论行政公益诉讼原告资格的确立

王安冬

【摘要】随着市场经济和工业化的迅速发展，我国行政机关在公共事务中扮演着越来越重要的角色。行政权力的扩张导致违法行政行为侵害社会公共利益的现象频频发生。2017年新修改的《行政诉讼法》赋予检察机关提起行政公益诉讼的资格，使行政公益诉讼问题再次成为社会广泛关注的焦点。确立行政公益诉讼原告资格是行政公益诉讼的核心问题，我国应当建立符合我国国情的行政公益诉讼制度，赋予检察机关、社会团体和公民个人提起行政公益诉讼的资格，从而促进政府依法行政，维护公共利益。

【关键词】行政公益诉讼 原告资格 公共利益 检察机关

一、问题的提出

行政诉讼原告资格问题，是说什么样的人有资格启动诉讼程序，本质上是如何处理行政权力与宪法规定的公民权和人民法院的审判权之间的关系。准确界定行政诉讼原告资格关系到保护公民合法权益、监督行政机关依法行政的水平，也关系到民主政治的发展程度。美国著名行政法学者伯纳德·施瓦茨曾说道：“在行政法的任何变化方面，都没有诉讼原告资格方面的变化这样迅速。”美国“纯粹法学派”创始人凯尔森认为，资格就是法律能力，“当规范将某个人的行为当做法律条件或法律后果时，意思是只有这个人才有‘能力作为或不作为；只有他才有‘资格。”他进一步指出：“由法律规范所调整的人的行为是由两种因素组成的：属事因素和属人因素，必须要做或不做的事以及必须要做或不做这件事情的人。”以此我们可以推导出，资格就是某人因某事而具有的向法院提起行政诉讼的法律能力。它主要解决两个问题：一是什么人可以提起行政诉讼，二是什么事可以被诉。

根据著名的《布莱克法律大词典》对原告资格做出的解释，我们可以得出以下阐述：原告资格是指当事人对将违法行政行为提起公益诉讼时具有的足够利益，关键问题是该行政行为对当事人的影响是否有足够理由使其成为诉讼的原告。同时，另一个作用是确定司法约束行政权力的范围。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围。基于此，原告资格主要说明两大问题：首先是对冲突享有充分利益的人，其次是属于司法监督行政范围的事。因此，在行政诉讼中，应当从属人因素（足够的利益）和属事因素（受案范围）两方面来考虑原告资格的确立。即在行政公益诉讼中，起诉人只要证明自己与已經侵害或有可能侵害公共利益的违法行政行为存在足够利益，且该行政行为属于司法审查的范围，便有资格向法院提起行政公益诉讼，请求纠正违法行政行为，维护公共利益和合法私人利益。在当前行政公益诉讼越来越得到社会关注的今天，如何确定这一类型的原告资格，对于保障公共利益，推动行政机关依法行政具有重要意义。

二、检察机关提起行政公益诉讼的可行性分析

关于检察机关在行政公益诉讼中的角色定位，2017年6月28日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定，对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”由此可见，检察机关提起行政公益诉讼的资格已经得到了法律层面的认可。而从检察机关的性质和优势来看，其确实是当前中国最适合具有行政公益诉讼原告资格的主体。

首先，根据宪法的规定，我国检察机关的性质是“国家的法律监督机关”，负有监督行政公权力正确行使的职责和使命，有权对一切行政机关的违法行政行为或不作为予以监督与纠正。而且检察机关作为与人民法院平行的国家机关，在行政公益诉讼过程中，能“独立行使检察权，不受个人、社会团体与行政机关的干涉”，从而更好地维护国家和社会公共利益。因此，检察机关作为行政公益诉讼提起者，是符合宪法的规定，符合其自身的地位和任务，具有充分的正当性。

其次，检察机关参加行政公益诉讼程序具有较明显的优势条件。在行政公益诉讼中个人或社会组织在人力、物力与财力等资源上，处于天然的弱势地位，无法与行政机关长期相抗衡。反观检察机关，其掌握的丰富人脉与物力资源、办案经验以及专业的工作人员等方面都与行政公益诉讼所须具备的客观条件相匹配。因此在行政公益诉讼程序中，能够“势均力敌”地与被诉行政机关在法庭上相抗衡，追究行政机关到的违法行政行为，切实保障公共利益。

另外，由检察机关作为公共利益的代表，赋予其提起行政公益诉讼的资格，是现今域外的通行做法，且能在最大程度上节约司法资源，促进社会和谐。当然，检察机关的提起诉讼的范围应该有所限制，特别在目前法律尚无明文规定的情形下不宜面面俱到。建议将范围首先限定在涉及范围较广的案件上，等条件成熟后再予以完善。

三、社会团体提起行政公益诉讼的可行性分析

所谓社会团体，是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体主要包括各种公益性团体（如消费者协会）和职业性团体（如律师协会）。赋予社会团体行政公益诉讼原告资格，具有以下几点优势。

首先，社会团体代表的是某一特定领域的人的共同利益，具有公益性的性质。虽然这种共同利益的规模较小，但毕竟属于公共利益的一部分，具备行政公益诉讼目的的公益性这一特点。另外，社会团体固有的公益性，使得它对国家或社会的公共利益更为关注，对行政机关侵犯公共利益的行为更为敏感，因此赋予其提起诉讼的资格有利于及时维护公共利益和监督行政行为。

其次，社会团体对其相关的公共事务情况较为了解，很多成员都具有特定领域的专业知识，对涉及公共利益的国家政策动态方面比普通公民更关注和了解。且具备一定实力的人力和物力资源，在诉讼过程中行使权利或承担义务方面，与公民个体相比更加具有诉讼能力优势，可有效抗衡强大的行政机关，切实维护和保障受到行政公权力侵害的公共利益。endprint

另外，赋予社会团体行政公益诉讼原告资格可以明显减轻法院的诉累，节省司法资源。社会团体代表的是一部分人的共同利益，当该公共利益受到侵害时，相比单个受害人分别向法院提起诉讼，由社会团体代表众多利益受损的团体成员提起司法救济，显然能大大减轻法院的负担，提高司法效率，使团体内成员的共同利益利益得到及时弥补，也是对公共利益的有效保障。

四、公民个人提起行政公益诉讼的可行性分析

公民个人是否能够成为行政公益诉讼原告主体，学界对此有较大的争议。有学者从诉讼经济和防止滥诉的角度，主张公民个体无权取得行政公益诉讼的原告资格。笔者认为，应当有条件的赋予公民提起行政公益诉讼的资格。

支持公民提起行政公益诉讼，可以有效弥补检察机关和社会团体提起行政公益诉讼的缺陷。毕竟检察机关是作为国家法律监督机关，并非直接利害关系人提起公益诉讼，其考虑得更多的是宏观上的问题，对一些细节方面则很难面面俱到，导致包含在公共利益中的公民私人利益不可避免地受到损害。而且在一定意义上，权利制约权力的模式较之于权力对权力的监督更有成效，因为国家机关并不是超脱于一切利害关系之外的，他们本身也组成了一个集团、一个阶层，他们之间也有直接的利害关系。社会团体往往代表的是一个行业或一个领域的共同利益，较之国家和社会公共利益范围较窄，无法全面地维护公共利益。

然而需要看到的是，行政公益诉讼在我国尚处于起步阶段，考虑到我国法治程度和公民法治意识有待加强的现实，在对待公民个人提起行政公益诉讼问题上须持谨慎的态度。因此，应当有条件地赋予公民提起行政公益诉讼。具体来说，即公民只具有申请检察机关对侵害公益的行政机关违法行政行为提起行政公益诉讼的权利。只有在检察机关对公民的申诉不予答复的情况下，才允许公民直接向法院提起行政公益诉讼。等到我国相关配套机制完善成熟之后，再逐渐放开公民的原告资格。

五、我国行政公益诉讼原告资格的优先顺序

上文在肯定了检察机关、社会团体和公民個人的行政公益诉讼原告资格后，便出现了三者在提起诉讼中的优先顺位问题。原则上，既然三者都具有提起行政公益诉讼的资格，则应该都享有相同的顺位来提起诉讼，但在具体实践中，基于各主体的性质、特点、诉讼效果不同，三者在启动行政公益诉讼程序上，应该有所区别。具体表现为：（1）检察机关作为最适格的原告主体，可以对公共利益受到侵害的行政行为首先提起行政公益诉讼；（2）不同的社会团体在各自领域内，针对行政机关侵犯国家利益的违法行政行为，既可以直接向法院提起行政公益诉讼，也可以申请检察机关提起；（3）公民个人对危害公益的行政行为首先申请检察机关予以审查，如果检察机关逾期对申请不予处理，则公民才能具有启动诉讼程序的资格。endprint