法治视域下的档案管理优化

文 / 魏纪珍

全面推进依法治国是档案事业发展所面临的新环境和新背景。它要求我们在档案事业发展中全面推进依法治档。构建完备的规范档案法治体系、业务体系、服务体系、监管体系、信息体系和组织体系，促进档案事业在法治轨道上科学发展。这不仅是档案事业自身发展的内在要求，也是实现档案治理体系和治理能力现代化的必然要求。本文拟从依法治档的基本内涵及其必要性出发，分析依法治档存在的问题，提出全面推进依法治档的建议。

一、依法治档的基本内涵

依法治档是依法治国在档案事业领域的重要体现，是指在依法治国方针的指导下，建立完善的档案管理制度的法律体系，以法律为准绳，按照法律的标准，对档案管理各方面的制度严格执行，从而在法治轨道上推进档案管理工作。

依法治档作为依法治国的重要组成部分，基本遵循依法治国的总体思路与主要目标。就其总体思路而言，就是要坚持以依法治国为指导，进行档案管理事业的规划和发展，坚持问题导向和档案管理工作改革创新成果导向，以档案服务需求为目标，运用法治思维和立法理念，健全档案管理法律法规体系；坚持依法行政，提高档案管理法治意识，强化责任担当和责任监督，做到有法必依、违法必究，从而实现档案管理工作的科学化、规范化和法制化。就其主要目标而言，就是要基本建成科学、完备、规范的档案法律法规体系、业务标准规范体系、档案依法行政责任监督体系；健全档案管理执法机构，充实档案管理执法人员，提高执法能力；实现档案管理的法制化和规范化；使社会档案意识显著增强，使档案法律服务、档案安全体系建设和档案资源利用取得新成效，使档案工作为实现治理体系和治理能力现代化和推进依法治国发挥重要作用。

档案法治与档案法制有着本质的区别。法制是具体的法律制度，属于上层建筑，是实现法治的基础和前提；法治是相对人治的一个概念，是法制的立足点和落脚点，是法制的价值旨归，要实行法治必须有完善的法制。[1]因此，在档案事业领域，档案法制是前提，档案法治是努力的方向，两者在依法治档中缺一不可。依法治档一方面要完善各种档案法律和制度，另一方面档案管理也要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，最终实现档案管理工作的法治化。

二、依法治档的必要性

依法治档，是贯彻依法治国方略的具体体现，是建设法治政府的重要内容，有利于推动档案治理体系和治理能力的现代化，促进档案管理工作的法治化和规范化，进而促进国家文化事业的发展。

（一）依法治档是贯彻落实依法治国方略的重要体现

“法者，天下之仪也”。古往今来，法律都是治理国家最根本的行为准则和标准。2013年，习近平总书记在全国政法工作会议上提出了“全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设”的科学论断，从此“法治中国”成为中国的主流热词。党的十八届四中全会更是把全面推进依法治国作为治理国家的基本方略。建设法治中国，坚持法治国家、法治政府、法治社会，是我们党治国理政观念的重大转变。推进依法治档作为法治中国建设的重要组成部分，不仅关系到档案管理工作的法治化和规范化，更关系到依法治国在档案领域的全面落实和法治中国建设的推进。[2]

（二）依法治档是推进档案治理体系和治理能力现代化的客观要求

档案治理体系和治理能力现代化主要体现在更高层次和更高水平上。“更高层次”就是推动档案立法，完善相关法规体系。这要求我们不断地完善相关法律制度并认真贯彻落实，以适应档案存储数字化、服务网络化、管理信息化等档案工作现代化的需求，从而推动档案事业的规范、健康、科学的可持续发展。“更高水平”就是要以党的十八届四中全会精神为指导，依法治档，提高档案的法治水平，提升档案管理人员的法治意识和法律知识水平，及时化解和防范档案管理工作法律风险，切实处理好档案管理工作中面临的新情况、新问题，促进档案事业科学发展。

（三）依法治档有利于推动档案管理工作的法治化与规范化

依法治档是弘扬法治精神、提高档案管理人员档案意识与档案法律意识的主要抓手。众所周知，档案管理工作必须由具体的人去管理，档案管理人员的法律意识直接关系到档案管理工作的法治化与规范化。当前，档案管理模式已由传统模式进入现代模式，档案管理工作也应该适应形势的新变化，通过科学规范的管理以提升档案管理工作水平。这种科学的管理方式主要靠法治，因此，依法治档适应现实的需要，符合档案管理工作发展的内在发展规律。档案管理人员应该转变观念，提升依法治档的意识和能力。同时，依法治档的推进也有利于唤醒和提升社会大众的档案意识与档案法律意识。档案管理人员通过行政执法和执法检查等形式，借助在档案管理工作中的正反两个方面的案例，以事实为依据，充分利用案情讲解相关法律法规，能够有效地提高社会大众对档案工作和档案法规方面的认知与意识，从而推动档案管理工作的法治化与规范化建设。

三、依法治档存在的主要问题

改革开放以来，我国档案工作的法律法规越来越健全，管理工作越来越规范，法治水平越来越提升，取得了很大的进步。但这对于依法治档的最终目标还有较大差距，法治建设还存在一些问题。

（一）档案管理人员的法治意识与法治思维缺乏

随着社会的发展，人们的法律意识不断增强。然而在具体的实践中，一些档案管理人员并没有充分认识到依法治档的重要性和必要性，认为档案管理部门地位不高；对于依法治档工作存在畏难情绪；工作力度不大，缺少档案依法管理的积极性和主动性；只执行法律的强制性规定，整天处理自己重复的业务工作，没有主动运用法治思维来依法治档。[3]另外，对档案相关的法律条文也总是一知半解或了解不够，不能很好地使用档案法律法规所赋予的权利和应该履行的义务，没有充分利用《档案法》指导自己的工作。虽然依法治档提了好多年，仍然深受传统思维的影响。这主要表现在两个方面，一是权力至上的政治化思维，二是重视感情伦理化思维。“人大于天，情大于法”的传统思维往往使我们遇到事情先讲感情再讲法律，在工作中的表现就是对上不对下、对情不对法，以致于一些该立卷归档的档案材料没有及时收集整理归档，散落在部门或被个人手中，给档案事业的发展造成了不良的影响。

（二）档案法律法规贯彻不彻底

虽然《档案法》对档案事业发展的各个方面做了详细的规定和要求，但从实际情况来看，这些规定和要求并不能得到很好的贯彻和执行。这既有档案部门本身的原因，也有执法部门执法不严的责任。诸如《档案法》中所规定的档案部门所需人员和经费这些基本的问题，大都存在着不同程度的履行不到位，主要原因是各级领导对档案工作的重视不够，档案部门本身的档案法律意识不强。从档案行政执法部门来说，档案行政执法人员缺少强烈的执法欲望，常常左顾右盼，重业务指导，轻依法治档，且在具体执法过程中往往睁一只眼闭一只眼，针对较严重的问题，只是下发档案检查通知书而没有认真地跟踪检查和督查，未能体现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。[4]

四、依法治档的优化路径

依法治档作为一项系统工程，既有档案法律法规的完善和法治意识的提升等宏观方面的要求，也有执法力度的强化和人才队伍的建设等微观方面的内容。因此，我们必须从多方面下功夫，使档案工作在法治中国的建设中不失语、不缺位。

（一）完善档案法规体系，夯实档案法治基础

法律是治国的重器，良法是善治的前提。我们必须恪守以民为本、立法为民的理念，坚持立法先行，完善档案法律法规体系；根据当前面临的新形势和新要求，加强档案管理法规和规范标准的研究，完善现有法规制度和相应配套制度，建立健全档案管理的工作制度，把制度实施、监督和保障体系做为法治体系的着力点；增强档案法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性，做到以实际出发，满足现实需要，体现档案工作自身发展规律；形成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的档案法治运行体系，把依法治档纳入制度化、规范化和法治化轨道上来，推动档案工作科学发展。

（二）增强档案法治意识，推进档案法治建设

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。弘扬档案工作的法治精神，必须把人民群众培养成法治档案的忠实崇尚者、自觉遵守者与坚定捍卫者；推动全社会树立档案法治意识，坚持把全民守法和普法作为依法治档的长期基础性工作，深入开展档案法治宣传教育，引导档案工作管理者、档案服务利用者和档案执法检查者自觉守法、遇事找法、解决问题靠法；坚持领导干部和档案人员带头学法，模范守法作为树立法治意识的关键，认真落实“谁执法，谁普法”的普法责任制；加强道德建设，增强法治的道德底蕴，树立规则意识，让大家履行法定义务，让遵守档案相关法律法规成为人民的自觉行动；提供档案法律服务，健全依法维权和化解纠纷机制，强化档案法律在维护群众利益，化解档案矛盾纠纷的权威地位，引导人民理性表达诉求，解决好人民群众最关心最直接最现实的档案利益问题。

（三）加强法治队伍建设，提升档案执法水平

“用人不当，足以坏法”。加强档案的法治建设，推进依法治档，关键在于档案管理部门法治人才的培养。因此，建设一支懂法律、用法律、守法律的档案执法干部队伍就是依法治档的内在需求。我们必须建立健全档案法治人才的培养机制，培养高素质档案法治队伍。

首先，培养合格档案执法人才。这要求建立健全档案法治人才培养制度，完善考评机制、管理机制、考评机制、奖励机制，为档案管理的法治建设提供坚强人才保障。

其次，提升档案执法人员素质。这要求抓住档案领导干部和档案执法人员这个“关键少数”，树立法治思维，增强法律素质，依靠法律管理档案，全面加强档案人员的思想、组织、作风和业务建设，不断提高政治素质和业务素质；积极学习法治理论和与档案相关的法律知识，提高理论水平和法治水平，自觉遵守档案法律法规。

再次，增强档案执法人员能力。执法人员必须积极参加实践锻炼，增强实际办事能力，通过实战模拟、执法培训和借鉴先进经验等多种方式提高执法能力，以推进档案的执法工作。

在全面依法治国的新形势和新要求下，全面推进依法治档是档案事业领域一场广泛而深刻的革命，也是一项系统工程。在这一过程中，我们必须牢固树立法治思维，运用法治理念，在法治的轨道上实现档案治理体系和治理能力的现代化，促进档案事业的科学发展。