农业供给侧改革问题的分析及展望*

◎高 升 邓 峰

一、引言

中华文明在从刀耕火种的新石器时代到明清资本主义生产关系萌芽这近万年的时间里，数代农人都在以土地为生产要素不断地向自然挑战进行农业生产以获得生存之口粮，农人如此筚路蓝缕，然历朝历代仍有无数的农人饱受饥饿的困扰。生产力低下是造成人们所生产的食物总体不足以满足全体国民生存所需的主要原因，除此之外，统治阶级由对生产资料的占有而形成对广大基层农人的剥削也是广大农人吃不饱饭的重要原因。中华人民共和国成立之后进行了社会主义改造，农村实行土地集体所有、“吃大食堂”和社员集体劳动的人民公社制度，此制度会使人们陷入“囚徒困境”导致人们劳动积极性不高和集体整体“吃不上饭”。1978年，中国实行改革开放，农村实行了家庭联产承包责任制改革，一家一户的分散经营解决了也仅解决了中国数亿农民的温饱问题；四十年过去了，我国已经成为世界第二大经济体，然而，农民依然是中国最贫穷的阶层，“三农”问题出现了一些新情况并持续成为中国成为发达国家的短板；为此，国家提出了“农业供给侧改革”的发展思路，那么农业供给侧改革如何和能否实现中国农业的现代化？

二、农业供给侧面临的问题

中国农业产业之所以要进行改革，是因为中国在工业化和城市化大规模发展的背景下整个农业产业有被国内农民抛弃的危险倾向；同时，中国加入《WTO》之后随着农业贸易壁垒逐渐降低和取消，美国、越南和泰国等国家的农业产品以其“价廉物美”的竞争优势有抢占中国农产品市场并摧垮中国农业产业的现实威胁。

中国农业产业之所以从供给侧进行改革，是因为农产品的需求量是由人口总数和人们食品消费结构所决定，而这种需求量是随着人口规模的变化和人们收入水平的提高而逐渐变化的，以至于在短时间内难以进行“有效需求管理”，而只能从供给侧改革以适应和引领需求侧。

农业供给侧改革面临的具体问题如下：

1.当前家庭联产承包责任制下的农户普遍缺乏种地的积极性而更愿意到第二、三产业去打工，原因很简单——种地不赚钱。首先，种地成本不断升高，即为物质与服务费用、人工成本和土地成本的“三本齐升”［1］；其次，单个农户销售的粮食都是以农产品原料的价格销售，销售价格低廉；再有，单个家庭农户种地规模小，其种粮获得的总产量就是全部销售出去获得的收益也仅如在工厂一个月打工的收入。

2.农业产业供需结构失衡。2015年全国粮食总产量62143.5万吨，实现粮食生产“十二连增”和我国粮食库存处于历史高位；然而，同时我国粮食进口仍大量增加，2016年全年进口大豆8391.3万吨，2016年全年进口稻米353.39万吨，2016年全年进口小麦337.4万吨［2］；国内农产品无效供给增加，有效供给不足，特别是绿色、生态和优质的中高端农产品供给不足。

3.农业发展缺乏新动能。1978年安徽小岗村实行的“包干到户”的制度供给为农民生产积极性的提高发挥了决定性作用，袁隆平的杂交水稻技术的农业技术创新极大提高了水稻产量。而当前，家庭联产承包责任制下的小农经营模式未有新的发展动能，且农民增收困难，城乡收入差距继续扩大，中国城乡“二元结构”成为中国跨入发达国家行列的沉重桎梏。

4.国家对农业扶持政策的无效。国家对农业的“三补贴”（良种补贴、种粮补贴和农资综合补贴）和实行了十多年的农业“托市”政策，然而，这些“普惠制”的农业支持与保护政策并没有促进农业生产效率的提高和“三农”问题的解决；目前，国家又在试点农业“目标价格”补贴政策。国家这些政策本意是以补贴来保护和提高农民种粮的积极性，实际效果则是治标而不治本，农业产业本身的产业效益并没有提高。

5.农业生产对环境造成污染问题。有一些学者认为农业生产还存在过度依赖自然资源、农药化肥污染和养殖业废弃物“出口”等对环境的外部负效应问题，笔者本人认为相较于工业生产对环境造成的污染而言农业生产造成的污染基本不成为“问题”；反之，荒芜的土地之上生长出的“碧浪滚滚”的农业不仅为我们带来了新鲜的空气而且具有绿化环境的功能，让人身心受益，具有明显的正外部性。

三、农业供给侧存在问题的原因

1.农业生产所需的自然资源禀赋先天不足。众所周知，我国用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，引以为傲的同时反映出我国人均占有耕地量的极少且适合规模种植的农业大平原少，农业劳动力人口和农业土地资源的这种匹配比例只能够保证农民们解决温饱问题，相较于美国农场的经营规模和经营效益来说中国农业生产模式还处于原始状态。由于中国农业耕地的细碎化和农业生产的小规模经营，无法实现规模经济和采用先进农业科技来提高生产效率和降低成本，再加上单个农户在市场采购农业物质与农业信息服务中的弱势性导致其没有“市场势力”从而不能有效降低其采购成本，另外由于农业生产的季节性导致采购的农业机械等农业生产固定投入一年中长时间闲置无法加速折旧从而无形中增加了资金使用成本。

2.农业生产所需的劳动力资源要素逐步恶化。改革开放之后中国的工业化进程（重工业和轻工业）和城镇化发展提速，第二、三产业迅速发展，工业和服务业的生产效率远高于农业，其单位时间内创造的价值远高于农业，故而能够给劳动力提供远高于从事农业所能获得的收入；同时伴随着户籍制度改革和高校扩招进程的不断推进，大量农村青年人“离农入工”和“离村入城”，以至于留在农业的劳动力只剩“老弱病残”，出现了农村下一代“谁来种地”的问题。始于70年代末实行了40多年的计划生育政策，使得中国人口增长特别是农村人口增长得到有效控制，原来存在于农业生产中的农村劳动力的“隐性失业”和中国的劳动力价格低廉形成的“人口红利”不复存在，劳动力逐渐成为了稀缺资源；同时，在工业化和城镇化不断发展导致对农民工需求的不断增加下其雇佣成本不断提高。

3.农业经营的土地成本不断高涨。土地成本多为流转入土地时给予原土地承包人的使用费用，原土地承包人的土地流出意愿并非“刚需”，因为自种土地的收益和流转出土地的收益相当，且流转出去所得的收入由于不多对家庭生活来说并不重要；而欲流转入土地的农户因需扩大规模获得规模效益其转入意愿是“刚需”；同时，在城镇化和工业化发展大量占用耕地的情况下，土地的价值看涨，所以土地流入成本往往过高。农业生产的物质成本、人工成本和土地成本投入相较于工业生产中的物质成本、人工成本和土地成本投入在绝对量上并不高，只是农业投入获得的产出远远少于工业投入获得的产出，这还是因为与工业生产效率相比农业生产效率低下造成农业产业本身“难以为继”，非生产要素成本高昂所致。

4.农业产业“发散型蛛网”。中国市场经济逐渐完善和成熟，各种生产要素可在要素价格的调控下在一、二和三产业之间自由流动，当农业产业的单位生产要素的收益低于其他产业的单位生产要素的收益时，农业产业的劳动力和资本等生产要素就会流出农业产业，从而农产品的供给就会减少，反之，农产品的供给则会增加，故而，农业产业的供给弹性在逐渐增强。农产品的需求不管是农业文明时代还是在现代工业化时代都是非常之缺乏弹性的，因为食品是人们生命的“燃料”，不管其价格是高还是低，人们都必须购买食品以满足生存之需，只不过当农产品价格高时，恩格尔系数会高，反之会低。由于农业产业供给弹性高于需求弹性，按照“蛛网理论”就会形成一个“发散型蛛网”［3］，即为产量会越来越大和价格越来越高。

5.农业扶持政策的“两难困境”。在农产品国际贸易壁垒越来越低的情况下，国内的农产品加工企业和一些市民会优先采购国外价格更低廉的农产品，从而出现进口不断增加的现象。由于粮食供给的不断增加导致“谷贱伤农”的经济效应，为确保国家粮食安全以及提高农民收入，国家实行粮食最低收购价和临时收储等扶持农业产业的政策；这一政策既进一步抬高农产品价格致使下游农产品加工企业成本不断抬升而削弱竞争力，又致使国家粮食储备库库存不断增加而造成巨额的财政负担。为此，政策陷入“两难困境”［4］。库存不断增加的另一个重要原因是供给的很多农产品为无效供给，市场需求量不大致使库存农产品销售不出去。

6.农产品需求侧无法有效传导到供给侧。我国最近五年都出现通货膨胀，这样经济体就会因为货币贬值而迟滞或无法实现对生产要素的充分配置，表现为需求侧的变化无法通过货币准确、及时和等额地传导到供给侧，故而供给端滞后于需求端的变化。同时，经济体中的很多货币沉淀下来退出了流通领域，执行起了价值储藏的功能，这样，经济体就会因为“金融血液”的不足或流动不畅致使某些“器官”坏死或出现“动脉栓塞”使得供给侧不能灵活地对需求侧的变化做出反应，致使农产品的买和卖脱节。即使供给端感受到了需求端的变化，但因为农业生产自然条件的限制而不能随着需求端的改变而即刻改变供给侧的种植结构或品种。且种植绿色生态的农产品有规模和资本门槛，小农户没有足够的原始资本投入去进行供给侧的改革。

四、国家对农业供给侧问题的解决方案

（一）“丁伯根法则”的违背

“丁伯根法则”是诺贝尔经济学奖得主丁伯根提出的关于经济调节政策和经济调节目标之间的关系法则：为达到一个经济目标，政府至少要运用一种有效的经济政策；为达到N个经济目标，政府至少要运用N个独立、有效的经济政策［5］。农业发展过去要实现的目标包括提高农民收入、缩小城乡收入差距、提高农业生产效率、降低农产品价格、增强农产品国际竞争力、保护耕地和提供多样化高品质的农产品等。国家为解决这些问题实施的农业经济政策有“粮食最低收购价”，这一政策扭曲了粮食市场的价格机制，破坏了以供求形成价格并以价格对粮食产业进行生产要素配置的优化功能；而“四补贴”政策形成农民对国家扶持政策的依赖心理，亦无法有效提高农业生产效率，同样也未能真正提高农民种粮积极性。故而，政府为达到农业经济目标，没有一项经济政策是有效的。同时，农业调节政策数量显然小于农业调节目标，按照 “丁伯根法则”，这样的农业政策组合无法解决“三农”的系列问题，故而这也是农业陷入困局的原因。

（二）“三权分置”政策的“一厢情愿”

1.事实上，在土地经营权从承包经营权分离出来之前的农村已经出现农户通过口头或私下协议把承包地以有偿或无偿的方式流转给亲戚朋友耕种，耕种的方式是原生产方式的简单重复，并没有机械化多大程度的提高，不同的是耕种的面积多了，但耕种的地块基本还是零碎的。同时，根据罗必良（2016）［6］课题组2015年对农户进行抽样问卷调查的结果，发现存在着农户确权可能构成农户权益保护与土地流转抑制的悖论，即农地确权反而抑制了土地流转。

2.土地经营权的流出方可以在流转市场询价以自己满意的价格流出土地经营权或者在真流不出去的情况下就自己耕种；而土地流入方为求机械化规模经营就需要大规模整块地流入一大片耕地，而在这一大片土地中涉及数家小农户，如何把他们的土地全部统一地流转进来？若有一部分农户或真的自己耕作或故意要抬高价格而不愿被流转怎么办？给一部分不愿流转出土地的农户增加土地流转费以争取他流出，其他农户也会跟着要求增加费用，以至于陷入被人“挟持”的境地。

3.每个农户愿意流转出土地的期限很难统一，有的愿意长时间流转，有的因年龄大了不会长久外出打工而要回乡耕田等原因要求短时间流转，这样流转入的土地经营权的流转时间不统一；且农民愿意签订的土地经营权的流转时间往往过短，源于农民对于签订长期流转合同有不安全感和对于国家土地流转政策持续性与稳定性的怀疑心理；这样，新型农业经营主体就无法安排长期农业投资，无法进行农业资产专用化投资和农业产业链的打造。

五、思考与展望

（一）寻求农业科技的突破

相较于第二和第三产业的生产效率和成本降低速度，农业由于生产周期长，一年只能一熟或两熟，生产效率低，单位农产品的成本就高，农产品价格就没有降价空间，比较利润就低。所以解决农业问题，根本上要在于农业科技水平的提高，杂交水稻的成功研制和推广解决了全世界人的吃饭问题；试想，若农作物能一月一熟，农业产出率提高十倍，农业产业的面貌会焕然一新。

（二）耕地的国有化与规模经营

耕地国有化之后，国家在地方政府和村集体经济组织的帮助下，把适合规模化种植的耕地划分出来通过公开招标的方式对外承包，直接实现农业的规模经营，承包者即刻要引进先进大型农业机械和雇佣劳动力进行农业现代化生产，同时发展农业的二、三产业提升农产品附加值。国家要给予“失地”农民足够的补偿，且“失地”农民可以通过入股等方式参与新型农业经营主体的经营。

（三）十八亿亩耕地红线可商量

若我国放弃18亿亩的耕地红线，把一些劣质耕地用于工业化和城镇化建设，反而能够提高单位土地面积的产值，实现土地资源要素配置的合理化，实现国家整体经济的更快发展；劣质耕地的退出能够提升优质耕地的比例，也能把更多农业资源用于优质耕地，从而可提高农业产业的综合生产效率。若是我国真的需要从国外进口粮食，则最终有利于全球农业生产效益的提高。

（四）加速工业化和第三产业发展

只有大力发展第二、三产业，才能实现农业转移出来的数亿劳动力充分就业，他们也才能有购买力去消费农产品，进而刺激农业的生产发展；工业和第三产业的大力发展，国家才有财力对农业进行“反哺”；先进的工业生产技术和能力，亦能生产出农业生产所需要的大型农业机械和先进农业设备装备农业生产，从而提高农业生产的机械化程度达到提高农业生产效率的目的。

（五）继续推进新型城镇化建设

城镇化的发展与农业产业化发展是相辅相成的关系，城镇化发展才能为农业转移人口提供生存安身之所，让其顺利“脱农入市”并改善其生活环境和使之享受城镇生活待遇；农民的“市民化”亦可有效打破城乡二元结构和农村自然经济的生存状态，“市民化”后的农民就需要通过农产品市场购买食品来满足生存之需，从而释放出巨大的对农产品的需求，极大有利于农产品的“去库存”。