新时代思想建党与制度治党融合互动的三维分析框架

吕永祥，王立峰

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

思想建党与制度治党相结合是新时代习近平总书记全面从严治党的重要方略。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中强调，“思想建党与制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”。2017年10月24日，《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》（以下简称《十八届中央纪委工作报告》）指出，“坚持思想建党与制度治党相结合，提高管党治党能力水平”。如何在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下实现思想建党与制度治党全方位的融合互动，是一个亟待研究和解决的重要命题，涉及微观、中观和宏观等多个层面。基于此，本文采取系统分析方法，构建了思想建党与制度治党的“微观结合点——中观衔接机制——宏观指导原则”三维互动框架，从找准思想建党与制度治党的微观结合点、构建思想建党与制度治党的中观衔接机制和确立思想建党与制度治党相结合的宏观指导原则三个方面同时入手，为新时代推进思想建党与制度治党全方位融合互动提供具体的实施路径。

一、文献综述与问题的提出

思想建党与制度治党相结合是一项系统工程，涉及微观、中观与宏观三个不同的维度。首先，从微观的角度看，思想建党的内容具体化为党员干部各方面的思想认识，制度治党的基础是每一项具体的党内法规和制度，从党员干部某一方面的思想认识与某一项具体的党内制度的融合互动出发，可以寻找思想建党与制度治党融合互动的微观结合点。其次，从中观的角度看，思想建党与制度治党作为全面从严治党系统工程中两个相互联系与相互影响的子系统，两者具有广泛的交叉面，在交叉面中能够找到保障思想建党与制度治党融合互动的重要机制。再次，从宏观的角度看，思想建设和制度建设是全面从严治党的两个党建领域，思想建党与制度治党融合互动作为一个具体的党建方略，它要接受以德治党与依规治党相结合这一全面从严治党的基本原则的宏观指导。由此可见，思想建党与制度治党融合互动，涉及找准思想建党与制度治党的微观结合点、构建思想建党与制度治党的中观衔接机制和确立思想建党与制度治党融合互动的宏观指导原则三个维度。

目前学术界对思想建党与制度治党融合互动的研究取得较为丰硕的研究成果，主要是从以下三个维度展开：

首先，从找准思想建党与制度治党的微观结合点的角度看，何克祥将严肃党内生活作为思想建党与制度治党相结合的重要结合点。[2]于洪生则从责任感是连接法律制度和思想道德的中间桥梁这一观点出发，将责任意识作为思想建党与制度治党的连接点。[4]在相近的意义上，肖泳冰也认为以责任为本位是连接思想建党与制度治党的中介，是实现依规治党和以德治党相结合的逻辑基点。[4]

其次，从建立思想建党与制度治党中观衔接机制的角度看，张书林分析了建立思想建党与制度治党统筹考核机制对于实现思想建党与制度治党融合互动的重要作用，探讨了建立思想建党与制度治党统筹考核机制的具体原则。[5]牛月永在分析构建思想建党与制度治党协同机制的可能性与必要性的基础上，主张将构建利益保障机制、制度意识养成机制、思想教育监督机制和有效协同评价机制作为构建思想建党与制度治党协同机制的路径选择。[6]何克祥则认为实现思想建党与制度治党融合互动的关键是建立彼此融入机制，将制度元素融入思想建党之中，将思想元素融入制度治党之中，从而实现思想建党与制度治党相互转化。[7]

最后，从加强全面从严治党的顶层设计的角度看，思想建党与制度治党融合互动工作需要确立宏观层面的指导原则。虽然有一些学者分析了以德治党与依规治党相结合与思想建党和制度治党融合互动的共通性[8]，提出了构建以德治党与依规治党相结合的具体衔接机制的重要性[9]，甚至指出“在依法治国与以德治国中实现思想建党与制度治党相结合”，[10]但遗憾的是，他们并没有明确地将以德治党与依规治党相结合作为实现思想建党与制度治党融合互动的宏观指导原则，也没有系统地阐释如何通过构建以德治党与依规治党衔接机制来带动和指导思想建党与制度治党融合互动的工作。

上述学者对思想建党与制度治党融合互动的研究主要从找准微观结合点或建立中观衔接机制等单一维度开展，为本文全方位地分析如何实现思想建党与制度治党之间的融合互动提供了研究的基础。思想建党与制度治党融合互动是一项系统过程，涉及宏观、中观和微观等多个层面。基于此，本文进一步采取系统分析方法，构建了实现思想建党与制度治党全方位融合互动的“微观结合点——中观衔接机制——宏观指导原则”三维分析框架（见图1）。该分析框架的要旨在于，实现思想建党与制度治党全方位融合互动，同时涉及找准思想建党与制度治党的微观结合点、构建思想建党与制度治党的中观衔接机制和确立思想建党与制度治党融合互动的宏观指导原则三个维度。从找准微观结合点这一维度出发，思想建党与制度治党是两个重要而广阔的党建领域，在思想建党与制度治党的广阔交叉面中找准思想建党与制度治党的重要结合点，对于推动思想建党与制度治党融合互动具有以点带面的重要作用。从构建中观衔接机制这一维度出发，建立思想建党与制度治党中观衔接机制，能够为推动思想建党与制度治党融合互动提供机制保障。从确立宏观指导原则这一维度出发，确立思想建党与制度治党融合互动的宏观指导原则，能够为各级党组织探寻思想建党与制度治党相结合的具体举措提供行动指南。

图1 思想建党与制度治党融合互动的三维分析框架

二、思想建党和制度治党的微观结合点：责任意识与责任清单制度融合互动

思想建党和制度治党融合互动作为习近平全面从严治党的新举措，对于各级党组织都是一个新的实践考验。思想建设和制度建设是两个重要而广阔的党建领域，从解决问题要抓主要矛盾和矛盾的主要方面这一马克思主义哲学原理出发，在思想建党和制度治党相结合的交叉面中寻找重要结合点，能够以点带面地推动思想建党和制度治党融合互动的整体过程。

从当前思想建党和制度治党融合互动实践的角度看，由于一些党员和党员干部没有找准思想建党和制度治党的微观结合点，因此思想建党和制度治党相隔离的问题比较突出，这具体体现在，“一些地方官员为了尽快‘出政绩’，热衷于通过多种形式开展党员干部的思想品德教育活动，但由于没有及时将思想建党的成果通过制度建设巩固下来而陷入“一阵风”“形象工程”的窘境，不仅难以发挥德治效果，还造成不良社会影响。”[11]针对没有找准思想建党和制度治党融合互动的微观结合点这一问题，习近平总书记指出，“思想教育要结合落实制度规定来进行，抓住主要矛盾，不搞空对空，不断提高思想教育的制度化、规范化水平”。[12]

从找准思想建党与制度治党的微观结合点的角度看，可以将责任意识与责任清单制度融合互动作为思想建党与制度治党的重要的微观结合点。这是因为：首先，责任意识与责任清单制度分别属于思想建党与制度治党中具体而又重要的内容，责任意识与责任清单制度的融合互动能够将思想建党与制度治党融合互动推向具体化。从责任意识的角度看，“所谓责任意识，是指个人对自己和他人，对家庭和集体，对国家和社会所负责任的认识、情感和信念，以及与之相应的遵守规范、承担责任和履行义务的自觉态度。”[13]从性质上看，责任意识作为党员和党员干部对其职责的主观感知，是思想建党的具体内容。从责任清单制度的角度看，“制度是一个社会的游戏规则”，[14]（p19）对组织成员的权利与义务、权力与责任进行权威性的分配是制度本身的具体内容。责任清单制度具有明确责任主体、划分责任边界、督促责任意识的严格树立等制度功能，是中国共产党全面从严治党的制度体系中的重要组成部分。

其次，责任意识与责任清单制度具有融合互动的广泛的空间。“责任包含消极责任和积极责任两重涵义，它不仅意味着要做好分内应做之事，而且还包括因未做好分内之事所应受的谴责和惩罚”。[15]（p2）“责任意识意味着一个行政官员感觉或理解义务，这是责任的主观形态。”[16]（p335-350）从积极责任的维度出发，责任意识有利于借助党员和党员干部对其责任的主动感知来推动他们积极做好分内之事，这与“法定职责必须为”的责任清单制度正是契合的。责任清单制度的建立，正建基于党员和党员干部积极履行其法定职责的规范性要求。责任意识与责任清单制度作为积极责任的两种不同的呈现方式，两者之间的融合互动促进了党员和党员干部对责任的贯彻落实。观念化的责任意识与实体化的责任清单制度的相互配合与相互补充，推动了思想建党与制度治党在具体环节上的融合互动。

将责任意识与责任清单制度融合互动作为思想建党与制度治党相结合的重要的微观结合点，可以从以下两个方面入手：

首先，加强责任清单制度建设，使党员和党员干部明确自己应当承担的岗位责任的具体内容，提高他们对履行岗位职责的重要性的认识，进而强化他们的责任意识。责任是责任意识和责任清单制度共同的上位概念，英国法学家哈特（H.Hart）将责任划分为角色责任、因果责任、课责责任和能力责任四种具体的类型，[17]（p211-212）“角色责任又称职责责任或岗位责任，是指由于一个人的特定地位或职位而承担的一种职责”。[18]（p54）党员和党员干部因为在党政机关中担任一定的公职而具有自身的岗位责任，党员和党员干部的责任意识的培养，建立在他们对自己承担哪些岗位职责和为什么承担这些职责等事项的认识和理解之上。一方面，加强责任清单制度建设建立在完善岗位责任制的基础上。责任清单制度通过厘清与党员和党员干部在党政机关中所担任的公职身份有关的岗位职责，使党员和党员干部认识到自己应承担的法定职责的内容，进而有助于他们在深化对自己的角色责任的认识和理解的基础上生成责任意识。另一方面，责任清单制度对党员和党员干部的岗位职责的梳理需要以国家法律与党内法规为依据，梳理岗位职责的过程就是党员和党员干部体认自己应当履行的岗位职责的法理与政策依据的过程，这有助于提升他们对履行法定职责的重要性的认识，改善他们履行职责的自觉态度。除此以外，责任清单制度还将责任履行不到位作为追责情形，通过党内问责的压力来倒逼党员和党员干部贯彻落实责任清单制度的动力，进而督促他们树立责任意识和担当精神。

其次，理念是行动的先导，责任意识为党员干部制定和贯彻执行责任清单制度提供观念的支撑，提高党员干部的责任意识有助于增强他们制定党委责任清单制度的积极性，提升他们贯彻执行责任清单制度的内在的动力。《十八届中央纪委工作报告》高度强调了党员干部的责任意识和担当精神的重要性，指出“担当是共产党人的脊梁精神，权力就是责任、责任就要担当，权力有多大、责任担当就要有多大。”一方面，从制度制定的角度看，新制度主义政治学认为，理念和制度之间是互嵌的关系，“制度总是按照嵌入其中并形成它的理念来思考的”，[19]（p135-140）执政者树立对民众负责的责任意识是他们制定和完善政党治理中的责任制度体系的动力来源。基于此，提升党员和党员干部的责任意识往往能够使他们更好地认识到建立健全责任清单制度的重要性，从而自发地投入到党委权力清单制度与责任清单制度、党委责任清单制度与政府责任清单制度的协同推进的政治实践中去。另一方面，从制度执行的角度看，制度的生命力在于执行，制度相关人的主观意识是影响制度执行力的一个重要因素。责任清单制度贯彻落实的效果，不仅仅取决于党内问责制度的外在的压力，更取决于作为党内制度的执行主体的党员和党员干部的责任意识的树立。提高党员和党员干部的责任意识，有助于培养他们自觉自愿地贯彻落实自己的岗位职责的积极性与主动性，这正是责任清单制度贯彻执行的内在的动力。

三、思想建党与制度治党的中观衔接机制：统筹考核机制与一体问责机制

全面从严治党要实现“内化于心、外化于行”的目标，就需要依靠思想建党与制度治党的充分衔接。“建立思想建党和制度治党的衔接机制，思想教育启发的自觉性和制度提供的外在约束性便能更好地结合起来，从而产生聚合效应，从严治党的要求就能得到更好的落实。”[20]奖励与惩罚是引导党员和党员干部的行为的风向标，政绩考核机制和问责机制从正面的激励机制和反面的惩戒机制两个维度为党员和党员干部将思想建党与制度治党紧密结合起来提供内在的动力和外在的压力。

（一）构建思想建党与制度治党统筹考核机制。

第一，构建思想建党与制度治党统筹考核机制，需要将考核内容同时涵盖思想建党与制度治党两个方面，并且加强对思想建党与制度治党融合互动的各项具体举措的成效的考核。一方面，各级党组织在考核思想建党的成效时，既要考核党员和党员干部的思想政治水平、道德操守状况，也要考核他们为了规范思想建党的过程和巩固思想建党的效果出台了哪些重要的党内法规和制度。另一方面，各级党组织在考核制度治党的成效时，既要考核党员和党员干部为实现制度治党目标制定、严格贯彻执行、修订了哪些党内法规和制度及其所取得的实践效果，也要将党员和党员干部的制度意识与制度认同感也作为一个重要的考核指标。除此以外，各级党组织还要明确思想建党与制度治党融合互动的各种具体情形，提高“加强思想建设领域的制度建设”和“运用思想建党手段培育党员和党员干部的制度意识”这两种思想建党与制度治党融合互动的具体情形在政绩考核指标体系中的权重。

第二，构建思想建党与制度治党统筹考核机制，需要构建考人与考事相结合、定性考核与定量考核相结合的整体性考核机制。一方面，各级党组织在对党员和党员干部思想建党的绩效进行考核时，需要采取以定性考核和考人为主、定量考核和考事为辅的综合考核方法，重点考核党员和党员干部的思想政治水平和伦理道德状况，同时还要兼顾到党员和党员干部所开展的思想建党活动的数量、规模及其质量。另一方面，各级党组织在对党员和党员干部制度治党的绩效进行考核时，需要采取以定量考核和考事为主、定性考核和考人为辅的综合考核方法，重点考核党员和党员干部所制定的党内法规和制度的数量与质量、党员和党员干部对党内法规和制度的贯彻执行情况，同时还要兼顾到党员和党员干部的制度意识和制度认同等思想认识状况。

（二）构建思想建党与制度治党一体问责机制。

“问责机制是由问责主体和问责对象构成的一种社会关系，在此关系中，问责对象有义务对其行为进行解释和辩护，问责主体则会根据问责对象的陈述提出问题和做出判断，作为此判断的结果，问责对象可能会面临着不利的后果。”[21]（p447-468）问责机制是中国共产党全面从严治党的一项重要的制度工具，《十八届中央纪委工作报告》强调，“要完善问责制度，强化责任担当”。构建思想建党与制度治党一体问责机制，可以从以下两个方面入手：

第一，从问责情形的角度看，构建思想建党与制度治党一体问责机制，需要明确思想建党与制度治党融合互动不力的各种具体情形及其责任对象，通过对思想建党与制度治党进行一体问责来倒逼党员和党员干部将思想建党与制度治党紧密结合起来的责任感与主动性。在《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）所规定的六种问责情形中，“维护党的纪律不力”涉及制度治党方面的问责情形，“党性教育特别是理想信念宗旨薄弱”涉及思想建党方面的问责情形，但是对于思想建党与制度治党没有紧密结合这种情况是否要进行问责，《问责条例》并没有做出明确的规定。党的十九大报告将全面从严治党的总体布局概括为“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”。鉴于此，在日后修订和完善《问责条例》时，可以尝试改变目前从“党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党主体责任监督责任落实不到位、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决不扎实”六个方面列举问责情形的方式，围绕着政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和思想建党与制度治党融合互动这七个方面列举问责情形。这样既可以继承和发展目前党内问责制中的各项问责情形，又与各个党建领域一一对应，有助于各级党组织准确地发现和矫正全面从严治党各子系统中存在的薄弱环节。其次，将忽视思想建设领域的制度建设、在思想建党活动中忽视对党员和党员干部的制度意识的培养这两种情况作为思想建党与制度治党融合互动不力的两种更为具体的问责事由，找准其问责对象。思想建党与制度治党融合互动涉及思想建党领域的制度建设和制度治党领域的思想建设两个层面。从思想建党领域的制度建设的角度看，在思想建设过程中忽视制度建设，没有及时地将思想建党的成果转化为相关的党内法规和制度的党员和党员干部，应当成为具体的问责对象。从制度治党领域的思想建设的角度看，在制度治党过程中忽视了制度意识和制度认同的培育的党员和党员干部，应当成为具体的问责对象。

第二，加强思想建党与制度治党统筹考核的结果在党内问责中的运用，加强统筹考核机制与一体问责机制之间的有机衔接。加强统筹考核机制与一体问责机制之间的有机衔接，从主体的维度来看，应当加强政绩考核主体和党内问责主体之间的信息共享、人员交流与分工协作。一方面，当党委组织部门对其考核的对象拥有干部管理权限时，党委组织部门既是进行政绩考核的主体，同时也是党内问责主体。面对这种情形，党委组织部门应当将思想建党与制度治党统筹考核的考核结果，作为决定是否对党员和党员干部进行党内问责的主要依据。另一方面，当党委组织部门对党员干部没有管理权限时，需要加强党内有管理权限的问责决定机关、提出问责处理建议的问责提议机关与负责政绩考核活动的党委组织部门之间的分工协作。党委组织部门作为对党员干部将思想建党与制度治党融合起来的工作进行考核的专业机构，它在党内问责活动中应当发挥向党的纪检机关提供问责线索和协助启动问责程序的重要作用。党的纪检机关应当在党委组织部门提供的考核结果和问责线索的基础上，对思想建党与制度治党融合互动不力的党员干部进行调查取证，据此提出相应的问责处理建议。党内有干部管理权限的问责决定机关，应当在党委组织部门提供的材料和党的纪检机关的调查取证的基础上，将党员领导干部的政绩考核结果与他们的工资福利、职务和级别等利害事项勾连起来，通过对思想建党与制度治党融合互动的党员领导干部进行严肃的问责，来倒逼他们将思想建党与制度治党融合互动起来的积极性。

四、思想建党与制度治党的宏观指导原则：以德治党与依规治党相结合

“党的十八大以来，习近平总书记强调党员和党员干部要有‘四个意识’，自觉向中央看齐、主动维护党中央的权威，自觉以中央的旗帜立场、决策部署、担当精神为标杆，向党中央看齐，做到中央怎么说，我们就怎么做 ；中央怎么要求，我们就怎么干”。[22]由此可见，全面从严治党工作的深入开展，需要加强中央层面的顶层设计。确立思想建党与制度治党融合互动的宏观指导原则，才能为各地党组织探索将思想建党与制度治党融合起来的具体举措提供行动指南。

第一，将以德治党与依规治党相结合正式确立为思想建党与制度治党融合互动的宏观指导原则。“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”（《孟子·离娄上》）依法治国和以德治国相结合是我国的基本治国方略，党的十九大报告强调，“坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一”，由于中国共产党的治国理政与依法执政具有内在的一致性，因此坚持依规治党与以德治党相结合也应当成为中国共产党进行政党治理的基本方略。《十八届中央纪委工作报告》指出，“依规治党和以德治党有机结合，思想建党与制度治党相互促进，是十八大以来管党治党兴党的重要经验，标志着我们党对执政党建设规律的认识进入新境界。”思想建党与制度治党相结合作为具体的党建举措，它对以德治党与依规治党相结合这一基本治党方略应当具有从属地位。从加强全面从严治党的顶层设计的角度讲，坚持以德治党与依规治党相结合应当成为思想建党与制度治党融合互动的宏观指导原则。将以德治党与依规治党相结合确立为思想建党与制度治党融合互动的宏观指导原则，既需要通过出台相关党内法规和规范性文件的形式正式确定下来，也需要各地党组织发挥主动性和创造性，认真学习习近平总书记关于以德治党与依规治党相结合的重要讲话精神，自觉主动地将以德治党与依规治党相结合作为自身开展思想建党与制度治党相结合工作的宏观指导。

第二，建立健全以德治党与依规治党的具体衔接机制，通过加强以德治党与依规治党的有效衔接来带动思想建党与制度治党融合互动的工作。全面从严治党的目标是从严治权，以从严治吏为突破口，建立全面以德治党与依规治党的具体衔接机制也应当抓住党员领导干部这个关键少数，以完善权力监督与制约体系为共同的目标，构建制度他律与思想自律并重的从严治权机制。“纪律和规矩是道德的保障，崇德向善必须与遵规守纪相辅而行。”构建制度他律与思想自律并重的从严治权机制，需要提高党员干部的思想道德水平与扎紧管党治党的制度笼子同时发力、同向并进。在以德治党与依规治党相结合的宏观指导下，通过强化不敢腐的震慑、扎牢不能腐的笼子和增强不想腐的自觉多管齐下，净化党内权力运行的政治生态。围绕着党风廉政建设这个重大议题，一方面要积极发挥思想政治教育手段的教化作用，积极贯彻落实习近平总书记党的十九大报告提出的“开展党的群众路线教育实践活动和‘三严三实’专题教育，推进‘两学一做”学习教育常态化制度化“等规范性要求，引导党员领导干部树立正确的权力观，在党内塑造廉政文化和责任文化，构筑党员领导干部“不想腐”的思想道德防线。另一方面，还要健全监督与制约权力的党内制度体系，根据权力越大责任越大监督越严格的原则，围绕着“三重一大”等重点领域和决策、执行、监督等权力运行中的关键环节织严织密党内制度体系，通过严密党内制度体系来加强对权力运行风险点的治理，构建“不能腐”的制度体系。除此以外，各级党组织还应当建立监督制度执行效果的考核与问责机制，通过构建“有责必究、问责必严”的党内问责制度，构建“不敢腐”的制度体系。其最终目标就是，“加强纪律教育，强化监督执纪问责，让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和约束的环境中工作生活。”

总而言之，全面从严治党要实现“内化于心，外化于行”这一目标，就需要在思想建党与制度治党融合互动上下功夫。而探寻实现思想建党与制度治党融合互动的具体路径，又需要将思想建党与制度治党融合互动视为一项系统工程，从微观、中观和宏观三个方面同时入手。从思想建党与制度治党融合互动的“微观结合点——中观衔接机制——宏观指导原则”三维分析框架出发，将责任意识与责任制度融合互动作为思想建党与制度治党的微观结合点、构建思想建党与制度治党的统筹考核机制与一体问责机制、将以德治党与依规治党相结合确立思想建党与制度治党融合互动的宏观指导原则三个举措协同推进，才能保障思想建党与制度治党融合互动工作取得显著的成效，从而更好地实现全面从严治党的目标。

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