经验，逐步将双轨并为一轨，不再分设官方屠宰检疫和企业肉品品质检验[8]，将屠宰检疫人员和肉品品质检验人员统一为兽医卫生检验人员，依据一套标准或规程，执行屠宰环节的检疫检验，《动物检疫合格证明》与《肉品品质检验合格证明》两证合并为一证。

4.5 鼓励屠宰企业转型升级，由代宰商转变为肉品批发商 我国现在大部分屠宰场的经营模式为代宰加工模式，除部分自宰自售的之外，动物及动物产品的所有权均不属于这类屠宰场，屠宰场在生产期间，屠宰场工人、肉品品质检验人员、官方兽医人员、生猪批发商、动物产品批发商、个体肉贩、各类买手人等同时涌进车间，众人围着生产线打转，人多冗杂，环境嘈杂恶劣，且大部分在夜晚或凌晨作业，既有生产安全隐患，食品安全也得不到很好的保障；同时动物产品经营商需直接参与的环节过多，其权益随时可能面临受侵害的风险，不利于营造公平、友好的市场环境和秩序，增加了肉品经营的隐性成本，从而滋生定点场外的“私屠滥宰”行为。因此，政府在监督屠宰企业做好服务的同时，在保证市场公平竞争的前提下，可制定政策，鼓励屠宰企业转型升级，由代宰商转变为肉品批发商，这样既有利于明确肉品质量安全责任主体，同时避免了生猪批发商、动物产品批发商以及个体肉贩等与生产无关的人员挤入车间；在屠宰过程中，按照OIE倡导的动物福利原则，保证福利屠宰，尽量使动物避免因疼痛、恐惧或焦虑而发出叫声，这些都改善了车间环境。有条件的企业可以采取冷链储存、配送，继而减少夜晚作业时间，从而起到生产安全与食品安全一举两得的效果。

4.6 积极探索动物产品溯源机制 动物从养殖场到屠宰场，可以通过追溯耳标来溯源。但动物产品在分割后的溯源，一直是困扰监管部门的难题。鼓励行业积极探索采用信息化、智能化科技来破解难题，形成一套行之有效的溯源机制来保障动物产品的安全。譬如有的城市采用激光灼刻、二维码等溯源手段进行了有益的尝试，值得各地借鉴和发展。